Pubblicato il 31/12/2025

N. 10484/2025REG.PROV.COLL.

N. 01886/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1886 del 2024, proposto dalla PI NO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Corrado Morrone e Marina Sarchiola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montalto di Castro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Annibali, Andrea Ruffini e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12070/2023, resa tra le parti, avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno da mancata realizzazione di un centro commerciale in zona PEEP, a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di annullamento della delibera di annullamento in autotutela della concessione del diritto di superficie.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montalto di Castro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. RO RA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la società PI UN s.r.l. ha agito contro il Comune di Montalto di Castro per ottenere il risarcimento del danno che assume di aver subito in conseguenza dell’illegittima deliberazione di Giunta comunale n. 412 del 28 ottobre 1997, annullata con sentenza del T.a.r. Lazio, 2 marzo 2005, n. 1581, confermata in appello dal Consiglio di Stato con sentenza del 9 ottobre 2015, n. 4685.

1.1. – In punto di fatto, ha premesso che: - con deliberazione del Consiglio comunale n. 81 del 25 marzo 1986, è stato approvato il piano di zona per l’edilizia economica e popolare (di seguito, anche PEEP); - con istanza del 14 settembre 1990, la società Il PA s.a.s. ha chiesto al Comune la concessione di un diritto di superficie su di un’area edificabile ricompresa in tale piano; - con deliberazione consiliare n. 14 del 24 febbraio 1992, il Comune di Montalto di Castro, previo esperimento di una procedura espropriativa, ha concesso alla società Il PA s.a.s. il diritto di superficie su di un’area destinata ad attività commerciale e terziaria, per la realizzazione di un centro commerciale di complessivi 1.800 mq di superficie di vendita, di cui 900 mq al piano terra e 900 mq al primo piano, oltre ad una superficie di 675 mq destinata a verde e servizi, secondo le previsioni urbanistiche e la tipologia del piano di zona, ai sensi dell’art. 35, comma 4, della legge n. 865 del 1971; - in data il 23 novembre 1993 è stata stipulata la convenzione relativa al diritto di superficie; - successivamente, in data 3 gennaio 1994, la società Il PA s.a.s. ha chiesto di essere autorizzata alla cessione di parte della quota societaria (75%) in favore della società PI UN s.a.s.; - tale autorizzazione è stata concessa dal Sindaco (decreto prot. 348 dell’11 gennaio 1994) ed approvata dalla Giunta comunale (delibera n. 84 del 4 febbraio 1994); - con delibera n. 336 del 21 aprile 1994, la Giunta comunale ha approvato tale cessione di quote associative, riconoscendo alla PI UN s.a.s. la titolarità del diritto di superficie sull’area sita in località Campomorto, foglio 60, particella 573, corrispondente al 75% del terreno edificabile già assegnato alla società Il PA s.a.s., previo apposito frazionamento dell’area stessa; - in data 6 giugno 1994, le due società concessionarie (Il PA s.a.s. e PI UN s.a.s.) hanno stipulato con il Comune un apposito “atto d’obbligo”, al fine di risolvere una controversia in ordine alle procedure espropriative delle aree in questione (effettuata dal Comune prima dell’occupazione d’urgenza da parte della società Il PA s.a.s., appositamente delegata), con cui hanno stabilito: a) il prezzo di cessione del diritto di superficie (Lire 51.175.000), da versare pro quota (25% Il PA s.a.s. e 75% PI UN s.a.s.); b) la rateizzazione del prezzo da parte di entrambe le società in solido: prima rata (pari al 10 %) al momento della stipula dell’atto d’obbligo; 40% alla scadenza del sesto mese dal rilascio della concessione edilizia ed il restante 50% alla scadenza del dodicesimo mese dal rilascio della concessione edilizia; c) il rilascio di apposita polizza fideiussoria per tali successivi pagamenti, pari a Lire 46.057.500; d) il riconoscimento alle due società del possesso dell’area in questione, rinviando il rogito notarile ad un momento successivo al saldo dei pagamenti.

Ciò posto, in data 31 maggio 1996, la società PI UN s.a.s. ha quindi chiesto il rilascio della concessione edilizia, ma a causa di un’asserita attività istruttoria dilatoria e strumentale da parte del Comune, è stata costretta a chiedere la nomina di un commissario ad acta da parte della Regione.

Nelle more di tale procedura, il Comune ha invece adottato la deliberazione di Giunta comunale n. 412 del 28 ottobre 1997 con cui ha annullato in autotutela le precedenti deliberazioni di giunta n. 84/1994 e n. 336/1994 in forza delle quali era stato assegnato in concessione alla società PI UN il diritto di superficie dell’area in questione.

La società ha quindi impugnato tale delibera (n. 412 del 28 ottobre 1997) ottenendone l’annullamento con sentenza del T.a.r. Lazio, 2 marzo 2005, n. 1581, confermata poi in appello dal Consiglio di Stato, con sentenza del 9 ottobre 2015, n. 4685.

1.2. – Ciò posto, la società ricorrente ha quindi dedotto che, all’esito del relativo giudicato, nonostante l’avvenuto annullamento della delibera, il Comune persisterebbe tutt’ora a negare la concessione edilizia (oggi, permesso di costruire), così impedendo la realizzazione del centro commerciale, con ingenti danni quantificati in corso di causa con apposita perizia.

2. – Con apposita memoria, si è costituito il Comune che ha preliminarmente eccepito l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno; nel merito, ha ritenuto la richiesta infondata in quanto la convenzione stipulata tra le parti non obbligava il Comune al rilascio della concessione edilizia, dipendendo tale adempimento dal procedimento amministrativo da svolgersi su richiesta della ricorrente che però non si è mai concluso nonostante l’intervento sostitutivo del commissario ad acta regionale.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3.1. – In particolare, sotto un primo profilo, ha ritenuto che “ i danni dei quali la società PI NO chiede di essere tenuta indenne sono riferiti (e riferibili) al mancato rilascio della concessione edilizia di cui meglio in narrativa, non già all’intervenuta autotutela circa l’assegnazione del diritto di superficie, che non viene (né risulta) causalmente collegata all’indugio circa la realizzazione del manufatto commerciale ” (pag. 5 della sentenza impugnata).

3.2. – Sotto un secondo profilo, ha ritenuto che il suddetto manufatto commerciale è oggetto di istanza ex art. 4, comma 5, d.l. n. 398 del 1993 “ la cui procedura non viene dedotto (né risulta agli atti) essersi interrotta o comunque essere impedita dalle vicende oggetto del precedente contenzioso ” (pag. 5 della sentenza impugnata).

3.3. – Sotto un ulteriore profilo, di tipo soggettivo, ha ritenuto come sia “ dubbio che la mancata realizzazione del manufatto commerciale (ed i relativi danni conseguenziali) sia riferibile all’Ente locale dal momento dell’insediamento del Commissario regionale ” (pag. 5 della sentenza impugnata), precisando che si tratta di “ aspetti che andrebbero approfonditi, ma che, nel caso odierno, non v’è motivo di sollevare per il motivo, dirimente, che la domanda azionata, così come formulata (ossia in dipendenza del giudicato di cui in narrativa), è infondata già secondo quanto prima indicato ” (pag. 6 della sentenza impugnata).

4. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

4.1. – In particolare, la parte appellante, dopo una esposizione dei fatti (pag. 2-8 dell’appello) ed una trascrizione del ricorso di primo grado con le relative conclusioni (pag. 8-13 dell’appello), nonché dopo aver trascritto la motivazione della sentenza impugnata (pag. 14-17 dell’appello), ha articolato un unico motivo di appello (pag. 18-33).

4.2. – Con tale motivo, ha dedotto: a) un vizio di omessa motivazione sull’accoglimento dell’eccezione di prescrizione, oltre a ribadirne l’infondatezza nel merito (punto 2, pag. 19-21 dell’appello); b) un travisamento dalla domanda proposta in primo grado, precisando che il rilascio della concessione edilizia sarebbe una conseguenza immediata e diretta della titolarità del diritto reale di superficie, costituendone il presupposto necessario per richiedere il titolo edilizio (pag. 22 dell’appello), ritrascrivendo poi parte del ricorso di primo grado (pag. 23-24 dell’appello); c) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso che la procedura di rilascio del titolo edilizio fosse stata interrotta o comunque impedita dalle vicende oggetto del presente contenzioso, ritenendo invece “ ovvio, oltre che ragionevolmente conseguente, che tale procedura in assenza del titolo di concessionario del diritto di superficie fosse rimasta priva di oggetto e quindi interrotta ” (pag. 25 dell’appello).

4.3. – A tal riguardo, inoltre, la società appellante ha ritrascritto testualmente parte del contenuto degli atti di primo grado, con specifico riguardo all’obbligo del Comune di rilasciare il titolo edilizio quale “ atto dovuto e a contenuto vincolato ” in quanto “ direttamente esecutivo delle prescrizioni pianificatorie e di quanto previsto come obbligo dalla Convenzione urbanistica ”, nonché alla impossibilità di rilasciare tale titolo in conseguenza dell’illegittimo annullamento dell’assegnazione del diritto di superficie, quale suo necessario presupposto (pag. 27-33 dell’appello, che riporta i contenuti della memoria difensiva del 26 maggio 2023 e della memoria di replica del 5 giugno 2023).

4.4. – Infine, con un’ultima censura ha contestato il criterio di liquidazione delle spese di lite adottato dal primo giudice nella parte in cui ha precisato che tale liquidazione “ tiene conto dello sforzo difensivo che è stato richiesto al Comune ”, trattandosi di un “ criterio extralegale e punitivo ” (pag. 34 dell’appello).

5. – Con apposita memoria si è costituito il Comune, che ha chiesto il rigetto dell’appello.

5.1. – In particolare, ha preliminarmente riproposto l’eccezione di prescrizione non esaminata in primo grado (pag. 8-12 della memoria di costituzione) e, nel merito, ha ribadito: a) l’insussistenza di un inadempimento contrattuale del Comune, in quanto “ l’art. 6 della Convenzione del 23 novembre 1993 non prevede alcun obbligo in capo al Comune di Montalto di Castro di rilasciare la concessione edilizia a favore della PI NO ” (pag. 12 della memoria); b) l’insussistenza di una responsabilità extracontrattuale per mancata dimostrazione della spettanza del bene della vita (concessione edilizia), essendosi limitata la società a “ a sostenere che il Comune era obbligato a rilasciare la concessione edilizia, ma non prova la sussistenza dei presupposti di legge affinché il titolo edilizio fosse effettivamente concesso ” (pag. 16 della memoria).

5.2. – Inoltre, ha eccepito l’insussistenza di un nesso causale in ragione della mancata attivazione di tutti i rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento, sia nei confronti del Comune che della Regione, a seguito dell’attivazione dei poteri sostitutivi (pag. 16-19 della memoria).

5.3. – In subordine, ha eccepito il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda risarcitoria a titolo di responsabilità da contatto sociale (pag. 19 della memoria), oltre a contestare la quantificazione del danno (pag. 19-21 della memoria).

5.4. – Infine, ha contestato la censura avverso la condanna alle spese di lite (pag. 21 della memoria).

6. – Con memoria di replica ex art. 73 c.p.a., la società appellante ha eccepito l’inammissibilità dell’eccezione di prescrizione riproposta in grado di appello, per omessa impugnazione con appello incidentale del capo di sentenza con cui sarebbe stata implicitamente rigettata tale eccezione (pag. 2 della memoria), oltre a ribadire le proprie difese ed insistere nell’ammissione di una consulenza tecnica d’ufficio o di una verificazione per la quantificazione dei danni oppure in una condanna generica ex art. 34, comma 4, c.p.a. con fissazione dei relativi criteri (cfr. pag. 12 della memoria).

7. – All’udienza pubblica del 18 settembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. – Innanzitutto, occorre richiamare la normativa di riferimento.

La legge 22 ottobre 1971, n. 865, in tema di edilizia residenziale pubblica, ha previsto al suo art. 35, che le aree comprese nei piani delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico e popolare, sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi (art. 35, comma 2) e vanno a far parte del loro patrimonio indisponibile, salvo che siano cedute in proprietà (art. 35, comma 3).

Su tali aree, il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali (art. 35, comma 4), con durata non inferiore ad anni 60 e non superiore ad anni 99, salvo che la concessione riguardi enti pubblici ed abbia ad oggetto la realizzazione di impianti e servizi pubblici (art. 35, comma 5).

La concessione è deliberata dal consiglio comunale o dall’assemblea del consorzio. Con la stessa delibera viene determinato il contenuto della convenzione da stipularsi, per atto pubblico, da trascriversi presso il competente ufficio dei registri immobiliari, tra l’ente concedente ed il richiedente (art. 35, comma 7).

La convenzione deve prevedere, tra le altre cose, il corrispettivo della concessione, la regolamentazione delle opere di urbanizzazione, le caratteristiche costruttive e tipologiche degli edifici da realizzare, con i relativi termini di inizio e di ultimazione degli edifici e delle opere di urbanizzazione (art. 35, comma 8).

2. – Alla luce di tale contesto normativo, occorre ricostruire la fattispecie concreta in punto di fatto.

2.1. – Invero, nel caso di specie il Comune: a) ha approvato il piano di zona per l’edilizia economica e popolare (deliberazione del Consiglio comunale n. 81 del 25 marzo 1986); b) ha concesso il diritto di superficie alla società Il PA s.a.s. (deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 24 febbraio 1992) sull’area sita in località Campomorto, foglio 60, particella 573, sita nel suddetto piano di zona, per la realizzazione di un centro commerciale; c) ha stipulato la convenzione relativa alla concessione del diritto di superficie, in data 23 novembre 1993; d) ha approvato la cessione del 75% delle quote societarie da parte della società Il PA s.a.s. in favore della PI UN s.a.s. (delibera di Giunta comunale n. 84 del 4 febbraio 1994), riconoscendo a quest’ultima società la titolarità del diritto di superficie sull’area in questione, corrispondente al 75% del terreno edificabile (delibera di Giunta comunale n. 336 del 21 aprile 1994); e) ha sottoscritto un “atto d’obbligo” con le due società concessionarie (Il PA s.a.s. e PI UN s.a.s.) in data 6 giugno 1994, con il quale è stato fissato il corrispettivo del diritto di superficie e le modalità del relativo pagamento, oltre a riconoscere alle due società il possesso dell’area in questione e rinviando il rogito notarile ad un momento successivo al saldo dei pagamenti.

2.2. – La società appellante, quindi, ha chiesto il rilascio della concessione edilizia con una prima istanza del 24 giugno 1994, prot. 9147 e poi con una successiva istanza del 31 maggio 1996, a cui non ha mai fatto seguito il rilascio di alcun titolo abilitativo.

Con nota del 25 ottobre 1997, ha richiesto la nomina del commissario ad acta da parte della Regione Lazio per l’attivazione dei poteri sostitutivi.

Con delibera di Giunta comunale n. 412 del 28 ottobre 1997, il Comune ha annullato in autotutela le deliberazioni di Giunta n. 84/1994 e n. 336/1994 in forza delle quali era stato assegnato in concessione alla società PI UN il diritto di superficie dell’area in questione.

Con ricorso notificato in data 13 marzo 1998, la società ha impugnato la delibera n. 412 del 28 ottobre 1997 di annullamento in autotutela della concessione del diritto di superficie.

Con sentenza del 2 marzo 2005, n. 1581, il T.a.r. ha accolto il ricorso annullando la deliberazione comunale n. 412 del 1997.

Con sentenza del 9 ottobre 2015, n. 4683, è stato respinto l’appello avverso tale sentenza che è quindi passata in giudicato.

3. – Orbene, dal complessivo svolgimento della vicenda, sia a livello procedimentale che processuale, emerge una complessa fattispecie caratterizzata dai seguenti profili di responsabilità in capo al Comune.

3.1. – In primo luogo, viene in rilievo una colpevole inerzia dell’amministrazione nella conclusione del procedimento ammnistrativo finalizzato al rilascio del permesso di costruire.

Invero, risulta innanzitutto non contestato che in data 24 giugno 1994, prot. 9147, è stata presentata una prima richiesta di concessione edilizia per la costruzione del centro commerciale nella zona PEEP.

Con nota del 7 luglio 1994 (prot. 86/10307/10017 rif. 617), il Comune di Montalto di Castro, dopo aver dato atto dell’esame della pratica edilizia da parte della Commissione edilizia in data 23.01.1990, ha comunicato che “ si ritiene opportUN dover sottoporre la stessa ad un nuovo esame da parte della commissione, stante il notevole periodo di tempo trascorso ”, restituendo gli assegni circolari inoltrati al Comune con nota prot. 9147 del 24 giugno 1994 (doc. 10, pag. 105 del documento contenente il fascicolo di primo grado del 2005: di seguito, fasc. TAR 2005).

Con nota di riscontro dell’11 luglio 1994, la società PI UN, nel prendere atto della “sorprendente” necessità di far riesaminare la pratica, ha nuovamente sollecitato il rilascio della relativa concessione edilizia, evidenziando come la suddetta decisione comunale “ non faccia altro che apportare una evitabilissima perdita di tempo nel programma della realizzazione del centro commerciale ” non essendo intervenute modifiche urbanistiche o normative in data successiva al parere della Commissione edilizia (doc. 11, pag. 106 fasc. TAR 2005).

Con nota del 28 novembre 1994, a seguito di colloqui intercorsi con il Comune, le società hanno presentato tre copie del progetto del centro commerciale (doc. 15 e 16, pag. 116 e 117 fasc. TAR 2005).

In data 31 maggio 1996, la società ha presentato una nuova domanda di concessione edilizia (prot. 8123 del 31 maggio 1996), a cui ha fatto seguito una nota interlocutoria del Comune (del 19 giugno 1996) avente ad oggetto la richiesta di integrazione documentale, con particolare riguardo al nulla osta sanitario (doc. 17, pag. 118 fasc. TAR 2005).

In data 7 novembre 1996, è stato rilasciato il nulla osta sanitario, con prescrizioni, prevenuto al Comune in data 21 novembre 1996, prot. 17655 (doc. 18, pag. 119 fasc. TAR 2005).

Con nota dell’8 gennaio 1997 (prot. 96/8128/305/97), il Comune, sentito il parere della commissione edilizia nella seduta del 20 dicembre 1996, ha sospeso il procedimento di rilascio della concessione edilizia di cui all’istanza del 31 maggio 1996 “ per i seguenti motivi: chiarimenti in merito alla titolarità dell’area e alla visitabilità ai sensi della legge 13/89 ” (doc. 19, pag. 121 fasc. TAR 2005).

A tale nota ha fatto seguito il riscontro del tecnico progettista (prot. 4590 del 24 marzo 1997) in ordine alla “ piena visitabilità dell’immobile ” per i soggetti portatori di handicap (doc. 20, pag. 122 fasc. TAR 2005).

3.1.1. – Orbene, dallo svolgimento del suddetto procedimento amministrativo, emerge una condotta dilatoria da parte del Comune caratterizzata da continue e frammentarie richieste di integrazione documentale, di chiarimenti, nonché di rinvii per riesaminare la pratica.

Si tratta di una condotta contraria al principio di buona fede oggettiva e correttezza che deve informare i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, caratterizzata anche dall’elemento soggettivo della colpa, non emergendo dagli atti alcuna reale necessità idonea a giustificare una simile dilatazione dei tempi procedimentali.

3.2. – In secondo luogo, occorre evidenziare come, accanto a tale condotta dilatoria, il Comune abbia posto in essere una vera e propria condotta ostruzionistica, finalizzata ad impedire la realizzazione del centro commerciale.

Ciò emerge in maniera evidente anche dalla tempistica e dalla palese illegittimità degli atti adottati dall’amministrazione.

3.2.1. – Sotto il primo versante, infatti, si deve osservare come la parte appellante, con nota del 25 ottobre 1997, abbia richiesto la nomina del commissario ad acta da parte della Regione Lazio per l’attivazione dei poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993, n. 398, convertito con modificazione dalla legge 4 dicembre 1993, n. 493 (nella versione vigente ratione temporis , essendo poi stato abrogato con l’entrata in vigore del t.u. edilizia – art. 21 – in data 30 giugno 2003), secondo cui, in caso di inerzia, “ l’interessato può inoltrare istanza al presidente della giunta regionale competente, il quale, nell'esercizio di poteri sostitutivi, nomina entro i quindici giorni successivi, un commissario ad acta che, nel termine di trenta giorni, adotta il provvedimento che ha i medesimi effetti della concessione edilizia ” (comma 6).

Tuttavia, a distanza di soli 3 giorni dalla richiesta di nomina del commissario ad acta regionale, il Comune ha adottato la delibera di Giunta comunale n. 412 del 28 ottobre 1997 di annullamento in autotutela delle deliberazioni di giunta n. 84/1994 e n. 336/1994 in forza delle quali era stato assegnato in concessione alla società PI UN il diritto di superficie dell’area in questione.

Con l’adozione di tale delibera, il Comune ha sostanzialmente impedito anche la prosecuzione del procedimento attivato presso la Regione in via sostitutiva, dal momento che quest’ultima non avrebbe mai potuto rilasciare il permesso di costruire in mancanza del necessario presupposto costituito dalla concessione del relativo diritto di superficie.

3.2.2.– Sotto il secondo versante, poi, viene in rilievo la palese illegittimità della delibera di Giunta comunale n. 412 del 28 ottobre 1997, come risulta dal giudicato di cui alla sentenza del T.a.r. Lazio, 2 marzo 2005, n. 1581, confermata in appello dal Consiglio di Stato, con sentenza del 9 ottobre 2015, n. 4685.

Con tale sentenza, infatti, il T.a.r. ha osservato che “ la mancata realizzazione della progettata struttura commerciale è interamente imputabile all’atteggiamento, elusivo degli obblighi assunti nella convenzione, del Comune, il quale, del tutto immotivatamente, non ha adottato alcun provvedimento sull’istanza presentata dalla società ricorrente per ottenere la concessione edilizia, obbligando quest’ultima a richiedere l’intervento sostitutivo di un commissario ad acta di nomina regionale ” (pag. 10 della sentenza del T.a.r. Lazio 2 marzo 2005, n. 1581).

Con la sentenza di appello (Cons. Stato, sez. V, 9 ottobre 2015, n. 4685), risulta non contestato e quindi definitivamente accertato il rilievo effettuato dal primo giudice in ordine alle “ gravi responsabilità dell’amministrazione comunale nel ritardare l’assunzione dei propri obblighi, procrastinando oltre ogni termine il rilascio della concessione edilizia necessaria ed obbligando l’appellata a richiedere l’intervento sostitutivo di un commissario ad acta di nomina regionale; perciò non può essere imputato alla PI NO alcun comportamento dilatorio che avrebbe determinato un intervento ripristinatorio della legalità con grande ritardo ” (pag. 11 della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 3 ottobre 2015, n. 4685) aggiungendo che “ i ritardi nella realizzazione del centro sono stati riconosciuti come risalenti alla responsabilità dell’amministrazione ” (pag. 11-12 della sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 3 ottobre 2015, n. 4685).

3.3.– Da quanto esposto, quindi, deve ritenersi sussistente una complessiva condotta dell’amministrazione contraria all’obbligo di buona fede consistente nell’aver tenuto un ingiustificato atteggiamento dilatorio, in cui si è innestata una vera e propria azione ostruzionistica volta ad impedire il rilascio del permesso di costruire e a paralizzare i poteri sostitutivi regionali, mediante l’adozione di atti sfavorevoli palesemente illegittimi, come risultanti dal giudicato.

4. – Orbene, una volta accertata la sussistenza di una condotta colposa in capo all’amministrazione, occorre accertare se da tale condotta sia derivato anche un danno ingiusto e, nel caso, quale sia l’entità del danno risarcibile.

5. – A tal riguardo, occorre innanzitutto precisare che, come pacificamente ammesso dalla stessa parte appellante, il centro commerciale risulta essere allo stato ancora realizzabile (cfr. pag. 7 dell’appello).

5.1. – Come è noto, “ il requisito dell’ingiustizia del danno implica che il risarcimento potrà essere riconosciuto se l’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi ” (Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7, punto 10).

Nella materia del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo, il requisito dell’ingiustizia esige la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza (Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7, punto 12).

5.2. – Nel caso di specie, non risulta che la perdurante inerzia dell’amministrazione abba impedito in via definitiva al privato di conseguire il bene della vita (permesso di costruire), potendo la società ancora realizzare il suddetto progetto.

Né può ritenersi che il Comune fosse obbligato al rilascio del permesso di costruire sulla base della convenzione relativa al diritto di superficie, non essendovi nessuna clausola in tal senso.

Piuttosto, ciò che viene in rilievo è una fattispecie di “ inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ” (art. 2- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241) relativo al rilascio del permesso di costruire.

5.3. – Sul punto, l’Adunanza plenaria ha precisato che nell’ampia fenomenologia considerata dall’art. 2- bis della legge n. 241 del 1990, rientrano almeno tre ordini di fattispecie: i) la tardiva adozione di un provvedimento a contenuto favorevole (ravvisabile anche nell’ipotesi in cui venga dimostrato che, ove fossero stati rispettati i termini prescritti dalla legge, il procedimento sarebbe culminato con l’accoglimento dell’istanza); ii) l’adozione tardiva di un provvedimento legittimo ma sfavorevole per l’interessato; iii) la mera inerzia (Cons. Stato, Ad. plen. 24 maggio 2024, n. 12, punto 11.1 della motivazione).

Inoltre, è stato precisato che la tutela risarcitoria può essere invocata anche come rimedio contro il non corretto uso del potere pubblico sul piano procedimentale: in tali ipotesi, “ il requisito dell’ingiustizia può essere integrato dal sacrificio di beni ‘intermedi’ purché meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico, come la c.d. ‘chance’ (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 13 settembre 2021, n. 6268) o la lesione dell’affidamento commisurata all’interesse ‘negativo’ (si pensi al valore delle occasioni perdute per effetto della lesione della libertà di autodeterminazione: cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 4 maggio 2018, n. 5) ” (Cons. Stato, Ad. plen. 24 maggio 2024, n. 12, punto 11.1 della motivazione).

5.4. – Orbene, nel caso di specie deve ritenersi che il pregiudizio subito dal privato consista non già nella perdita del bene della vita, quanto piuttosto nella lesione del suo legittimo affidamento in ordine alla tempestiva e favorevole conclusione del procedimento amministrativo relativo al rilascio del permesso di costruire, da valutarsi però nell’ambito della più ampia fattispecie di costruzione in zona PEEP, previa concessione del diritto di superficie a ciò finalizzato.

Invero, dagli atti del procedimento risulta che la società: a) è subentrata nella convenzione con il Comune del 23 novembre 1993, relativa al diritto di superficie; b) ha ottenuto il riconoscimento della titolarità del diritto di superficie sull’area sita in località Campomorto, foglio 60, particella 573, corrispondente al 75% del terreno edificabile già assegnato alla società Il PA s.a.s., previo apposito frazionamento dell’area stessa (delibera n. 336 del 21 aprile 1994); c) ha sottoscritto in data 6 giugno 1994, un ulteriore accordo con il Comune (c.d. “atto d’obbligo”), avente dichiarata natura transattiva, con cui è stato stabilito il prezzo della cessione del diritto di superficie (Lire 51.175.000), con relativa rateizzazione, da versare pro quota (25% Il PA s.a.s. e 75% PI UN s.a.s.), con pagamento della prima rata (pari al 10 %) già al momento della stipula di tale “atto d’obbligo”.

Pertanto, avuto riguardo alla complessa fattispecie giuridica delineata dalla normativa applicabile (legge 22 ottobre 1971, n. 865), risulta che la società appellante aveva sia ottenuto la concessione del diritto di superficie mediante delibera del consiglio comunale (art. 35, comma 7) e sia stipulato la relativa convenzione (art. 35, comma 8), oltre ad aver stipulato un ulteriore accordo sulla fissazione del prezzo, con relativa rateizzazione, e pagamento della prima rata (c.d. atto d’obbligo del 6 giugno 1994).

Sulla base di tali elementi, può dunque ritenersi sussistente un legittimo affidamento della società che è stato ingiustamente leso dalla condotta dell’amministrazione, sia mediante una ingiustificata dilatazione dei termini procedimentali sia mediante l’adozione di atti illegittimi volti ad impedire l’attività edilizia, come risulta sia dalle tempistiche (annullamento in autotutela dopo soli 3 giorni dalla richiesta di intervento sostitutivo alla Regione) che dalla illegittimità dell’autotutela accertata con sentenza passata in giudicato.

5.5.– Infine, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r. e dal Comune resistente, non può nemmeno ritenersi che l’insediamento del commissario regionale avrebbe interrotto il nesso causale tra l’inerzia dell’amministrazione ed i conseguenti danni subiti, in quanto da tale momento non sarebbe addebitabile alcuna inerzia al Comune.

Sul punto, infatti, occorre innanzitutto considerare che non vi è prova in atti dell’avvenuta nomina del commissario, essendovi solo l’istanza di nomina e la successiva integrazione documentale richiesta dalla Regione (nota del 20 novembre 1997, prot. n. 10214-10215, con cui la Regione Lazio ha chiesto una integrazione documentale, con particolare riguardo alla copia autentica della domanda di concessione edilizia del 31 maggio 1996 e dell’atto di invito ad adempiere, a cui ha fatto seguito l’invio della copia autentica della domanda di concessione edilizia con raccomandata del 10 dicembre 1997, ricevuta dalla Regione Lazio in data 16 dicembre 1997: doc. 27 e 28, pag. 137 ss. del documento contenente il fascicolo di primo grado del 2005).

A tal riguardo, giova ribadire che, trattandosi di un fatto impeditivo del diritto al risarcimento del danno, spettava alla parte convenuta l’onere della prova della nomina e dell’insediamento del commissario regionale.

In secondo luogo, occorre considerare che, con l’adozione della delibera di annullamento in autotutela del diritto di superficie, il Comune ha sostanzialmente paralizzato i poteri sostitutivi regionali, non potendo il commissario rilasciare alcun titolo abilitativo in mancanza del necessario presupposto della concessione del diritto di superficie. Né può ritenersi che tale ostacolo sia venuto meno già con la sentenza del T.a.r. del 2005, essendo ancora pendente il giudizio di appello.

6. – Una volta qualificata la fattispecie in termini di lesione dell’affidamento, devono essere esaminate le relative eccezioni preliminari di rito e di merito sollevate dalla parte resistente.

6.1. – Innanzitutto, deve essere respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, in quanto, come recentemente statuito anche dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione, con principio di diritto applicabile anche alla fattispecie in esame, “ l’azione di risarcimento del danno per lesione dell’incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall’art. 133 c.p.a. ” (Cass. sez. un. 25 settembre 2025, n. 26080).

6.2. – In secondo luogo, deve pure essere respinta l’eccezione di prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

Invero, la parte appellante ha notificato il ricorso di primo grado avverso la delibera di autotutela in data 13 marzo 1998, il cui giudizio è stato definito con sentenza del 2 marzo 2005, n. 1581, confermata in appello dalla sentenza del 9 ottobre 2015, n. 4683.

Sul punto, non vale obiettare che tale giudizio aveva ad oggetto la concessione del diritto di superficie e non il diritto al risarcimento del danno, dovendo trovare applicazione il consolidato principio di diritto secondo cui “ La prescrizione, interrotta con la proposizione della domanda giudiziale, non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio anche per i diritti che si trovano in relazione di causalità, pure in via subordinata, con il rapporto unitario dedotto con la domanda principale ” (Cass. civ., 9 aprile 2024, n. 9542).

7. – Ciò posto, occorre quindi procedere alla determinazione del danno risarcibile.

7.1. – A tal riguardo, deve innanzitutto escludersi che il danno possa coincidere con il mancato guadagno derivante dalla omessa realizzazione del centro commerciale, come richiesto da parte appellante.

Ciò è da escludersi per la semplice ragione per cui non risulta dimostrata la spettanza del bene della vita (rilascio del permesso di costruire), trattandosi di potere non ancora esercitato.

7.2. – Per gli stessi motivi, deve pure escludersi che il danno possa consistere nella perdita della chance di realizzare il centro commerciale.

Sul punto, infatti, è stato precisato che il danno da perdita di chance presuppone l’incertezza sulla possibilità di conseguire il bene della vita, e finché la p.a. può esercitare il potere in senso favorevole al privato, il bene della vita è ancora conseguibile, sicché l’occasione non è definitivamente persa, ma, al contempo, non è possibile pretendere un risarcimento, se non dopo il suo riesercizio (Cons. Stato, sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6930).

7.3. – Invero, venendo in rilievo una fattispecie di lesione dell’affidamento, il danno deve essere commisurato al c.d. interesse negativo (Cons. Stato, Ad. plen., 24 maggio 2024, n. 12, punto 11.1 della motivazione), avuto riguardo al valore delle occasioni perdute per effetto della lesione della libertà di autodeterminazione (Cons. Stato, Ad. plen., 4 maggio 2018, n. 5).

7.4. – Tuttavia, si tratta di un danno che deve essere liquidato necessariamente in via equitativa considerato il notevole lasso di tempo trascorso (pari a circa 30 anni) che rende eccessivamente difficoltosa la precisa dimostrazione in giudizio del danno nel suo preciso ammontare (art. 2056 c.c. e art. 1226 c.c.).

7.5. – Ciò posto, al fine di procedere alla liquidazione del danno, occorre, innanzitutto, individuare un parametro economico di riferimento in base al quale operare la liquidazione tenendo conto di tutte le circostanze del caso concreto che, nella specie, possono essere individuate nei seguenti elementi: a) l’attività principale svolta dalla società appellante, in base al suo oggetto sociale risultante dell’atto costitutivo; b) la limitazione al 75% del suo diritto di superficie, per come risultante dagli atti del procedimento; c) il contesto economico territoriale di riferimento.

7.5.1. – Con riguardo al parametro economico di riferimento, può essere utilizzata la perizia di stima del danno deposita nel corso del giudizio di primo grado, con cui la società ha ipotizzato due scenari di danno: il primo (c.d. commerciale) relativo alla ipotesi di ordinaria gestione del centro commerciale da parte della società appellante e il secondo (c.d. immobiliarista puro) relativo alla costruzione del fabbricato con mera locazione a terzi, senza lo svolgimento di alcuna diretta attività commerciale.

Nel primo caso, il valore complessivo netto dell’azienda, rivalutato al 31 dicembre 2022, è stato quantificato in euro 854.946,15, mentre nel secondo caso il valore di mercato dell’immobile è stato quantificato in euro 1.249.628,27.

Orbene, tra i suddetti due scenari, occorre senz’altro scegliere il primo, dal momento che l’attività principale della società appellante non è di gestione immobiliare o di costruzione edile, a differenza invece dell’altra società concessionaria.

Infatti, in base all’atto costitutivo notarile della PI UN s.a.s. (rep. n. 10552 del 23 giugno 1986: doc. 3, pag. 32 fasc. TAR 2005), risulta che l’attività svolta da quest’ultima ha ad oggetto il commercio al minuto di prodotti alimentari e non alimentari di consumo, nonché “ tutte le operazioni immobiliari ” inerenti all’oggetto sociale (art. 3).

Al contrario, dall’atto costitutivo notarile della società “Il PA s.a.s. di LI CO e C.” (rep. n. 4136 del 18 ottobre 1991: doc. 12, pag. 107 fasc. TAR 2005) risulta invece che l’attività svolta da quest’ultima ha ad oggetto “ le attività edili in genere ” (art. 3).

7.5.2. – In secondo luogo, occorre considerare che la società appellante è pacificamente titolare del diritto di superficie solo al 75%.

Pertanto, dal parametro economico di riferimento, occorre decurtare la percentuale del 25%, ottenendo così il corretto parametro economico pari ad € 641.250,00.

Tale dato, però, come già detto, non rappresenta l’entità del danno, ma solo un parametro di riferimento, in quanto non vi è prova della spettanza del bene della vita (rilascio del permesso di costruire), con la conseguenza di non poter risarcire il pregiudizio da mancata realizzazione dell’opera, ma solo quello costituito dalle spese sostenute e dalle occasioni perdute a causa dalla lesione dell’affidamento.

7.5.3. – Pertanto, in mancanza della prova di un maggior danno, il Collegio ritiene equo liquidarlo nella misura del 10% di tale parametro, in base ad un prudente apprezzamento di tutte le circostanze del caso concreto, con particolare riguardo al contesto economico di riferimento caratterizzato da un Comune (Montalto di Castro) di piccole dimensioni, avente una popolazione inferiore ai 10.000 abitanti.

7.6. – Ne consegue, quindi, una quantificazione del danno in via equitativa nella misura di € 64.125,00, oltre accessori come per legge, dalla maturazione al soddisfo.

7.7. – Per completezza, va aggiunto che da tale risarcimento non può essere detratto il c.d. danno evitabile a titolo di concorso colposo del creditore (art. 1227 c.c. e Cons. Stato, ad. plen. n. 3 del 2011).

Infatti, dagli atti di causa, risulta che la società non solo ha tempestivamente riscontrato le plurime richieste dell’amministrazione, ma ha sollecitato più volte il rilascio del permesso di costruire, fino all’attivazione dei poteri sostitutivi in capo alla Regione.

Inoltre, la società ha tempestivamente impugnato la delibera di annullamento in autotutela del diritto di superficie, presentando altresì due istanze di prelievo (rispettivamente del 23 aprile 1998 e dell’8 settembre 2004) con le quali è stata chiesta la sollecita fissazione dell’udienza di discussione.

8. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve disporsi la condanna del Comune di Montalto di Castro al pagamento della somma pari ad € 64.125,00, oltre accessori come per legge, dalla maturazione al soddisfo, a titolo di risarcimento del danno patrimoniale.

9. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e condanna il Comune di Montalto di Castro al risarcimento del danno subito dalla società PI UN s.r.l. mediante il pagamento della somma pari ad € 64.125,00, oltre accessori come per legge, dalla maturazione al soddisfo.

Condanna il Comune di Montalto di Castro al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio in favore della PI UN s.r.l. che si liquidano in complessivi € 8.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN PI, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

RO RA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO RA	IN PI

IL SEGRETARIO