Pubblicato il 30/12/2025

N. 10448/2025REG.PROV.COLL.

N. 00445/2025 REG.RIC.

N. 02114/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 445 del 2025, proposto dal signor AN NA, rappresentato e difeso dall’avvocato Simonetta Rottin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Scafarelli, in Roma, via G. Borsi n. 4;

contro

la società Immobiliare Gabbiano s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Cazzagon, Alessandro Di Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Chioggia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Gravallese, con domicilio eletto presso il suo studio in Bergamo, viale Papa Giovanni XXIII n. 86;

sul ricorso numero di registro generale 2114 del 2025, proposto dal signor AN NA, rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Rottin, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Scafarelli in Roma, via G. Borsi, n. 4;

contro

il Comune di Chioggia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Gravallese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonio Gravallese in Bergamo, viale Papa Giovanni XXIII n. 86;

nei confronti

della società Immobiliare Gabbiano s.r.l., della Commissione Salvaguardia Venezia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 445 del 2025:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, del 22 maggio 2024 n. 1126, resa tra le parti,

per la riforma

quanto al ricorso n. 2114 del 2025:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sezione seconda, del 15 luglio 2024, n. 1876, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e della società Immobiliare Gabbiano s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il consiglio CH CO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Consiglio di Stato gli appelli proposti dal signor AN NA avverso le sentenze del T.a.r. per il Veneto n. 1126/2024 (appello n.r.g. 445/2025), che ha accolto il ricorso proposto dalla società Immobiliare Gabbiano, e n. 1876/2024 (appello n.r.g. 2114/2025), che ha respinto il ricorso proposto dal signor NA.

1.1. In particolare, il giudizio di primo grado relativo all’appello n.r.g. 445/2025 ha avuto ad oggetto:

- la domanda di annullamento del permesso di costruire (n. 96 del 3 agosto 2017) rilasciato dal comune di Chioggia al signor NA, proposta, con il ricorso introduttivo del giudizio, dalla società Immobiliare Gabbiano s.r.l. e integrata con motivi aggiunti, dopo l’esercizio dell’accesso agli atti della pratica edilizia, anche all’autorizzazione paesaggistica (n. 60 del 28 giugno 2017);

- la domanda di annullamento dell’ordinanza di sospensione dei lavori (n. 324 del 19 novembre 2019) emanata dal comune di Chioggia, proposta, con il ricorso incidentale, dal signor NA;

- la domanda riconvenzionale di risarcimento del danno per lesione dell’affidamento incolpevole proposta dal signor NA nei confronti del Comune di Chioggia.

2. Si espongono i fatti rilevanti per il giudizio.

2.1. In data 14 giugno 2016, il Signor NA ha domandato il rilascio del permesso di costruire per la “ ristrutturazione con ampliamento ai sensi della norma di PRG e della L.R. 14/09 s.m.i. di un fabbricato a destinazione artigianale, con realizzazione dell'alloggio del custode, da realizzarsi in Chioggia Borgo S. Giovanni su immobile così censito in catasto: Comune di Chioggia Foglio 36 Particella 75 Sub 1-2-3-4-5-6-7 ”.

Il progetto prevedeva la costruzione di un nuovo corpo di fabbrica in aderenza all’edificio di parte ricorrente, cumulando le previsioni premiali edificatorie del P.r.g. con quelle del c.d. “piano casa” (legge regionale n. 14/2009).

Secondo la prospettazione dell’odierna parte appellante, si sarebbe trattato di un “ intervento di recupero del patrimonio esistente (ampliato entro le possibilità ammesse dal prg) [che] rientrava tra quelli contemplati dall’art. 3… ” (pag. 7, istanza per la concessione delle misure cautelari).

2.2. In data 3 agosto 2017, il Comune di Chioggia ha rilasciato il permesso di costruire n. 96/2017.

2.3. Come dedotto dal Comune (memoria del 21 maggio 2025), “ nel mese di settembre 2018 in dispregio del rilasciato permesso – il NA demoliva integralmente l’edificio ”.

2.4. Intanto, con il ricorso, notificato il 22 ottobre 2018 al Comune di Chioggia e al controinteressato signor AN NA e depositato l’8 novembre 2018, poi integrato da motivi aggiunti, la società “Immobiliare Gabbiano”, proprietaria di un fondo confinante, ha impugnato innanzi al T.a.r. per il Veneto il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica, nell’ambito del giudizio n.r.g. 1223/2018.

2.5. A seguito di un sopralluogo svoltosi in data 14 novembre 2018, il Comune ha accertato la difformità di quanto realizzato dal titolo e ha adottato l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 324/2019.

2.6. In data 31 gennaio 2019, il Tribunale ordinario di Venezia disponeva con decreto il sequestro preventivo dell’immobile e della relativa area di sedime (misura attualmente cessata).

2.7. Nel giudizio n.r.g. 1223/2018, il signor NA, titolare del permesso di costruire, ha proposto il ricorso incidentale per domandare l’annullamento dell’ordinanza di sospensione dei lavori e ha domandato il risarcimento dei danni subiti a causa di quest’ultimo provvedimento nonché, per l’eventualità dell’accoglimento della domanda proposta con il ricorso e i motivi aggiunti, dei danni da lesione dell’affidamento incolpevole e dei danni “ per l'eventuale demolizione di quanto realizzato e il danno da eventuale perdita del bene, pari al prezzo sostenuto per il suo acquisto (euro 118.000,00) ”.

Nel giudizio n.r.g. 1223/2018, si è costituito il Comune di Chioggia che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale “ perché proposto al di fuori dell'ipotesi di cui all'art. 42, c. 1, c.p.a., tenuto conto che l'ordine di sospensione lavori costituisce un atto nuovo, distinto e autonomo rispetto al permesso di costruire ” e, nel merito, l’infondatezza del ricorso incidentale.

Sia il ricorrente principale che quello incidentale hanno domandato la reiezione della domanda avversaria.

Con l’ordinanza del 21 dicembre 2018, n. 525, sono state respinte le istanze cautelari articolate dai ricorrenti, principale e incidentale.

Nel corso del giudizio, il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso incidentale per sopravvenuta carenza d’interesse, essendo stata emanata l’ordinanza di demolizione che ha superato il provvedimento di sospensione.

2.8. Il 16 gennaio 2019, il signor NA ha presentato una S.c.i.a. in variante al Comune di Chioggia.

In data 15 febbraio 2019, il Comune di Chioggia notificava, tuttavia, l’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 35 del 15 febbraio 2019 e, successivamente, con l’ordinanza n. 60 del 3 marzo 2020 ha intimato l’inibitoria di esecuzione delle opere di cui alla S.c.i.a. in variante.

2.9. Il signor NA ha pertanto incardinato innanzi al T.a.r. per il Veneto il processo n.r.g. 398/2019, per domandare l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. 35 del 15 febbraio 2019 e dell'ordinanza del Comune di Chioggia n. 60 del 3 marzo 2020, di inibitoria dell’esecuzione delle opere di cui alla S.C.I.A. del 16 gennaio 2019, unitamente alla relazione istruttoria n. 57768 del 16 novembre 2018 e al parere della Commissione per la salvaguardia di Venezia n. 12/10429 del 4 febbraio 2020.

Nel medesimo giudizio è stata domandata, altresì, la condanna dell’amministrazione ai sensi dell’art. 116 c.p.a., a consentire l’accesso alla documentazione del procedimento sfociato nei provvedimenti impugnati, richiesta con l’istanza presentata il 20 febbraio 2020 rimasta inevasa, nonché il risarcimento dei danni.

Il Comune di Chioggia si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, mentre non si è costituita la società Immobiliare Gabbiano.

3. Ambedue i giudizi sono stati decisi dal T.a.r. per il Veneto.

3.1. A definizione del giudizio n.r.g. 1223/2018, con la sentenza n. 1126/2024, depositata in data 22 maggio 2024, il T.a.r.:

- ha respinto l’istanza di riunione dei due giudizi;

- ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale, in quanto non contenente domande il cui interesse è sorto in dipendenza della domanda proposta in via principale, e la domanda riconvenzionale proposta dal signor NA, in quanto essa non è indirizzata nei confronti della ricorrente società Immobiliare il Gabbiano, ma è rivolta, peraltro in termini meramente ipotetici ed eventuali, nei confronti del Comune;

- ha dichiarato comunque improcedibile il ricorso incidentale, “ tenuto conto che l’ordine di sospensione dei lavori ha una durata strutturalmente temporanea e che lo stesso è stato ampiamente superato dall’ordine di demolizione successivamente disposto dall’amministrazione comunale ”, e comunque infondata la domanda riconvenzionale, perché, quanto ai danni derivanti dall’ordinanza di sospensione, i danni non sono stati quantificati (e il signor NA si è riservato di “ quantificarli in corso di causa, dimostrando pertanto di non avere alcuna contezza dell’importo di tali danni, meramente annunciati ”), e, quanto agli altri danni allegati, il signor NA non ha provato alcun danno, patrimoniale o non patrimoniale, mentre rispetto agli oneri di urbanizzazione si sarebbe dovuta proporre una domanda di ripetizione dell’indebito.

- ha accolto il ricorso principale e annullato, per l’effetto, gli atti impugnati, ritenendo che fosse necessaria la predisposizione del piano attuativo ai sensi dell’art. 79, comma 8, delle n.t.a. del P.r.g. comunale e della sua riscontrata mancanza nel caso di specie);

- ha dichiarato assorbite le rimanenti censure proposte con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti;

- ha compensato le spese di lite.

3.2. A definizione del giudizio n.r.g. 398/2019, con la sentenza n. 1876/2024, depositata in data 15 luglio 2024, il T.a.r. ha respinto il ricorso (e, implicitamente, senza espressa statuizione in merito, i motivi aggiunti) e ha condannato il ricorrente alle spese del giudizio.

4. Con il ricorso notificato il 20 dicembre 2024 e depositato il 19 gennaio 2025, il signor NA ha proposto appello (n.r.g. 445/2025) avverso la sentenza del T.a.r. n. 1126/2024, formulando un unico articolato motivo e riproponendo, altresì, le domande, le eccezioni e le difese formulate negli atti difensivi di primo grado “ compresa la domanda risarcitoria ”.

Nell’ambito del medesimo giudizio, con il ricorso notificato il 18 febbraio 2025 e depositato il 10 marzo 2025, il Comune di Chioggia ha proposto appello incidentale tardivo, formulando quattro motivi di impugnazione autonomi rispetto a quelli dell’appellante principale e riproponendo le difese non esaminate in primo grado.

Il Comune ha domandato, altresì, che:

- venga respinto l’appello principale,

- venga dichiarato decaduto e comunque inefficace il permesso di costruire n. 96/2017 rilasciato al signor NA,

- venga dichiarato “ decaduto dallo ius edificandi per suo fatto e colpa l’appellante NA in virtù della Ordinanza di demolizione e di rispristino stato dei luoghi n. 35 del 19.02.2019 ” e che “ in virtù della Ordinanza di demolizione e rispristino stato dei luoghi n. 35 del 19.02.2019 è divenuto inefficace il PDC n. 96/2017 – in assenza di permesso in sanatoria giammai richiesto- per il decorso dei termini di tre anni dal provvedimento sanzionatorio rimasto inattuato quanto a demolizione e ripristino dello stato dei luoghi ”;

- vengano respinti il ricorso incidentale e la domanda riconvenzionale proposte innanzi al T.a.r. dal signor NA.

4.2. Con il ricorso notificato il 20 dicembre 2024 e depositato in data 19 gennaio 2025, il signor NA ha proposto appello (n.r.g. 2114/2025) avverso la sentenza del T.a.r. n. 1876/2024, formulando un unico motivo di impugnazione, riproponendo le difese formulate nel primo grado di giudizio e la domanda risarcitoria, e proponendo, inoltre, la domanda cautelare di sospensione della sentenza e dei provvedimenti gravati.

In data 20 febbraio 2025, si è costituita in questo giudizio la società Immobiliare Gabbiano s.r.l., che non ha riproposto i motivi di ricorso e i motivi aggiunti dichiarati assorbiti dal T.a.r.

4.3. Con l’ordinanza cautelare n. 1253/2025, del 2 aprile 2025, la Seconda Sezione del Consiglio di Stato ha respinto la domanda cautelare per difetto di periculum e, al contempo, ha rimesso gli atti di causa al Presidente del Consiglio di Stato, affinché decidesse se disporre la riunione del giudizio n.r.g. 2114/2025 al giudizio n.r.g. 445/2025.

4.4. Con il decreto del 9 aprile 2025, il Presidente del Consiglio di Stato ha disposto il passaggio del ricorso n.r.g. 2114/2025 dalla Seconda Sezione alla Quarta Sezione del Consiglio di Stato.

4.5. Con l’istanza del 6 maggio 2025, il signor NA ha riproposto la domanda cautelare nell’ambito del processo n.r.g. 445/2025.

4.6. Nell’ambito di questo processo, il 21 e il 22 maggio 2025, rispettivamente, il Comune di Chioggia e l’Immobiliare Gabbiano hanno depositato memorie difensive.

4.7. Con l’ordinanza n. 1981 del 30 maggio 2025, il Collegio, previa riunione del giudizio n.r.g. 2114/2025 al giudizio n.r.g. 445/2025 ha accolto la domanda cautelare relativamente alla sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 1876/2024 e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata e l’efficacia dell’ordinanza di demolizione n. 35/2019, mentre l’ha respinta relativamente alla sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 1126/2024.

4.8. In vista dell’udienza di discussione, nell’ambito del fascicolo telematico relativo al giudizio n.r.g. 445/2025, in data 8 ottobre 2025, la società ha depositato una memoria difensiva, e in data 10 ottobre 2025, il Comune e il signor NA hanno fatto altrettanto.

Il 16 ottobre e il 22 ottobre 2025, la società e il signor NA hanno depositato le rispettive repliche.

4.9. Nell’ambito del fascicolo telematico relativo n.r.g. 2114/2025, in data 10 ottobre 2025, il Comune e il signor NA hanno depositato memorie difensive, mentre il 22 ottobre 2025, il signor NA ha depositato le sue repliche.

5. All’udienza del 13 novembre 2025, le cause riunite sono state trattenute in decisione.

6. Può procedersi all’esame dell’appello n.r.g. 445/2025, nel quale, preliminarmente, il signor NA dichiara di non riproporre la domanda di annullamento avverso l’ordinanza di sospensione dei lavori, da intendersi rinunciata, “ in ragione della perdita di efficacia del provvedimento per la sopravvenuta ordinanza di demolizione, quest’ultima oggetto di autonomo contenzioso ”.

Con l’unico motivo di appello, l’appellante impugna la sentenza di primo grado, deducendo: “ Omessa applicazione di legge con riferimento agli artt. 18 bis l.r. 11/2004 smi e 3 l.r. 14/2009 - Erroneità della sentenza per travisamento in fatto e diritto, illogicità ed irragionevolezza, insufficiente motivazione e carenza di istruttoria ”.

Secondo l’appellante, la sentenza si porrebbe in contrasto con i contenuti dell’art. 18 bis legge regionale del Veneto n. 11/2004 e s.m.i., che ammetterebbe sempre il rilascio del permesso di costruire “diretto”, anche laddove il piano regolatore generale richieda la predisposizione di piano attuativo, qualora si tratti di interventi sul patrimonio edilizio esistente, riconducibili anche alla ristrutturazione edilizia.

La norma dispone che: “ sono sempre ammessi in diretta attuazione degli strumenti urbanistici generali, anche in assenza dei piani attuativi dagli stessi richiesti, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente di cui alle lettere a), b) c) e d) dell’art. 3 del dpr 380/2001 ”, e, nel caso di specie, l’intervento assentito sarebbe sussumibile nell’ambito di quegli interventi di cui alla lettera d) ossia alla ristrutturazione edilizia del patrimonio esistente.

L’appellante evidenzia che il T.a.r. avrebbe travisato l’ambito applicativo dell’art. 64 legge regionale del Veneto n. 30/2016, che andrebbe applicato soltanto alle fattispecie contemplate dall’art. 2 della legge regionale n. 14/2009 e non anche alle fattispecie dell’art. 3 della medesima legge regionale.

Si evidenzia che una diversa interpretazione della disposizione in questione colliderebbe con i contenuti dell’art. 18 bis della legge regionale n. 11/2004.

Inoltre, secondo l’appellante, l’estensione dell’interpretazione ex art. 64 legge regionale del Veneto n. 30/2016 anche ad ipotesi da essa non previste (quelle dell’art. 3) significherebbe “ far dire alla disposizione più di quanto essa ha detto, facendone un’interpretazione estensiva ed inammissibile (incompatibile con altra disposizione regionale), non potendo, una legge di interpretazione autentica, essere oggetto anch’essa di interpretazione estensiva in pieno contrasto con la funzione di tale norma.

Ove l’interpretazione restrittiva fa riferimento esplicito ai contenuti dell’art. 6 (le disposizioni della presente legge di carattere straordinario prevalgono sulle norme di regolamenti degli enti locali e sulle norme tecniche dei piani e regolamenti urbanistici contrastanti con esse) non può che riguardare gli interventi ricompresi nell’art. 2, altrimenti si finirebbe per attribuire alla legge di interpretazione un’ingiustificata ed inammissibile estensione oltre a quanto dalla stessa previsto ed in frontale contrasto con i contenuti dell’art. 18 bis sopra citato che, proprio per interventi -quali quelli considerati dall’art. 3 l.r. Veneto n. 14/2009-, ammette genericamente che siano sempre assentiti con pdc diretto, anche quando lo strumento urbanistico preveda la previa predisposizione di PUA (anche quelli contemplati dal cd piano casa regionale). ”.

Viene inoltre dedotto che l’intervento edilizio progettato ed assentito s’inserirebbe “ nell’ambito di una zona già dotata di tutti gli standards in quanto ampiamente e completamente urbanizzata, come dimostra la relazione raffigurante lo stato di fatto attuale alla data odierna (doc. 4 sopravvenuto), tal che la richiesta di PUA si sarebbe dimostrata ingiustificata e ridondante, non essendovene affatto bisogno. Del resto, la stessa amministrazione ha stralciato l’area in parola dalla previsione di PUA con documenti acquisito solo recentemente dalla stessa amministrazione (cfr. sub doc. 3 in atti) ”.

Questo assunto sarebbe dimostrato dalla circostanza che il Comune, nel rilasciare il titolo edilizio, avrebbe espressamente dichiarato, nella relazione istruttoria predisposta dal dirigente, che il PUA non fosse necessario.

Con l’appello, il signor NA ripropone altresì le domande, le eccezioni e le difese formulate negli atti difensivi di primo grado “compresa la domanda risarcitoria proposta in via riconvenzionale con controricorso del 30/11/2018, eccezione fatta per il ricorso incidentale proposto in relazione all’ordinanza di sospensione dei lavori del 19/11/2018 ”.

6.1. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

6.2. L’appellante invoca a sostegno dell’erroneità della sentenza di primo grado l’art. 18 bis della legge regionale n. 11/2004, che consente la diretta attuazione degli strumenti urbanistici generali, anche in assenza dei piani attuativi, in caso di realizzazione di interventi sul patrimonio edilizio esistente sussumibili nell’ambito applicativo dell’art. 3, lett. d), d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.

L’art. 18-bis della richiamata legge regionale dispone, infatti, che: “ Sono sempre ammessi in diretta attuazione degli strumenti urbanistici generali, anche in assenza dei piani attuativi dagli stessi richiesti, gli interventi sul patrimonio edilizio esistente di cui alle lettere a), b), c) e d), dell’articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” e quelli di completamento su parti del territorio già dotate delle principali opere di urbanizzazione primaria e secondaria ”.

Va evidenziato che, secondo l’art. 3, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, nella sua formulazione vigente ratione temporis al momento del rilascio del permesso di costruire, costituivano “ interventi di ristrutturazione edilizia ”, quegli interventi “ rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza ”, mentre costituivano “ interventi di nuova costruzione ”, ascrivibili alla lettera “e)”, quegli interventi “ di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti ”.

Secondo la normativa in vigore al tempo dell’emanazione del permesso di costruire richiamata, salvo talune eccezioni, puntualmente indicate dalla norma, gli interventi di ristrutturazione di cui all’art. 3, lett. d) contemplavano esclusivamente gli interventi rivolti a “ trasformare gli organismi edilizi ” senza contemplare l’aumento di volumetria, come facilmente evincibile dal dato normativo secondo cui venivano ricompresi in tale categoria gli interventi di “demo-ricostruzione”, purché con “ la stessa volumetria ” dell’edificio preesistente.

Dunque, gli interventi contemplanti l’ampliamento di volumetria erano esclusi dall’ambito di applicazione della norma di cui all’art. 3, lettera “d)”, salvo che si trattasse di interventi finalizzati all’adeguamento alla normativa antisismica oppure rivolti al “ ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione ” purché fosse possibile accertane la preesistente consistenza, e costituivano, invece, “ interventi di nuova costruzione ”.

Secondo la normativa del tempo, gli interventi di ristrutturazione edilizia che prevedevano l’aumento di volumetria risultavano sussumibili nell’ambito della fattispecie prevista e disciplinata dall’art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001, disciplinante “ gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia ” subordinati al permesso di costruire, fuoriuscendo, perciò, dal novero degli interventi di ristrutturazione edilizia ricompresi nell’art. 3, lett. d) d.P.R. n. 380/2001 (che, testualmente, disponeva, lo si ripete: “ Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente …”).

6.3. Nel caso di specie, in fatto, va evidenziato che il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Chioggia all’odierno appellante abilitava quest’ultimo alla “ ristrutturazione con ampliamento ” del fabbricato di cui al foglio n. 36 particella 75, sub. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7.

L’istanza presentata dall’interessato era preordinata al rilascio del permesso di costruire per “ interventi di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001 ” e, in particolare, per un intervento consistente nella “ Ristrutturazione ed ampliamento fabbricato ex Corderi e da destinarsi ad abitazione attività artigianale-commerciale ”.

6.4. Conseguentemente, la tesi posta a base dell’appello per invocare l’applicazione dell’art. 18 bis legge regionale del Veneto n. 11/2004 – che consente l’attuazione diretta - risulta infondata, non essendo, per quanto fin qui evidenziato, la fattispecie concreta sussumibile nell’art. 3, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, bensì nell’ambito applicativo dell’art. 3, lettera e), contemplante gli “ interventi di nuova costruzione ”, ossia “ quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti ”, disciplinati per l’appunto dall’art. 10 (finalizzato a regolamentare gli “ interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio ”) e, precisamente, dal comma 1, lett. c).

Per queste ragioni di diritto e di fatto, non risulta applicabile la norma, di natura eccezionale, di cui all’art. 18 bis legge regionale del Veneto n. 11/2004.

6.5. Non risulta applicabile, inoltre, l’art. 3 legge regionale n. 14/2009, disciplinante gli interventi di “ demolizione e ricostruzione degli edifici ”, in quanto l’intervento autorizzato dal permesso di costruire n. 90/2017 non si inquadra in questa tipologia, essendo stato autorizzato esclusivamente un intervento di “ ristrutturazione con ampliamento ”.

6.6. Risultano, infine, non rilevanti le questioni relative all’applicazione dell’art. 64 della legge regionale del Veneto n. 30/2016, in quanto, nel caso di specie, nessuna delle disposizioni “ di deroga ” invocate dall’appellante risulta applicabile alla vicenda in esame per le motivazioni suesposte.

6.7. L’appellante sostiene, inoltre, che nel caso di specie potrebbe comunque applicarsi l’orientamento di questo Consiglio secondo cui “ Sussistono situazioni in presenza delle quali il permesso di costruire può essere legittimamente rilasciato anche in assenza del piano attuativo richiesto dallo strumento urbanistico sovra ordinato, in particolare quando l’area del richiedente sia l’unica a non essere stata ancora edificata pur trovandosi in una zona che, oltre che integralmente interessata da costruzioni, è anche integralmente dotata delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria; qualora, cioè, nel comprensorio interessato, sussista una situazione di fatto corrispondente a quella derivante dall’attuazione del piano esecutivo richiesto dallo strumento urbanistico generale, ovvero siano presenti opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standards urbanistici minimi prescritti, sì da rendere superflui gli strumenti attuativi ” (Cons. Stato, sez. IV, 27 settembre 2016 n. 3996).

Invero, in argomento, si ritiene che vada riaffermato il principio di diritto, pienamente condiviso dal Collegio e pertinente, in particolare nella seconda parte della massima, al caso di specie, in base al quale: “ Lo ius aedificandi non può essere subordinato dall'Amministrazione comunale a future scelte urbanistiche di dettaglio e di completamento pianificatorio, va interpretata nella sua effettiva e limitata portata di non consentire che l'assenza dello strumento attuativo possa prolungarsi sine die, ma tale portata non può essere estesa sino a configurare un dovere per l'Amministrazione, nelle more della pianificazione attuativa, di rilasciare il permesso di costruzione in zone sostanzialmente carenti delle opere in questione, non essendo sufficiente un qualunque stadio di urbanizzazione, anche di fatto, per eludere l'obbligo della previa redazione dello strumento attuativo; d'altro conto, nella predetta situazione, l'ordinamento pone a carico del soggetto, che chiede il permesso di costruire, l'onere di documentare l'esistenza di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e secondaria o, può aggiungersi, di indicare ed accollarsi, ma sempre nelle forme di legge, il compimento di quelle opere risultanti carenti ” (Cons. Stato, Sez. VI, 10 luglio 2024, n. 6199).

D’altro canto, va evidenziato come le superiori coordinate applicative sono state declinate nel tempo da questo Consiglio con particolare rigore, affermandosi che: “ è consentito derogare all'obbligo della previa emanazione dello strumento attuativo soltanto nell'ipotesi – per lo più di scuola – in cui per un’area complessivamente edificabile sia satura e si tratti “dell’ultimo lotto” integralmente inserito nel tessuto urbano, vale a dire di un’area di dimensioni limitate e totalmente inserita tra altri edifici ” e che “ quando uno strumento urbanistico subordina il rilascio di un titolo edilizio alla previa approvazione di uno strumento attuativo – né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale possono essere effettuate indagini sulla situazione dei luoghi per verificare se l’area sia urbanizzata.

Una tale regola – già desumibile dalla legge n. 1150 del 1942 – è stata espressamente prevista dall’art. 9 del testo unico sull’edilizia.

È dunque in palese contrasto con la legge ogni tesi che voglia sottoporre all’esame dell’amministrazione o del giudice amministrativo la verifica della situazione dei luoghi, al fine di escludere la necessità del piano attuativo, previsto dallo strumento urbanistico e che l’art. 9 del testo unico sull’edilizia ha espressamente qualificato come presupposto legale per l’edificazione ” (Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 2014 n. 5078).

L’onere della prova sulle condizioni di applicazione della deroga grava, dunque, in maniera particolarmente rigorosa su chi afferma la sussistenza della peculiare condizione che permetterebbe di derogare all’obbligo della necessaria predisposizione della pianificazione attuativa.

Nel presente giudizio tale onere della prova non può dirsi soddisfatto dall’appellante, che né in sede procedimentale né nel successivo giudizio di primo grado ha allegato e comprovato tali circostanze.

7. Respinto l’appello principale, può procedersi all’esame dell’appello incidentale tardivo proposto dal Comune, che deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse ai sensi dell’art. 96, comma 4, c.p.a., in conformità ai principi già espressi dalla Sezione con la sentenza n. 5730 del 28 giugno 2024.

7.1. Il ricorso del Comune, infatti, deve essere qualificato come incidentale tardivo improprio, in quanto notificato solo in data 18 febbraio 2025, ossia oltre i termini previsti per l’impugnazione della sentenza pubblicata in data 22 maggio 2024 (appello principale notificato in data 20 dicembre 2024) e proposto avverso capi autonomi della sentenza (dichiarazione di inammissibilità del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti).

Ne deriva, quindi, l’applicazione dell’art. 96, comma 4, c.p.a., ai sensi del quale con l’impugnazione incidentale tardiva (art. 334 c.p.c.) “ possono essere impugnati anche capi autonomi della sentenza; tuttavia, se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile, l’impugnazione incidentale perde ogni efficacia ”.

7.2. A tal proposito, peraltro, è giusto il caso di osservare che, nonostante la norma faccia espresso riferimento al solo caso di inammissibilità dell’impugnazione principale, la stessa regola vale anche per l’ipotesi, che qui viene in rilievo, di improcedibilità dell’appello principale.

Come è noto, infatti, il d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, di riforma del processo civile, ha espressamente modificato l’art. 334, comma 2, c.p.c., nella parte in cui prevede che l’impugnazione incidentale tardiva perde ogni efficacia se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile “ o improcedibile ” (inciso aggiunto dall’art. 3, comma 25, del d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, in attuazione di un preciso criterio di delega che imponeva di “ prevedere che l’impugnazione incidentale tardiva perde efficacia anche quando l’impugnazione principale è dichiarata improcedibile ”: art. 1, comma 8, lett. b), legge 26 novembre 2021, n. 206).

L’art. 96, comma 4, c.p.a., invece, non è stato modificato sul punto, continuando quindi a prevedere la sola ipotesi dell’inammissibilità dell’impugnazione principale. Tuttavia, deve ritenersi che il novellato art. 334, comma 2, c.p.a., che pure viene espressamente richiamato dall’art. 96, comma 4, c.p.a., possa comunque trovare applicazione in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., secondo cui si applicano le disposizioni del codice di procedura civile (nella specie, l’art. 334, comma 2, c.p.c., come modificato dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149) per quanto non disciplinato dal codice del processo amministrativo, se compatibili o se espressione di principi generali.

A ciò si aggiunga, inoltre, che la novella legislativa, lungi dall’assumere una portata innovativa, sembra piuttosto aver codificato un orientamento giurisprudenziale già consolidato, in quanto, già prima della modifica normativa la giurisprudenza della Corte di Cassazione era nel senso di estendere tale “inefficacia” (da intendersi nel senso di inammissibilità nel processo civile e di improcedibilità nel processo amministrativo per sopravvenuta carenza di interesse) del ricorso incidentale tardivo anche all’ipotesi di improcedibilità del ricorso principale, e ciò non in virtù di un’applicazione analogica dell’art. 334, comma 2, c.p.c. – dettato per la diversa ipotesi dell’inammissibilità dell’impugnazione principale – bensì in base ad un’interpretazione logico-sistematica dell’ordinamento, che conduce a ritenere irrazionale che un’impugnazione (tra l’altro anomala) possa trovare tutela in caso di sopravvenuta mancanza del presupposto in funzione del quale è stata riconosciuta la sua proponibilità (cfr. Cass. sez. un. 14 aprile 2008, n. 9741).

Nello stesso senso, anche la giurisprudenza amministrativa, secondo cui “ l’inefficacia dell’appello incidentale tardivo, prevista dall’art. 334, secondo comma c.p.c. e richiamata dall’art. 96, comma 4 c.p.a. solo per l’inammissibilità, vale, in ipotesi, per tutti i casi enucleati in cui l’appello principale non può essere deciso nel merito, venendo altrimenti meno il presupposto in presenza del quale è tutelato l’interesse dell’appellante tardivo ” (Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6111; Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 2020, n. 4400; Cons. Stato, Sez. IV, 16 marzo 2022, n. 1852).

Pertanto, alla luce della novella legislativa e dei suddetti orientamenti giurisprudenziali, deve ritenersi che il mancato riferimento all’ipotesi dell’improcedibilità dell’appello principale (art. 96, comma 4, c.p.a.) non sia di ostacolo ai fini della declaratoria di improcedibilità dell’appello incidentale tardivo per sopravvenuta carenza di interesse.

Per i medesimi principi, la declaratoria di improcedibilità dell’appello incidentale tardivo autonomo, già applicata nel caso in cui l’appello principale venga dichiarato improcedibile, deve essere ulteriormente applicata nel caso in cui l’appello principale venga dichiarato infondato, in continuità con i precedenti di questo Consiglio poc’anzi richiamati.

8. Svolta la disamina del giudizio n.r.g. 445/2025, può essere esaminato l’appello n.r.g. 2114/2025, proposto dal signor NA.

Con l’appello n.r.g. 2114/2025, l’appellante NA si duole dell’erroneità della sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 1876/2024, che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti, il primo, avverso l’ordinanza di demolizione dell’edificio realizzato n. 35 del 15 febbraio 2019 e, i secondi, avverso l’ordinanza del Comune di Chioggia n. 60 del 3 marzo 2020, di inibitoria dell’esecuzione delle opere di cui alla S.c.i.a. del 16 gennaio 2019.

Con la sentenza in questione, il T.a.r. ha dichiarato l’infondatezza del ricorso, senza prendere espressa posizione sulla sorte dei motivi aggiunti (né in motivazione né nel dispositivo), richiamando la sua precedente sentenza n. 1126 del 22 maggio 2024, che ha annullato il permesso di costruire impugnato dalla società Immobiliare Gabbiano.

In ragione dell’annullamento pronunciato con la sentenza n. 1126/2024, sopravvenuto rispetto all’emanazione dell’ordinanza di demolizione, il T.a.r., senza esaminare alcuna delle censure formulate dalla parte, ha dichiarato che: “ l’intervento edilizio in parola è da considerarsi realizzato in totale assenza di titolo abilitativo ” e che “ l’edificazione in assenza di qualsivoglia titolo abilitativo è circostanza che, di per sé sola, costituisce ragione giustificativa bastevole a reggere l’atto sanzionatorio, di tal che nessun difetto di istruttoria o motivazione può riscontrarsi nell’atto sanzionatorio, una volta che sia stata accertata l’edificazione abusiva ”. Viene aggiunto, quanto alla S.c.i.a. presentata il 16 gennaio 2019 e inibita con l’ordinanza di divieto di prosecuzione delle opere n. 60/2020, impugnata con i motivi aggiunti, esclusivamente che non “ può ritenersi che la SCIA possa costituire il mezzo per conseguire la sanatoria di opere per le quali già il titolo edilizio rilasciato in precedenza …”.

9. Il signor NA ha impugnato la sentenza, formulando due motivi di appello e riproponendo i motivi di ricorso e i motivi aggiunti già proposti in primo grado, ancorché abbia espressamente richiesto la remissione della causa innanzi al T.a.r. ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

9.1. Con il primo motivo, l’appellante deduce: “ 1. Violazione di legge in relazione all’artt. 2 e 3 del CPA: omessa pronuncia, ovvero carenza di motivazione in relazione ai motivi di ricorso proposti, integrati da successivi motivi aggiunti. Nullità della sentenza. Violazione del principio “tempus regit actum”. Violazione art. 112 cpc.. Violazione dell’art. 111 cost. Violazione del principio del contraddittorio e del diritto di difesa fissato all’art. 24 cost. ”.

L’appellante si duole della violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 c.p.a., pregiudicato dalla circostanza che il T.a.r. non avrebbe esaminato alcuno dei motivi di ricorso e dei motivi aggiunti, respingendoli in ragione di motivazioni che esulano totalmente dall’esame delle censure articolate.

Si deduce, pertanto, che si sarebbe consumata “ una piana violazione non solo dell’obbligo di motivazione che incombe sul giudice in relazione alle circostanze e motivi proposti nel giudizio, e non oltre questi, ma altresì, per l’effetto, la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex art. 112 cpc, a cui il CPA fa rinvio esterno ”.

Si contesta, inoltre, l’erroneità in diritto del principio di diritto posto a fondamento della sentenza, che violerebbe il principio tempus regit actum , in quanto il T.a.r. avrebbe giudicato legittima l’ordinanza di demolizione in considerazione di una circostanza sopravvenuta alla sua emanazione e che perciò non corrisponde ad alcuna delle ragioni giustificatrici in ragione delle quali il Comune ha ritenuto che si dovesse adottare il provvedimento in questione.

Si lamenta, infine, che il T.a.r. avrebbe omesso ogni motivazione e ogni statuizione dispositiva concernente i motivi aggiunti, configurandosi, in tal modo, anche il vizio di omessa pronuncia.

9.2. Con il secondo motivo, l’appellante deduce: “ 2. Violazione del principio del contraddittorio. Violazione del diritto di difesa. Error in iudicando – error in procedendo (art. 112 c.p.c.): violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – extra/ultra petizione - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto) - erroneità – nullità della sentenza”. Lesione del diritto di difesa. Violazione artt. 2 e 73 CPA. Violazione artt. 24 e 111 costituzione ”.

L’appellante si duole della lesione del diritto di difesa, perché il T.a.r., in violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., avrebbe posto a fondamento della sua decisione una questione non emergente dal provvedimento amministrativo, non dedotta dalle parti nei loro scritti difensivi e su cui non era stato dato modo di interloquire in quanto non prospettata alle parti.

Si afferma che: “ il Tar Veneto, a fronte della nuova circostanza appresa allorquando erano già spirati i termini processuali per le difese, senza che sulla stessa si sia potuto instaurare alcun contraddittorio, avrebbe dovuto attenersi a quanto previsto dalla disposizione del CPA richiamata ed assegnare termine a difesa alle parti. Non essendovi stata discussione all’udienza di merito, il GA avrebbe potuto, intendendo porre la circostanza sopravvenuta a fondamento della propria decisione, darne comunicazione alle parti, assegnando termini a difesa nel rispetto del principio del contraddittorio. Ciò al fine di non conculcare il diritto di difesa delle parti che a tutt’evidenza la disposizione richiamata intende far salvo ”.

9.3. Nel giudizio n.r.g. 2114/2025, si è costituito esclusivamente il Comune di Chioggia, resistendo all’appello e affermando, in particolare, quanto alla richiesta di rinvio ai sensi dell’art. 105 c.p.a. che: “ Secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità la parte che propone ricorso per cassazione deducendo la nullità della sentenza per un vizio dell'attività del giudice lesivo del proprio diritto di difesa, ha l'onere di indicare il concreto pregiudizio derivato, atteso che, nel rispetto dei principi di economia processuale, di ragionevole durata del processo e di interesse ad agire, la impugnazione non tutela l'astratta regolarità dell'attività giudiziaria ma mira a eliminare il concreto pregiudizio subito dalla parte, sicché l'annullamento della sentenza impugnata è necessario solo se nel successivo giudizio di rinvio il ricorrente possa ottenere una pronuncia diversa e più favorevole rispetto a quella cassata (Sez. 2, 2.8.2019, n. 20874; Sez. 1, 6.3.2019 n. 6518; Sez. 3, 13.2.2019 n. 4159; Sez. 2, 9.8.2017 n. 19759; Sez. 3, 27.1.2014 n. 1612; Sez. 3, 13.05.2014, n. 10327). Ipotesi nel caso da escludere non ravvisando quale vantaggio avrebbe potuto ottenere il ricorrente dal contraddittorio sulla sentenza ”.

9.4. Il Collegio ritiene di procedere all’esame del secondo motivo di appello, in quanto manifestamente fondato.

9.5. Preliminarmente, va disattesa la difesa comunale, perché, nel caso di specie, la violazione del diritto di difesa non ha consentito all’interessato di dedurre innanzi al T.a.r., nel processo di primo grado, la circostanza, dedotta nel presente processo e che va giudicata non manifestamente infondata ai soli fini di giungere alla declaratoria di infondatezza della difesa comunale, della possibile violazione del principio del tempus regit actum nell’ambito dello scrutinio di legittimità dell’ordinanza di demolizione compiuto dal Giudice di primo grado.

9.6. Passando all’esame di merito del secondo motivo di appello, va evidenziato che, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado, tra l’altro, se è stato leso il diritto di difesa di una delle parti.

Tra le ipotesi che ricadano nell’ambito di questa clausola generale, la giurisprudenza del Giudice amministrativa annovera, per l’appunto, la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a., che dispone che “ Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest’ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2018 n. 10, §. 37 e ivi giurisprudenza).

Nel caso di specie, della questione che il T.a.r. ha posto a fondamento della sua decisione non vi è alcuna trattazione negli scritti difensivi delle parti depositati in primo grado.

Parimenti, dal verbale dell’udienza di discussione non risulta che tale questione sia stata sottoposta alle parti in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., né risulta, dagli atti del processo, che il T.a.r. abbia adottato un’ordinanza finalizzata a stimolare il contraddittorio su di essa, una volta che ne ha ravvisato il rilievo dopo il passaggio in decisione della controversia.

10. Conseguentemente, il secondo motivo di appello va accolto, mentre va dichiarato assorbito il primo motivo dell’appello n.r.g. 2114/2025, e il relativo giudizio va rimesso pertanto rimesso innanzi al T.a.r. per il Veneto ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

11. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli n.r.g. 445/2025 e 2114/2025:

- respinge l’appello n.r.g. 445/2025 proposto dal signor AN NA;

- dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto dal Comune di Chioggia nel giudizio n.r.g. 445/2025;

- accoglie in parte l’appello n.r.g. 2114/2025 proposto dal signor AN NA e, per l’effetto, annulla la sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 1876/2024 e rimette la causa innanzi al giudice di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

CH CO, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CH CO	EN NE

IL SEGRETARIO