Pubblicato il 08/04/2025

N. 02989/2025REG.PROV.COLL.

N. 02316/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2316 del 2022, proposto da
Società Semplice Agricola il Canneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Granara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II 154/3de;

contro

Comune di Pietra Ligure, non costituito in giudizio;
Comune di Boissano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Vallerga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 00823/2021, resa tra le parti, Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

Annullamento, del provvedimento prot. n. 2525/2021 del 28 gennaio 2021, pratica SUAP n. 2020/556, del Dirigente dello SUAP del Comune di Pietra Ligure, avente ad oggetto “Segnalazione Certificata di Inizio Attività relativa alla riqualificazione del territorio mediante la ristrutturazione del fabbricato presente in sito e la sistemazione dell'area ad esso adiacente. Comunicazione di Improcedibilità/diniego”. nonché per l'annullamento, di ogni atto preparatorio, presupposto, inerente, conseguente e/o comunque connesso anche non cognito, ed in particolare:

- della sconosciuta nota prot. n. 571 in data 22.01.2021 del Responsabile UTC di Boissano.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Comune di Boissano il 4/4/2022:

- In via cautelare, rigettare l'avversaria istanza di sospensiva, poiché infondata sotto il profilo del fumus boni iuris e del periculum in mora, per tutto quanto esposto in narrativa;

- nel merito:

- in via principale: rigettare l'avversario ricorso e l'accedente istanza di risarcimento dei danni, in quanto infondati in fatto e diritto.

- in via subordinata: accogliere l'appello incidentale.

Vinte le spese e gli onorari del giudizio tutti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Boissano e l’appello incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati in collegamento da remoto gli avv. Granara e Bottazzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento prot. n. 2525/2021 del 28 gennaio 2021 del comune di Pietra Ligure, ente capofila e con la nota 572/2021 dell’UTC di Boissano, l’Amministrazione ha comunicato all’appellante l’improcedibilità della SCIA presentata dalla Società appellante ed ha ordinato alla stessa di “ non iniziare l’attività, o se già impropriamente iniziata, a sospenderla immediatamente, pena l’applicazione di sanzioni di carattere amministrativo e penale ”.

2. Con il ricorso iscritto al n.R.G. 202100158, proposto dinanzi al Tar Liguria, l’odierna appellante ha impugnato il provvedimento deducendo tre motivi di gravame.

3. Il TAR competente, con la sentenza n. 823, pubblicata il 04/10/2021, ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente al pagamento delle spese di causa sostenute dall’amministrazione comunale che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre ad accessori di legge.

4. Avverso tale pronuncia è insorta la Società semplice agricola Il Canneto, con atto di appello notificato in data 04/03/2022, depositato 17/03/2022, a mezzo del quale ha chiesto di annullare e/o riformare la sentenza di primo grado e dedotto i seguenti motivi di appello:

- omessa individuazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., in relazione alla omessa individuazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 12 della L.R. 21 novembre 2007, n. 37, in relazione alla omessa individuazione della violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 24 della Delibera di Giunta Regionale 31 gennaio 2020, n. 59, in relazione alla omessa individuazione della violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 10 della L.R. n. 10/2012 e s.m.i.

- omessa individuazione della violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 22 del DPR n. 380/2001 e s.m.i. in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 23 delle NCC al PUC del Comune di Boissano, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della L.R. n. 37/2007 e s.m.i.;

- omessa individuazione della sussistenza del terzo, del quarto e del quinto motivo di ricorso;

- con il terzo motivo di ricorso è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 23 delle NCC del PUC del Comune di Boissano, in relazione alla violazione e falsa applicazione dell’art. 22 del DPR n. 380/2001 e s.m.i., in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 24 dell’Allegato 1 alla DGR 31 gennaio 2020, n. 59;

- con il quarto motivo di ricorso è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 5 e 12 della L.R. 21 novembre 2007, n. 37, in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 24 dell’Allegato I, della DGR 31 gennaio 2020, n. 59;

- con il quinto motivo di ricorso è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 24 dell’allegato 1 della Delibera di Giunta Regionale 31 gennaio 2020, n. 59, in relazione alla violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 10 della L.R. n. 10/2012 e s.m.i

5. Il Comune di Boissano si è costituito in giudizio ed ha chiesto che il ricorso sia dichiarato irricevibile, inammissibile e/o comunque infondato nel merito. Vinte le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio.

6. Alla pubblica udienza del 02/04/2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. La fattispecie controversa riguarda un progetto di riqualificazione complessiva dell’area dell’azienda agricola, che prevedeva un intervento di ristrutturazione edilizia del predetto fabbricato e l’insediamento di un’attività agrituristica connessa all’attività agricola svolta in loco.

7.1 In dettaglio, il progetto prevedeva la demolizione dell’edificio esistente (con volumetria pari a 1940,11 mc) e la ricostruzione dell’immobile per una volumetria complessiva di progetto inferiore pari a 1925,54 mc, composto da un’area adibita ad alloggi per l’esercizio dell’attività agrituristica (25 posti letto), un’altra area adibita in parte ad abitazione principale del titolare dell’attività agrituristica e conduttore del fondo agricolo e attività produttiva ed in parte a servizio della medesima attività agricola – produttiva.

7.2 Dal punto di vista procedimentale risulta che l’istanza in forma di Scia venive presentata tramite SUAP (del Comune di Boissano, in gestione associata con il Comune di Pietra Ligure, quale comune capofila) in data 3 dicembre 2020, corredata di tutti gli elaborati progettuali e della relativa documentazione. Seguiva in data 14 dicembre 2020, la comunicazione dello stesso lo SUAP del Comune di Pietra Ligure dell’avvio del procedimento. A seguire, con provvedimento prot. n. 2525/2021 del 28 gennaio 2021 del comune di Pietra Ligure, ente capofila e con la nota 572/2021 di Boissano, l’Amministrazione ha comunicato all’appellante l’improcedibilità della Scia presentata ed ha ordinato alla stessa di non iniziare l’attività.

Così riassunta la fattispecie, è possibile passare all’esame del merito.

8. Con il primo motivo di appello l’appellante afferma che la sentenza di primo grado è errata nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di gravame in ragione del fatto che “ la ritenuta necessità per la ricorrente di ottenere l’assenso regionale in materia idrogeologica rende appunto applicabile alla fattispecie l’art. 10 comma 1 lett. C) della legge regione Liguria 2012/10, che impone di procedere con le modalità del procedimento unico – appunto disciplinato dalla norma menzionata – nei casi in cui un intervento edilizio attuabile con CILA o SCIA e relativo ad attività produttive necessiti della determinazione di un ente diverso dal comune. Questa è la situazione indicata in precedenza, vista l’esistenza della ricordata problematica idrogeologica, per cui non può ritenersi che la realizzazione in progetto fosse attuabile con la SCIA depositata; dal che l’irrilevanza della violazione del denunciato termine di cui all’art. 19 della legge 241/1990 ”.

L’assunto sarebbe frutto di travisamento in quanto l’appellante non ha presentato una semplice SCIA edilizia, ma ha depositato la SCIA presso lo sportello SUAP ai fini dell’avvio del procedimento ex art. 10 della L.R. n. 10/2012 e s.m.i. come previsto dalla medesima disciplina regionale.

Inoltre, l’Amministrazione avrebbe proceduto ad istruire la predetta SCIA con il procedimento previsto dal terzo comma dell’art. 10 della L.R. n. 10/2012 che si riferisce all’ipotesi in cui gli interventi edilizi di cui al comma 1, lettere a) e b), non comportino la necessità di acquisire intese, nulla osta, pareri, autorizzazioni o assensi di altre amministrazioni diverse dal Comune.

Invero, il vincolo idraulico sull’area di interesse sarebbe inesistente atteso che l’immobile è solo parzialmente ricompreso in un’area del Piano di bacino che impone – esclusivamente – una fascia di rispetto dal rio Marmoire.

Parte appellata replica nel senso che non si sarebbe formato alcun silenzio-assenso e che l’intervento proposto dalla Società non potrebbe essere soggetto a SCIA, ma al procedimento unico di cui all’art. 10, L.R. n. 10/2012, siccome previsto dalle Disposizioni Attuative per l’Attività Agrituristica.

9. L’appello è fondato sotto tale assorbente profilo.

9.1 Dagli atti di causa emerge come la parte odierna appellante abbia presentato la domanda di Scia allo sportello SUAP ai fini dell’avvio del procedimento ex art. 10 della L.R. n. 10/2012 e l’Amministrazione abbia proceduto ad istruire la stessa con il procedimento previsto dal terzo comma del medesimo art. 10. Risulta infatti che la p.a. abbia inviato la comunicazione entro dieci giorni dal ricevimento, ritenendo quindi applicabile tale modalità (“ lo SUAP comunica entro dieci giorni al richiedente il nominativo del responsabile del procedimento ed entro trenta giorni dalla presentazione della domanda verifica la completezza della documentazione ricevuta, richiedendo motivatamente eventuale documentazione integrativa con possibilità di interruzione una sola volta del termine per l'adozione del provvedimento conclusivo. Il provvedimento conclusivo, che lo SUAP provvede a notificare al richiedente, è adottato nel termine di trenta giorni dalla positiva verifica della completezza della documentazione allegata all'istanza o dal ricevimento della documentazione integrativa. Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il responsabile dello SUAP non abbia espresso motivato diniego, sull'istanza si intende formato il silenzio-assenso ”).

9.2 Diversamente, laddove la stessa p.a. avesse inteso attribuire rilievo al vincolo idrogeologico in successiva contestazione, avrebbe dovuto procedere ai sensi del quarto comma del medesimo articolo (come erroneamente ritenuto nella sentenza gravata), fattispecie del tutto diversa e che prescrive l’indizione di una conferenza di servizi, che nel caso di specie non risulta mai essere stata convocata (“ a seguito della presentazione dell'istanza il responsabile dello SUAP indice nei successivi cinque giorni una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della L. 241/1990 e successive modificazioni e integrazioni. Il provvedimento conclusivo di tale procedimento, assunto nel rispetto dei termini previsti dagli articoli 14-bis e 14-ter della l. 241/1990 e successive modificazioni e integrazioni costituisce titolo unico per la realizzazione dell'intervento e sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza degli enti e delle amministrazioni interessate ai sensi dell'articolo 14-quater della L. 241/1990 e successive modificazioni e integrazioni ”).

Peraltro, gli atti negativi impugnati in prime cure neppure indicano tale aspetto (evocato dalla difesa comunale e dai Giudici di prime cure in termini di inammissibile integrazione motivazionale di un atto tardivo e gravemente lesivo), con ciò confermando il consapevole utilizzo del modulo di cui al comma 3.

9.3 La legislazione regionale va rettamente intesa ai fini di semplificazione perseguiti nonché sulla scorta dei principi generale di cui alla 241 del 1990 in quanto, altrimenti opinando, risulterebbero del tutto frustrati gli obbiettivi di semplificazione ed accelerazione perseguiti dal legislatore attraverso i meccanismi in esame.

9.4 Se la p.a. avesse ritenuto inapplicabile la disciplina invocata a causa della sussistenza del vincolo idrogeologico, avrebbe dovuto qualificare la domanda in base alla diversa ipotesi e, di conseguenza, correttamente seguirne il relativo iter, a partire dalla convocazione della conferenza di servizi ex comma 4, e non attraverso l’invio della comunicazione di avvio di cui al comma 3.

9.5 La pacifica scadenza del termine di trenta giorni per inibire l’inizio dell’attività avrebbe imposto di intervenire, in coerenza ai principi generali vigenti, in termini di autotutela.

9.6 Altrimenti opinando, cioè laddove si consentisse alla p.a. – al di fuori dell’esercizio del diverso potere di autotutela - di rimettere in discussione ogni elemento anche di merito, ulteriore rispetto alla verifica della presentazione di quanto necessario, sarebbe in radice esclusa l’operatività del silenzio assenso, invece espressamente previsto dalla normativa di semplificazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. III 5 novembre 2024 n. 8822). Conseguentemente, nel caso di specie risulta essersi formato il silenzio assenso invocato.

10. Peraltro, anche la stessa sussistenza del vincolo idrogeologico (rilevata dal Tar e non dal provvedimento impugnato in prime cure, con la conseguenza già sopra indicata) appare incerta, con la conseguente fondatezza dei profili dedotti in termini di difetto di istruttoria e di motivazione, atteso che l’immobile risulterebbe solo parzialmente ricompreso in un’area del Piano di bacino che si limita ad imporre una fascia di rispetto dal rio Marmoire.

10.1 Piuttosto, l’atto inibitorio attiene solo a infondati profili di qualificazione edilizia, che lo stesso Tar ha correttamente non condiviso nell’accogliere il secondo motivo di ricorso (cfr. paragrafo 3 della sentenza impugnata). Invero, la generica ritenuta ostatività del progetto si scontra con la qualificazione in termini di ristrutturazione e con la rilevata equiparazione fra la residenza rurale e quella agrituristica, peraltro coerente alle stesse finalità di rilancio dell’attività agricola poste a base della stessa legislazione regionale, su cui vedi infra in tema di appello incidentale.

10.2 In ogni caso, laddove la p.a. procedente avesse ritenuto sussistente un vincolo, avrebbe dovuto – oltre che tempestivamente individuarlo e procedere di conseguenza ai sensi del comma 4 – indire la conferenza di servizi nei termini imposti dalla stessa normativa applicata.

11. Se quindi anche l’elemento reputato ostativo dal Tar non appare con chiarezza individuato dalla p.a., non sussistono i presupposti per fare applicazione dell’orientamento più rigoroso, che subordina gli istituti di semplificazione (silenzio assenso e scia) alla completezza e fondatezza dell’istanza.

11.1 Invero, la condivisa giurisprudenza prevalente (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 13/03/2024 , n. 2459) evidenzia come l’istituto denominato “silenzio-assenso” risponda ad una valutazione legale tipica in forza della quale l'inerzia decisoria “equivale” ad un provvedimento di accoglimento. Ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge. Con conseguente illegittimità del diniego tardivo.

11.2 Infatti, ove ne sussistano i requisiti formali di formazione, il silenzio-assenso in materia edilizia può perfezionarsi anche quando l'attività oggetto del provvedimento di cui si chiede l'adozione non sia conforme alle norme. Ritenere necessaria la piena conformità alla disciplina sostanziale, da un lato, determinerebbe un sostanziale svuotamento dell'istituto de quo, dall'altro lato, renderebbe del tutto pleonastica in subiecta materia la previsione normativa di cui all' art. 20, comma 3, l. n. 241/1990 , che prevede per le ipotesi di formazione del silenzio-assenso la possibilità per l'Amministrazione di esercitare i poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21- nonies, l. n. 241/199 (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. IV , 26/04/2024 , n. 3813).

11.3 In definitiva, assume rilievo dirimente il principio per cui il silenzio-assenso può determinarsi anche quando la richiesta di adozione del provvedimento non rispetta le norme che ne regolamentano lo svolgimento. L'obiettivo di semplificare i rapporti tra amministrazione e cittadini, mantenendo però il controllo da parte dell'amministrazione, si realizza conferendo il diritto di decidere entro il termine prestabilito e successivamente consentendo solo interventi in autotutela (cfr. ad es. Consiglio di Stato , sez. VI , 04/03/2024 , n. 2082).

12. Passando all’esame dell’appello incidentale, seppur proposto “ per mero tuziorismo difensivo ” secondo la stessa prospettazione esplicata a pagina 21 della memoria difensiva del Comune odierno appellato, lo stesso risulta privo di concreto interesse, oltre che infondato nel merito.

12.1 Sul primo versante, se l’appello incidentale viene proposto avverso una sentenza favorevole all’amministrazione, nella specie l’accertata fondatezza del motivo preliminare ed assorbente della tardività del potere inibitorio esercitato esclude la rilevanza del punto riproposto in via incidentale.

12.2 Sul secondo versante, proprio nella farraginosità dei diversi interventi normativi regionali, va condivisa la lettura fattane del Tar, che ha attribuito valore preminente alla norma specificamente dedicata alle attività in questione, cioè l’art. 5, L.R. n. 37/2007, secondo cui “ i locali utilizzati ad uso agrituristico sono assimilabili ad ogni effetto alle abitazioni rurali ”.

13. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo dirimente ed assorbente, in quanto il decorso del termine ha consumato l’esercizio del potere inibitorio attuato con i provvedimenti impugnati in prime cure; la fondatezza dell’appello su tale assorbente profilo comporta per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso di primo grado.

14. L’accoglimento dell’appello impone di passare all’esame della domanda risarcitoria, che peraltro risulta inammissibile in quanto solo genericamente formulata, con riferimento ad elementi – presunta ma indimostrata perdita di contributi altrimenti spettanti - che allo stato appaiono non direttamente riferibili all’oggetto controverso e allo stato del procedimento; se per un verso il danno paventato è superabile alla stregua degli effetti della presente pronuncia di annullamento, per i danni ulteriori accennati mancano elementi specifici attestanti la loro diretta riferibilità al tempo trascorso ed agli effetti intertemporali degli atti ora annullati.

14.1 In proposito, l’originaria generica formulazione neppure risulta essere stata dettagliata in corso di causa, come indicato e preannunciato – per la consapevolezza della genericità della deduzione - nell’atto di appello (cfr. pag. 31 del ricorso); anzi, le memorie conclusive ripetono la formula di stile di rinvio alla futura integrazione.

14.2 Né tale genericità è integrabile attraverso la richiesta consulenza tecnica: sul punto costituisce orientamento consolidato quello per cui non si può liquidare il danno con una valutazione equitativa, poiché l'onere della prova di cui all' art. 2697 c.c. non può essere assolto mediante consulenza tecnica d'ufficio, che non è un mezzo di prova, ma uno strumento di valutazione delle prove già fornite dalle parti (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. III , 15/10/2021 , n. 6949).

15. Infine, sussistono giusti motivi, anche a fronte della natura del vizio accolto e della declaratoria di inammissibilità della domanda risarcitoria, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado annullando gli atti impugnati; respinge l’appello incidentale; dichiara inammissibile la domanda risarcitoria.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Davide Ponte

IL SEGRETARIO