Pubblicato il 16/09/2025

N. 07338/2025REG.PROV.COLL.

N. 09727/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9727 del 2020, proposto da RE AR s.a.s. di AG NA & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Domenicali, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, via Cola di Rienzo n. 271, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

DE per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Colzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 535/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di DE per L'Italia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda risarcitoria formulata dalla società RE AR di AG NA & C. s.a.s. (di seguito, anche solo RE AR) in relazione ai danni asseritamente subiti in conseguenza dell’intervenuta interruzione della realizzazione di un intervento edilizio nel Comune di Prato, via di Casale e Fatticci, per effetto degli atti adottati da DE per l’Italia s.p.a. (di seguito, anche solo DE per l’Italia).

2. In estrema sintesi, la complessa fattispecie dedotta in giudizio può essere riassunta nei termini di seguito indicati.

2.1. Il Comune di Prato rilasciava in favore della società RE AR in data 13 dicembre 2007 un primo permesso di costruire per la realizzazione di un complesso edilizio di natura residenziale (costituito da otto appartamenti per civile abitazione); i lavori venivano avviati dalla società in data 16 gennaio 2008.

2.2. In data 20 marzo 2008, DE per l’Italia diffidava la società RE AR dal proseguire i lavori avviati, in quanto (asseritamente) realizzati nell’ambito della fascia di rispetto autostradale e in assenza dell’atto di assenso dell’ANAS.

2.3. In data 26 maggio 2008 la società RE AR presentava al Comune di Prato una richiesta di variante in corso d’opera, rilasciata dal predetto Comune il 29 maggio 2008, per la traslazione dei corpi di fabbrica verso sud, fino a portarli alla distanza di m. 32,00 dallo svincolo autostradale.

A seguito della variante, la società RE AR proseguiva l’esecuzione dei lavori di costruzione dei due corpi di fabbrica, eseguendo il piano interrato, il solaio tra piano interrato e il piano terra e i pilastri del piano terra, previo spostamento dello scavo.

2.4. I lavori proseguivano fino al 27 ottobre 2008, in relazione a due ulteriori note di DE per l’Italia (note del 27 ottobre 2008 prot. n. 4042 e del 19 novembre 2008 prot. n. 4402), con le quali veniva rappresentato che la realizzazione del predetto complesso edilizio non era comunque ammissibile, dal momento che la fascia di rispetto del vincolo autostradale si sarebbe dovuta considerare estesa sino a 60 metri dallo svincolo autostradale, ai sensi del d.m. 1404/1968; pertanto, veniva ordinato alla società la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

2.5. Con nota del 6 novembre 2008 P.G. 148739, la società RE AR comunicava all’amministrazione comunale la sospensione dei lavori, che riprendevano il 29 dicembre 2008, avendo la società ricevuto assicurazione da parte della amministrazione comunale della legittimità dei titoli edilizi precedentemente rilasciati.

2.6. In data 28 gennaio 2009 la società RE AR sospendeva nuovamente l’esecuzione dei lavori, in quanto il T.a.r. Toscana, con ordinanza n. 100/2009, aveva respinto l’istanza cautelare presentata dalla predetta società nel giudizio proposto davanti al predetto T.a.r. per l’annullamento delle note di DE per l’Italia del 27 ottobre 2008 prot. n. 4042 e del 19 novembre 2008 prot. n. 4402.

2.7. Con ordinanza n. 2205 del 5 maggio 2009, il Consiglio di Stato, in riforma della ordinanza del T.a.r. Toscana n. 100/2009, accoglieva l’istanza cautelare di RE AR limitatamente all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, di cui alla nota del 27 ottobre 2008 n. 4042.

I lavori riprendevano il 16 settembre 2009, per fermarsi definitivamente il 12 luglio 2010, in virtù della sentenza del T.a.r. Toscana n. 2449/2010, che respingeva il ricorso di primo grado (proposto da RE immobiliare avverso le note di DE per l’Italia del 27 ottobre 2008 prot. n. 4042 e del 19 novembre 2008 prot. n. 4402).

2.8. La sentenza del T.a.r. Toscana n. 2449/2010 veniva impugnata dalla società RE AR; il giudizio di appello si concludeva con sentenza di questo Consiglio n. 1118/2012, pubblicata il 28 febbraio 2012, con la quale veniva respinto l’appello proposto dalla società RE AR; in particolare, il giudice d’appello, pur confermando l’inammissibilità delle censure relative alla dedotta violazione del combinato disposto dell’art. 1 del d.m. 1404 del 1968 e dell’art. 9 della l. n. 729 del 1961 (in quanto formulate con memoria difensiva, non notificata alla controparte), evidenziava quanto segue: “ Nondimeno, e - ovviamente - nei margini del materiale esito del presente processo, la disciplina testè riferita potrebbe in effetti costituire, nell’auspicabile rivisitazione della vicenda da parte di DE per l’Italia, di Anas e del Comune di Prato, una possibile soluzione contemperante i diversi interessi che a tutt’oggi si raffrontano, posto che l’art. 1 del D.M. 1404 del 1968 afferma che le disposizioni contenute in tale testo normativo “relative alle distanze minime a protezione del nastro stradale, vanno osservate nella edificazione fuori del perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dai piani regolatori generali e dai programmi di fabbricazione”, e che l’art. 9 della L. 729 del 1961, a sua volta, dispone al suo primo comma, e per quanto qui segnatamente interessa, che “lungo i tracciati delle autostrade e relativi accessi, previsti sulla base dei progetti regolarmente approvati, è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie a distanza inferiore a metri 25 dal limite della zona di occupazione dell’autostrada stessa”.

In proposito, dovrebbe auspicabilmente considerarsi che l’area di RE AR è compresa in un insediamento non solo compatibile con il P.R.G. del Comune, ma puntualmente inserito nel tessuto urbano, e segnatamente nel c.d. “Sistema della Residenza, Subsistema R4 – la città in aggiunta”, non essendo pertanto per esso ragionevolmente applicabile la disciplina di cui al D.M. 1404 del 1968 dettata per le edificazioni al di fuori del perimetro dei centri abitati e degli insediamenti che, come per l’appunto nel caso in esame, sono previsti dalla vigente strumentazione urbanistica.

Pertanto, a fronte di una vigente previsione normativa di una fascia di rispetto di m. 25, la materiale esistenza di una distanza di m. 32 dal ciglio autostradale dovrebbe reputarsi congrua in un’augurabile riconsiderazione della fattispecie ”.

2.9. Successivamente, il Comune di Prato rilasciava il permesso di costruire n. 538/2012 per il completamento dell’intervento in questione, sul presupposto della rilevata accettabilità (come dichiarata dal Consiglio di Stato) della distanza di mt. 32 del fabbricato dallo svincolo autostradale; il provvedimento da ultimo richiamato non veniva impugnato da DE per l’Italia.

3. Nel contesto fattuale sopra richiamato si inserisce il successivo contenzioso di natura risarcitoria, oggetto del presente giudizio.

3.1. Con atto di citazione notificato ad DE per l’Italia in data 11 maggio 2015, la società RE AR proponeva davanti al Tribunale di Prato un’azione per il risarcimento dei danni da essa asseritamente subiti per effetto delle diffide della concessionaria autostradale del 20 marzo 2008 e del 19 novembre 2008 (sopra richiamate), sull’assunto che esse dovessero ritenersi illegittime nonostante la reiezione della domanda impugnatoria.

A seguito di regolamento di giurisdizione proposto da DE per l’Italia, la Sezioni unite della Corte di Cassazione, con ordinanza n. 13194/2018, individuavano il giudice amministrativo come quello munito di giurisdizione.

3.2. La società RE AR riassumeva la causa davanti al T.a.r. per la Toscana (R.G. n. 1220/2018), sostenendo di non aver potuto completare l’intervento edilizio assentito a causa delle vicissitudini provocate dalle ripetute sospensioni dei lavori, per effetto delle diffide di DE per l’Italia (ciò avrebbe infatti determinato l’impossibilità di procedere alla consegna degli appartamenti ai promissari acquirenti nei termini stabiliti, l’attivazione da parte dei promissari acquirenti di alcune azioni giudiziarie nei confronti della società nonché l’impossibilità di accedere al credito bancario per terminare l’intervento di cui al progetto presentato); chiedeva quindi la condanna di DE per l’Italia al risarcimento dei danni subiti a vario titolo, quantificati complessivamente in € 6.911.097,24.

3.3. Il T.a.r. per la Toscana, Sez. III, con sentenza n. 535 del 5 maggio 2020, ha respinto il ricorso riassunto dalla società RE AR, condannandola alla rifusione delle spese processuali.

4. La società RE AR ha impugnato la sentenza del T.a.r. Toscana n. 535/2020, deducendo con un unico articolato motivo: erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione dei principi derivanti dall’art. 1227 c.c. e dall’art. 30 del c.p.a.; erroneità della sentenza per mancato accertamento di un fatto decisivo e per omessa pronuncia.

4.1. Il giudice di primo grado, pur dando atto della tempestiva impugnazione in sede giurisdizionale delle diffide di DE per l’Italia, ha respinto la domanda risarcitoria, sulla base della considerazione che la ricorrente (odierna appellante) non avrebbe proposto ritualmente l’unico motivo ritenuto (in astratto) suscettibile di accoglimento da parte del giudice amministrativo.

Il rigetto della domanda di annullamento proposta davanti al giudice amministrativo sarebbe da attribuire alla negligenza della società RE AR, con la conseguente esclusione del risarcimento di tutti i danni che avrebbero potuto essere evitanti con l’ordinaria diligenza, tenendo conto che “ la negligente proposizione dell’azione giurisdizionale opera, sul piano causale, allo stesso modo della mancata attivazione degli strumenti di tutela disponibili ”.

4.2. Nel ricorso in appello, la società appellante sostiene che il giudice di primo grado avrebbe omesso completamente di valutare quanto dedotto e dimostrato sia nel ricorso introduttivo del giudizio, che nella memoria di replica del 6 febbraio 2020, relativamente all’accertamento della responsabilità di DE per l’Italia con riguardo ai danni che neppure la proposizione di ricorso tempestivo e rituale (anche con riguardo al motivo dichiarato inammissibile) avrebbe potuto evitare.

Secondo la prospettazione della società appellante, si tratterebbe del pregiudizio che si è verificato immediatamente per effetto della sospensione dei lavori, conseguente alle diffide di DE per l’Italia e si sarebbe comunque maturato (anche nel caso di tempestiva e rituale impugnazione degli atti lesivi) fino alla definizione del giudizio di appello, con la sentenza del Consiglio di Stato del 28 febbraio 2012 n. 1118.

In altri termini, l’appellante sostiene che il pregiudizio da essa subito si è generato già nelle more della definizione del giudizio di natura impugnatoria (davanti al Tribunale amministrativo regionale e, poi, davanti al Consiglio di Stato) e che la conclusione del predetto giudizio (nel febbraio del 2012) sarebbe intervenuta quando ormai la sua situazione finanziaria e patrimoniale era del tutto pregiudicata per l’esposizione debitoria presso i creditori e per le varie azioni legali intraprese dai promissari acquirenti, con la conseguenza che il successivo permesso di costruire n. 538/2012 si sarebbe rilevato privo di utilità.

4.3. In applicazione del principio di cui all’art. 30 c.p.a., il giudice di primo grado avrebbe dovuto accertare e quantificare il danno patito dall’appellante in conseguenza diretta dei provvedimenti inibitori del 2008, che neppure l’immediata e completa impugnazione di tali diffide avrebbe potuto evitare; questo segmento di danno non sarebbe stato accertato dal giudice di primo grado, con la conseguente erroneità e carenza sul punto della sentenza impugnata.

La società appellante richiama il disposto dell’art. 1227 c.c., sostenendo di aver quantomeno diritto al risarcimento dei danni che neppure la tempestiva e rituale formulazione dell’unico motivo risultato fondato (ma non accolto, in quanto proposto in maniera irrituale) avrebbe potuto evitare, atteso che soltanto nel febbraio 2012 il giudizio è stato definito con la sentenza di questo Consiglio n. 1118/2012.

A suo giudizio, neppure un eventuale provvedimento cautelare favorevole da parte del T.a.r. avrebbe potuto consentire il conseguimento del bene della vita; a tale riguardo, evidenzia quanto segue: “ Prima di tutto tale ragionamento sarebbe del tutto ipotetico ed in ogni caso l’onere di diligenza dell’imprenditore non potrebbe spingersi fino a far ritenere che la società avrebbe dovuto rischiare il completamento dell’edificazione (con l’impiego di mezzi e risorse che ne consegue) in forza di un mero provvedimento cautelare, ossia nelle more del giudizio per l’annullamento delle diffide di DE per l’Italia, conclusosi come visto soltanto nel 2012 ”.

4.4. Sostiene di aver dato ampia prova (anche documentale) nell’ambito del giudizio di primo grado della lesione subita per effetto delle diffide del 2008, evidenziando che il fermo di cantiere aveva messo in moto una irreversibile concatenazione di conseguenze dannose, non evitabili con l’azione impugnatoria, tenendo conto dei tempi fisiologici di conclusione del processo amministrativo.

4.5. Stante l’autonomia del giudizio risarcitorio rispetto a quello di annullamento, ai fini della domanda risarcitoria la società appellante ripropone la censura relativa alla dedotta illegittimità delle note del 20 marzo 2008 e del 19 novembre 2008, per violazione del combinato disposto dell’art. 1 del d.m. n. 1404/1968 e dell’art. 9 della l. n. 729/1961 (nell’ obiter dictum sopra richiamato, il Consiglio di Stato ha ritenuto la censura inammissibile, ma fondata, in quanto ricadendo l’intervento edilizio nell’ambito del centro abitato non si applicherebbe la fascia di rispetto stradale di 60 mt., come sostenuto da DE per l’Italia).

5. Con sentenza non definitiva n. 8149/2023, questa Sezione, respinte le eccezioni di irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per tardività, e di inammissibilità dello stesso, sollevate dalla parte appellata, si è soffermato sul merito della vicenda dedotta in giudizio, evidenziando quanto segue:

“ 8. Le deduzioni di parte appellante, sul piano giuridico, non sono del tutto prive di una loro intrinseca ragionevolezza.

8.1. In primo luogo, ritiene il Collegio che non può essere più contestato da DE per l’Italia il principio secondo il quale la distanza dell’intervento edilizio dal sedime autostradale dovesse essere di almeno 30 metri (e non di 60 metri, come sostenuto da DE per l’Italia), e ciò non per effetto dell’obiter dictum contenuto nella sentenza di questo Consiglio n. 1118/2012 (nel processo amministrativo il giudicato si forma in relazione ai motivi di gravame e non anche alle affermazioni ulteriori eventualmente contenute nella sentenza, in quanto l’autorità del giudicato è circoscritta oggettivamente in conformità alla funzione della pronuncia giudiziale, diretta a dirimere la lite nei limiti delle domande proposte, sicché ogni affermazione eccedente la necessità logico-giuridica della decisione stessa deve considerarsi un obiter dictum; di conseguenza, sono inidonee a passare in giudicato le osservazioni svolte dal giudicante senza essere funzionali alla decisione, ossia le enunciazioni della sentenza prive di relazione causale con il decisum identificato dai motivi a base della specifica domanda giudiziale – appunto, i c.d. obiter dicta: cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 3 marzo 2023 n. 2246), quanto piuttosto per effetto della adozione del permesso di costruire n. 538/2012, rilasciato dal Comune di Prato per il completamento dell’intervento in questione – nel quale (in conformità ai principi di diritto espressi in via incidentale dal Consiglio di Stato) l’amministrazione comunale ha riconosciuto la legittimità della realizzazione dell’intervento edilizio de quo ad una distanza di mt. 32 dal confine autostradale – e della sua mancata impugnazione (e conseguente acquiescenza) da parte di DE per l’Italia.

8.2. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, cui questa Sezione ha già avuto modo di prestare adesione, in materia di responsabilità aquiliana della p.a. da provvedimento amministrativo illegittimo, la responsabilità non consegue automaticamente all’annullamento del provvedimento amministrativo (ovvero all’accertamento della sua illegittimità) in sede giurisdizionale, occorrendo la prova che dalla colpevole condotta amministrativa sia derivato, secondo un giudizio di regolarità causale, un pregiudizio direttamente riferibile all’assunzione o all’esecuzione della determinazione contra ius, lesiva del bene della vita spettante alla parte ricorrente (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 marzo 2018, n. 1709; id., 14 marzo 2018, n. 1615).

Sotto il profilo dell’elemento soggettivo, l’illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l’ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2020 n. 909; id., 18 ottobre 2019, n. 7082).

In altri termini, ai fini della condanna della pubblica amministrazione al risarcimento del danno da atto amministrativo illegittimo, è necessario fornire la prova di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, previsti dall’art. 2043 c.c. quali presupposti indefettibili della responsabilità aquiliana.

8.3. Le disposizioni di cui all’art. 2043 c.c. debbono essere poi coordinate con quelle di cui all’art. 1227 c.c. e con quelle di cui all’art. 30 del c.p.a.

L’art. 1227 c.c. dispone:

“Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate.

Il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza”.

L’art. 30, comma 3, secondo periodo, del c.p.a. dispone inoltre: “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

8.4. Tanto premesso, ritiene il Collegio che l’interpretazione delle norme sopra richiamate fatta propria da giudice di prime cure configuri la preclusione di ogni pretesa risarcitoria in modo talmente ampio e rigido da tradursi, di fatto, in una forma di denegata giustizia.

La Sezione ritiene invece che l’attribuzione al giudice amministrativo (in tempi relativamente recenti) della cognizione piena in materia risarcitoria gli imponga di approfondire sotto ogni aspetto la pretesa economica oltre che giuridica delle parti, facendosi carico anche dell’evoluzione di un contesto di mercato (anzi, di mercati) sempre più complesso.

In tale contesto, la normativa che consente – doverosamente – di limitare o di escludere la pretesa risarcitoria (soprattutto, i richiamati artt. 1227 c.c. e 30 c.p.a.) non può condurre a denegare, in concreto, in ogni caso, l’esistenza stessa di quella cognizione, che rende la tutela del g.a. effettiva, piena e satisfattiva (cfr., sul punto, anche la recente decisione di questa Sezione n. 7503 del 3 agosto 2023 e tutte la giurisprudenza ivi ampiamente richiamata).

In altri termini, la declinazione del duty to mitigate sancito dal secondo comma dell’articolo 1227 c.c., in attuazione del canone solidaristico di buona fede, non può assumere, laddove riguardi un interesse legittimo, un rigore tale da condurre alla reazione di un non ammissibile “diritto speciale della p.a.” in materia risarcitoria.

In tale ottica, non può essere un ostacolo (a volte implicito) la pur oggettiva difficoltà, per il giudice amministrativo, di quantificazione del danno effettivamente subito, specie in situazioni peculiari come quella di specie (in cui si verte pacificamente del solo danno da ritardo nell’accertamento di una pretesa poi effettivamente riconosciuta, ma con conseguenze economiche che si assumono molto gravi per la parte ricorrente). Se tale quantificazione può, almeno in parte, essere particolarmente complessa e finanche esulare dalle conoscenze tecniche del giudice, si può ricorrere a meccanismi di quantificazione ad hoc, opportunamente predisposti dal sistema (cfr. infra, i punti 9 e ss.), ma non si può giungere alla totale negazione, in fatto, di quei remedies che l’ordinamento ha ormai pacificamente incardinato in capo al giudice amministrativo.

8.5. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3/2011, ha chiarito che la regola della non risarcibilità dei danni evitabili con la diligente utilizzazione degli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento, contenuta nell’art. 30 c.p.a. e che ha portata ricognitiva di principi già evincibili dall’art. 1227 c.c., è quindi applicabile anche alle azioni risarcitorie proposte prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

L’omessa attivazione degli «strumenti di tutela», tra i quali è inclusa la tutela cautelare, rappresenta un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche dell’esclusione del danno, in quanto evitabile con l’ordinaria diligenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 2 febbraio 2021, n. 962; sez. IV, 4 dicembre 2020, n. 7699).

L'art. 30 del c.p.a. opera dunque una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di principio di autoresponsabilità e sancisce la regola secondo cui la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, anche processuale, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale che, ai sensi dell’art. 1223 c.c., deve legare la presunta condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili.

8.6. Orbene, il Collegio ritiene che, nel caso di specie, la società RE AR non sia venuta meno al dovere di ordinaria diligenza richiesta al danneggiato, avendo tempestivamente impugnato i due atti di diffida che le inibivano la prosecuzione dei lavori edilizi e avendo formulato istanza cautelare non solo nell’ambito del giudizio di primo grado, ma anche in sede di appello cautelare.

Il fatto che non sia stata ritualmente coltivata una delle censure che avrebbero portato all’accoglimento della istanza cautelare e del ricorso non è reputato dal Collegio elemento di per sé solo sufficiente ad escludere la responsabilità della amministrazione, ai sensi dell’art. 1227, secondo comma, c.c., potendo tale circostanza al più rilevare ai fini di una riduzione della responsabilità del danneggiante, ai sensi del primo comma del medesimo articolo.

La complessità del quadro normativo di riferimento e il susseguirsi di norme, legislative e regolamentari, non sempre ben coordinate tra loro, rilevano non solo ai fini dell’accertamento dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa del danneggiante, ma anche sotto il profilo dei comportamenti esigibili da parte del danneggiato, al fine di evitare o ridurre il danno risarcibile.

Nel caso di specie vengono in rilievo una congerie di fonti normative (l’art. 9 della l. 24 luglio 1961, n. 729; l’art. 19 della l. 6 agosto 1967 n. 765; gli artt. 1 e 4 del d.m. 1 aprile 1968, n. 1404; gli artt. 16 e 18 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285; l’art. 26 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) e la controversa qualificazione urbanistica dell’area con conseguente difficoltà obiettiva di individuare la disciplina normativa di riferimento.

A ciò si aggiunga l’ulteriore considerazione che l’individuazione del quadro normativo di riferimento, se può risultare problematica per un soggetto economico che opera nel settore edilizio, dovrebbe invece essere di più agevole soluzione per un soggetto che istituzionalmente è preposto a verificare che vengano rispettate le fasce di rispetto stradale e autostradale.

8.7. Ritiene conclusivamente il Collegio che, nel caso di specie, non sussistano in presupposti di cui all’art. 1227, comma 2, c.c. per escludere la responsabilità della p.a. in ordine ai danni lamentati dalla società ricorrente (odierna appellante).

8.8. Sotto altro concorrente profilo, a giudizio del Collegio, non è sufficiente ad escludere la sussistenza del nesso eziologico tra il fatto e/o l’atto illecito e i danni che ne sono derivati la considerazione che le diffide di DE per l’Italia non erano giuridicamente ostative alla prosecuzione della esecuzione dell’intervento edilizio de quo, in quanto il Comune di Prato aveva ribadito la validità e l’efficacia dei titoli edilizi abilitativi precedentemente emessi: è ragionevole ritenere infatti che l’autorevolezza dell’ente da cui le predette diffide provenivano (DE per l’Italia, sulla base di parere dell’A.n.a.s.) e la prospettiva della successiva demolizione delle opere edilizie realizzate (in caso di esito sfavorevole del giudizio intrapreso) abbiano costituito per l’imprenditore un valido motivo per attendere l’esito del giudizio in corso prima di completare l’esecuzione delle opere intraprese.

La realizzazione da parte di un soggetto imprenditoriale di opere edilizie di una certa rilevanza economica implica l’impiego di ingenti risorse strumentali, umane e finanziarie, che richiedono una valutazione ponderata delle scelte imprenditoriali, al fine di non esporre l’impresa a gravi conseguenze finanziarie e patrimoniali; nel caso di specie, la scelta della società appellante di attendere l’esito del giudizio intrapreso, prima di portare a compimento la esecuzione dell’intervento progettato, non può essere considerata come espressione di una libera determinazione dell’imprenditore di farsi carico (volontariamente) delle conseguenze dannose derivanti dalla (non obbligatoria) sospensione delle attività di cantiere.

9. Sotto il profilo della quantificazione del danno, il Collegio deve rilevare che la società appellante, pur censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la risarcibilità del danno anche con riguardo alla parte di danno prodottosi nell’arco temporale intercorrente tra le diffide di DE per l’Italia del 2008 e la pronuncia del Consiglio di Stato n. 1118/2012, ha riproposto (per intero) la domanda risarcitoria, formulata nel ricorso introduttivo del giudizio, quantificando complessivamente la pretesa risarcitoria in € 6.911.097,24, di cui:

- € 259.527,15 a titolo di mancato profitto;

- € 385.211,61, a titolo di costi di spostamento del cantiere;

- € 564.594,94, a titolo di richieste risarcitorie subite dalla RE AR, per effetto della sospensione del cantiere;

- € 2.093.917,00, a titolo di danno derivante dalla segnalazione in Centrale rischi e dalla conseguente impossibilità di accedere al credito bancario;

- € 19.360,46, a titolo di danno per mancato utilizzo delle somme necessarie per il pagamento di oneri contributivi, assistenziali e previdenziali nonché degli oneri fiscali e delle tasse;

- € 3.588.486,08, a titolo di danno da previsione di mancato fatturato.

9.1. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo deve essere limitato, quanto al danno emergente, alle perdite che possano dirsi «conseguenza immediata e diretta» del fatto o atto lesivo, ai sensi degli artt. 2056, comma 1, e 1223 c.c.; il lucro cessante deve essere valutato dal giudice «con equo apprezzamento delle circostanze del caso» (art. 2056, comma 2, c.c.) ”.

5.1. Ai fini della individuazione sotto il profilo oggettivo dei presupposti della responsabilità di DE per l’Italia e della quantificazione del danno effettivamente subito dalla società RE AR, nella sentenza non definitiva n. 8149/2023, questa Sezione ha ritenuto necessario procedere ad una verificazione tecnica, nominando quale verificatore il Rettore del Politecnico di Milano, con facoltà di delega a professore universitario con adeguata competenza in materia, affidandogli il compito di chiarire i seguenti aspetti:

“ a) se e in che misura l’intervento edilizio assentito con il permesso di costruire n. 358/2012, rilasciato alla società RE AR dal Comune di Prato e divenuto inoppugnabile per acquiescenza della società DE, si discosti da quelli precedentemente assentiti dal predetto Comune e oggetto delle diffide emanate da DE per l’Italia nel 2008;

b) l’attuale stato delle opere realizzate dalla società RE AR nell’area de qua e il costo sostenuto dalla predetta società per la loro realizzazione;

c) il valore commerciale che l’opera avrebbe avuto, in base al mercato immobiliare della zona, se fosse stata realizzata in base al progetto presentato nel 2008 e il costo complessivo previsto per la sua realizzazione (da rapportare alla presumibile data di realizzazione dell’intervento, se non fosse intervenuta la sospensione delle attività di cantiere, e tenendo presenti i possibili rischi di cantiere); l’utile che l’impresa avrebbe presumibilmente ricavato dalla realizzazione dell’intervento edilizio, in relazione alla tipologia dell’intervento progettato;

d) le spese effettivamente sostenute dalla società RE AR, sulla base della documentazione prodotta dall’interessata in giudizio o in sede di verificazione, per lo spostamento del cantiere e per far fronte alle richieste risarcitorie dei promissari acquirenti;

e) la verosimile incidenza, secondo una valutazione di tipo prognostico (tenendo conto della sua situazione contabile nel 2008), della sospensione dei lavori in questione sulla attuale situazione finanziaria e patrimoniale della società;

f) la sussistenza di eventuali, ulteriori profili di danno rinvenibili dall’esame della documentazione prodotta dall’interessata in giudizio o in sede di verificazione, nei limiti di quanto sopra affermato ai punti 9 e ss. ”.

5.2. In data 24 giugno 2024, il verificatore ha depositato la relazione finale di verificazione tecnica, dalla quale risulta quanto segue:

- con riguardo al quesito sub a), il verificatore ha evidenziato:

“ Il progetto oggetto di questo permesso di costruire, richiesto in data 08/03/2012, prevede il completamento dei corpi di fabbrica esistenti, di cui al permesso di costruire P.G. 44765/07 e relativa variante in corso d’opera P.G. 71611/08 e in piena conformità alla variante in corso d’opera stessa ”.

In buona sostanza, il verificatore ha accertato la sussistenza di variazioni relative ad aspetti marginali del progetto presentato nel 2012 (alcune murature divisorie; spostamento degli apparecchi igienico-sanitari; corretto inserimento del tetto dell’edificio), essendosi per il resto il progettista riportato agli elaborati progettuali precedentemente presentati.

- con riguardo al quesito sub b), il verificatore richiama quanto riportato nella relazione generale del progetto, allegata al permesso di costruire n. 538/2012, dalla quale risulta che al 2012 era stato realizzato il piano interrato, i piani terra e primo; per quanto riguarda il piano secondo sottotetto, risultava realizzato solo quello del blocco frontale e per il quale era stato impostato il solaio di copertura, non ancora completato delle armature e casserature; le unità immobiliari, così come anche il piano interrato, non risultavano suddivisi nei vari locali e stanze, e comunque quanto fino ad oggi realizzato è allo stato grezzo (solo struttura in c.a., solai, e murature perimetrali).

Il verificatore quantifica il costo di costruzione (comprensivo del costo dei ponteggi e degli oneri di urbanizzazione) in € 422.234,42.

- con riguardo al quesito sub c), il verificatore quantifica il costo totale di realizzazione dell’intervento in € 1.427.442,81, di cui € 482.900 per acquisto terreno (compreso imposte); € 698.624 per costo costruzione fabbricati e parcheggi interrati; € 27.760 per costo di sistemazione delle aree esterne; € 103.540,42 per contributo di costruzione; € 114.619 per onorari professionali (lettera d’incarico ai geomm. Baldelli-Fiordi ed all’Arch. Bindi, per un importo di € 33.000 per la parte architettonica, oltre alla notula dell’ing. Sanzo di € 81.619 per il progetto strutturale, computi metrici, pratiche per la sicurezza, progetto L. 10/91 e clima acustico 21).

L’utile di impresa è stato computato in € 288.560,73.

- con riguardo al quesito sub d), il verificatore ha quantificato le spese di spostamento del cantiere in € 299.380,58.

Le richieste risarcitorie formulate dai promissari acquirenti sono quantificate dal verificatore in € 252.552,00, cui vengono aggiunte le spese legali e tecniche, ossia i compensi dovuti ai professionisti coinvolti nella causa, pari a € 120.191,15 e le spese relative ai decreti ingiuntivi pari a € 116.940,31, per un totale di € 489.683,46.

- con riguardo al quesito sub e), il verificatore ha dichiarato che “ Risulta, pertanto, evidente che sia la reiterata sospensione delle attività di cantiere, sia l’inevitabile spostamento di quest’ultimo per ottemperare il rispetto della fascia di 32 m, abbia influito negativamente sulla distribuzione delle entrate e delle uscite nel tempo, compromettendo, come emerge dagli scenari descritti nella sezione seguente, il ritorno sull’investimento ”.

Ha ipotizzato tre scenari possibili:

I – Nel primo scenario ( ST ) ipotizza che se l’intervento edilizio fosse stato portato a compimento senza interruzioni nei termini previsti, la società avrebbe conseguito un utile di € 288.560,73;

II – Nel secondo scenario (Intermedio), ipotizza che se l’intervento fosse stato portato a compimento dopo la pronuncia del Consiglio di Stato del 2012, l’operazione immobiliare avrebbe comportato una perdita pari a - € 819.237,96;

III- Nel terzo scenario ( WO ), il verificatore ha evidenziato che, per effetto della mancata realizzazione dell’intervento edilizio, “ l’operazione immobiliare presenta una perdita pari a € -1.607.977,93 ”.

- Con riguardo al quesito sub f), il verificatore ipotizzando un utile di impresa secondo lo scenario “ ST ” di € 288.560,73 e una perdita patrimoniale (secondo lo scenario Intermedio) di € 819.237,96,

ipotizza un danno di € 1.107.798,70, sui quali calcola la rivalutazione monetaria (stimata in € 368.896,97) e gli interessi legali (stimati in € 306.971,02), pervenendo ad una quantificazione complessiva del danno di € 1.783.666,69.

6. Con memoria depositata in data 15 novembre 2024, RE AR ha evidenziato che il verificatore “ probabilmente per un refuso ” avrebbe omesso di inserire tra i costi di cui alla Tab. 23 utilizzata per determinare lo scenario “ WO ” il debito assunto dalla società RE AR nei confronti del sig. AN DA per l’importo di euro 145.000,00 (asseritamente assunto per far fronte all’epoca ai debiti generati dal fallimento dell’impresa edificatoria in loc. Casale di Prato); tale prestito, che non è stato onorato, a suo giudizio, avrebbe dovuto essere considerato dalla prof.ssa Oppio, in quanto trattasi di una esposizione debitoria analoga per causa e titolo, assunta da RE AR che nel 2010 si è trovata onerata da debiti conseguenti alla sospensione del cantiere; riportandosi alle conclusioni del verificatore, ha chiesto in riforma della sentenza di primo grado la condanna di DE per l’Italia al risarcimento dei danni subiti, nell’importo pari ad Euro 2.283.845,91 (1.607.977,93 + 675.867,98), oltre ad Euro 145.000,00 per le motivazioni sopra richiamate. Ha chiesto inoltre il riconoscimento delle spese e degli onorari di giudizio, anche del primo grado, e refusione del contributo unificato, da distrarsi in favore dei difensori antistatari.

7. Con memoria depositata in data 18 novembre 2024, DE per l’Italia ha eccepito la tardività della produzione documentale effettuata da RE AR in data 8 novembre 2024, evidenziando che si tratterebbe di atto di riconoscimento di debito del 30 marzo 2021 (per € 145.000,00) che non sarebbe stato mai prodotto in giudizio né indicato in sede di verificazione; ha chiesto quindi che di esso il Collegio giudicante non tenga conto ai fini della decisione della causa.

DE per l’Italia, dopo aver ripercorso l’intera vicenda, si è lungamente soffermata sulla mancanza di prova della colpa della amministrazione.

Ha quindi esaminato la verificazione depositata in atti, contestandone gli esiti sia con riguardo all’utile (che la tempestiva esecuzione dell’intervento edilizio avrebbe assicurato alla società), che con riguardo alle perdite che essa avrebbe potuto evitare.

Ha evidenziato, in particolare, la non computabilità delle spese relative allo spostamento del cantiere.

Ha invocato la riduzione del danno quantificato dal verificatore, in applicazione del principio di cui all’art. 1227, 1° comma, c.c.

In conclusione, DE per l’Italia ha chiesto il rigetto della domanda di risarcimento del danno proposta dalla soc. RE AR; in via subordinata, ha chiesto che la suddetta domanda risarcitoria venga accolta limitatamente all’ammontare ritenuto di giustizia, sulla base degli elementi riduttivi scaturenti dalle operazioni di verificazione, dell’applicazione dei principi sulla responsabilità oggettiva della p.a., nonché in applicazione dell’art. 1227, 1° comma, c.c.

8. Con memorie depositate rispettivamente nelle date del 27 e del 28 novembre 2024, RE AR e DE per l’Italia hanno ribadito sostanzialmente le rispettive prospettazioni difensive.

9. Con ordinanza collegiale n. 59/2025, sono stati richiesti al verificatore alcuni chiarimenti, chiedendo in particolare di specificare:

“ a) l’esatta indicazione della distanza del cantiere originario (ossia, quello esistente prima della nota di diffida di DE per l’Italia s.p.a. del 20 marzo 2008) rispetto allo svincolo autostradale (nella memoria depositata in data 18 novembre 2024, DE per l’Italia s.p.a. sostiene che detta distanza era pari a circa 20 metri; nella memoria di replica depositata da RE AR s.a.s. di AG NA & C. in data 27 novembre 2024 si sostiene che detta distanza era pari a mt. 25 ed era conforme a quanto previsto dal permesso di costruire sulla base del quale detto cantiere era stato avviato);

b) la conformità o meno della distanza del predetto cantiere rispetto al permesso di costruire n. 1569/2007, rilasciato dal Comune di Prato ”.

10. In data 6 febbraio 2025, il verificatore ha depositato la relazione di chiarimenti richiesta nella quale vengono formulate le seguenti ulteriori conclusioni:

- Con riguardo al primo quesito: “ Alla luce dei documenti acquisiti in fase di verificazione e dell’impossibilità di verificare ex-post la distanza dal cantiere allo svincolo autostradale prima della diffida di DE per l’Italia, è stata assunta come riferimento la distanza dall’edificato, così rappresentata nella Tavola 2/E1 allegata alla Variante in C.O. al Permesso di costruire P.G. 44765 del 17/05/2007 P.E. 1569 “Stato di progetto – Stato sovrapposto”. Tale distanza è compresa tra 25,86 mt e 26,77 mt (25,05 mt da edificio Nord a confine catastale + min 0,8058 mt e max 1,7224 mt da confine catastale a rete autostradale) ”.

- Con riguardo al secondo quesito: “ Alla luce dei documenti acquisiti in fase di verificazione e dell’impossibilità di verificare ex-post la distanza dal cantiere allo svincolo autostradale al 2007, si assume per via ipotetica che la distanza del cantiere corrisponda alla distanza dal lotto edificabile allo svincolo autostradale e si desume di conseguenza che tale distanza sia conforme con il Permesso di costruire n. 1569/2007, rilasciato dal Comune di Prato ”.

11. Con memoria depositata in data 15 maggio 2025, la società appellante insiste per l’accoglimento dell’appello, ritenendo che debbano essere risarcite anche le spese di spostamento del cantiere effettivamente sostenute da RE AR, pari ad euro 299.685,29.

12. Con memoria depositata in data 19 maggio 2025, DE per l’Italia s.p.a. ha sostanzialmente invocata l’assenza di responsabilità sotto il profilo della colpa, in quanto i lavori di scavo sarebbero stati effettuati ad una distanza di circa 20 mt dallo svincolo autostradale (come riconosciuto dal legale della società RE AR nella nota del 27 novembre 2012, spedita il 6 dicembre 2012) con la conseguenza che non sarebbe ravvisabile l’elemento soggettivo della colpa.

Ha chiesto quindi il rigetto della domanda di risarcimento del danno e “in ipotesi” che la domanda risarcitoria venga accolta “ limitatamente all’ammontare ritenuto di giustizia, sulla base degli elementi riduttivi scaturenti dagli esiti della verificazione, dall’applicazione dei principi sulla responsabilità oggettiva della P.A., nonché dall’applicazione dell’art. 1227, 1° comma, c.c. ”.

13. Con memoria di replica depositata in data 22 maggio 2025, la società appellante ha insistito per l’accoglimento dell’appello e, conseguentemente, “ per la condanna di DE per l’Italia al risarcimento, da disporsi nei confronti dell’appellante, dell’importo pari a Euro 2.283.845,91 (1.607.977,93 + 675.867,98) o altra somma che risulterà di giustizia, con interessi e rivalutazione dal dì del dovuto al saldo. Con vittoria di spese e onorari di giudizio anche di primo grado e refusione del contributo unificato, da distrarsi in favore dei difensori antistatari ”.

14. Con memoria depositata in data 29 maggio 2025 DE per l’Italia s.p.a. ha ribadito le conclusioni precedentemente formulate.

15. All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

16. Fermo quanto già affermato dalla sentenza parziale, che non può essere rimesso in discussione in questa sede, la domanda risarcitoria formulata dalla società appellante è suscettibile di accoglimento parziale, nei termini di seguito indicati.

16.1. Nella sentenza non definitiva n. 8149/2023, questa Sezione ha ritenuto non applicabile l’art. 1227, comma 2, c.c., ai fini della esclusione del risarcimento del danno, evidenziando tuttavia la possibile applicazione dell’art. 1227 comma 1 c.c., ai fini della riduzione del danno risarcibile.

Si tratta di statuizioni che il Collegio ritiene di dover confermare anche in questa sede, non emergendo (anche in esito alla relazione di verificazione tecnica) elementi per disattendere le motivazioni poste alla base della sentenza non definitiva (cui si fa espresso rinvio).

16.2. Con riguardo alla quantificazione del danno, nella verificazione tecnica disposta nel corso del giudizio, ipotizzando un utile di impresa di € 288.560,73 secondo lo scenario “ ST ” (l’utile che si sarebbe potuto ricavare se l’intervento edilizio fosse stato ultimato entro i termini previsti) e una perdita patrimoniale secondo lo scenario Intermedio di € 819.237,96 (la perdita derivante dall’ipotetica ripresa delle attività a seguito del rilascio da parte del Comune di Prato del permesso di costruire n. 538/2012), il verificatore ha determinato un danno complessivo di € 1.107.798,70, sui quali calcola la rivalutazione monetaria (stimata in € 368.896,97) e gli interessi legali (stimati in € 306.971,02), pervenendo ad una quantificazione complessiva del danno di € 1.783.666,69.

16.3. La società appellante chiede che, in accoglimento dell’appello, DE per l’Italia venga condanna al pagamento di:

- Euro 1.607.977,93, a titolo di risarcimento del danno (ritenendo comprovata anche l’incidenza della sospensione dei lavori sulla situazione patrimoniale e finanziaria della società all’attualità);

- Euro 675.867,98 corrispondente ai danni ulteriori accertati dalla verificazione (quesito F).

16.4. In realtà, la somma di € 1.607.99A7,93 (rivendicata dalla società a titolo di risarcimento del danno) si riferisce allo scenario WO (incidenza della sospensione dei lavori sulla situazione patrimoniale e finanziaria della società all’attualità); a tale riguardo, non è stata fornita la prova che la mancata esecuzione dell’intervento edilizio abbia determinato, sotto il profilo eziologico, la compromissione della situazione patrimoniale e finanziaria della società.

La responsabilità aquiliana della p.a. da atto illegittimo deve essere limitata ai danni che siano imputabili alla amministrazione sia sul piano del rapporto di causalità materiale sia quale “ conseguenza immediata e diretta ” del proprio operato, tradottosi in atti o comportamenti illegittimi (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 marzo 2023 n. 2891; Sez. VI, 24 maggio 2022 n. 4100; Sez. II, 20 maggio 2019 n. 3217; cfr., anche, Cass. civ., Sez. lavoro, ord., 26 gennaio 2022, n. 2340).

Il primo comma dell’art. 1227, 1° comma, c.c. prevede che “ Se il fatto colposo del creditore ha concorso a cagionare il danno, il risarcimento è diminuito secondo la gravità della colpa e l'entità delle conseguenze che ne sono derivate ”.

Tale norma non prevede una forma di “concorso di responsabilità” e, pertanto, una di forma “autoresponsabilità” del danneggiato ma rinviene il proprio fondamento nel principio di causalità per il quale il danneggiato deve, in ossequio alla funzione compensativa del risarcimento del danno, riparare esclusivamente le conseguenze patrimoniali che sono riconducibili al proprio comportamento illecito. In questa logica anche il richiamo alla colpa deve essere inteso come limite di rilevanza oggettiva della condotta del danneggiato.

Il Collegio rileva che tale contributo causale nella determinazione del danno può essere conseguenza di una condotta attiva o omissiva e può consistere anche nella cd. assunzione del rischio o mancata assunzione del rischio. In particolare, il contributo causale può consistere anche nell’omesso svolgimento di una attività che, se posta in essere, avrebbe ridotto l’efficienza causale della condotta del danneggiante sul piano dello stesso rapporto materiale di causalità.

Inoltre, la Suprema Corte ha avuto modo di stabilire che, ai fini della determinazione della riduzione del risarcimento del danno occorre - ai sensi dell’art. 1227, comma 1, c.c. - porre riferimento sia alla gravità della colpa e che all’entità delle conseguenze che ne sono derivate. In particolare, la valutazione dell’elemento della gravità della colpa deve essere rapportata alla misura della diligenza violata e, solo se non sia possibile provare le diverse entità degli apporti causali tra danneggiante e danneggiato nella realizzazione dell'evento dannoso, il giudice può avvalersi del principio generale di cui all’art. 2055, ultimo comma, c.c., ossia della presunzione di pari concorso di colpa, rimanendo esclusa la possibilità di far ricorso al criterio equitativo (previsto dall'art. 1226 c.c. e richiamato dall'art. 2056 c.c.), il quale può essere adottato solo in sede di liquidazione del danno, ma non per la determinazione delle singole colpe (Cassazione civile, sez. III, 21 gennaio 2010 n. 1002).

16.5. In applicazione di questo principio, deve ritenersi che la società appellante non può pretendere il risarcimento dei danni che non siano eziologicamente riconducibili in via immediata e diretta agli atti adottati da DE per l’Italia, tenendo conto che le diffide adottate da DE per l’Italia – pur avendo creato una sorta di “affidamento in ordine alla possibile illegittimità degli atti” - non impedivano sul piano giuridico alla società di proseguire nell’esecuzione dei lavori avviati sulla base dei titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Prato. Peraltro, il dirigente del Servizio attività edilizia del predetto Comune, con nota del 1° dicembre 2008 prot. 106290/BC, aveva rassicurato la società in merito alla legittimità e alla efficacia dei titoli abilitativi rilasciati, evidenziando quanto segue: “ Il permesso di costruire e successiva variante è tuttora valido e efficace; per quanto di nostra competenza non vi sono quindi elementi che impediscano la prosecuzione dei lavori o che ne richiedano la sospensione forzosa ”). In ogni caso, a far data dalla pubblicazione della sentenza di questo Consiglio n. 1118/2012 (ossia, dal 28 febbraio 2012), nessun altro ostacolo è stato frapposto da DE per l’Italia alla realizzazione dell’intervento edilizio. In questa logica, l’omessa continuazione dei lavori si è risolta nell’assunzione di un rischio di causazione di danni che, sul piano causale, devono essere imputati alla condotta del danneggiato.

Infine, come sopra evidenziato, non è stata fornita dalla società appellante (come era suo onere) la prova del fatto che la sospensione dei lavori, nell’arco temporale compreso tra il mese di novembre 2008 e il mese di febbraio 2012, sia stata la causa della definitiva compromissione della situazione patrimoniale e finanziaria della società e, quindi, della impossibilità di portare a compimento l’esecuzione dei lavori avviati.

16.6. A ciò si aggiunga che la stessa società nell’atto di appello censura la sentenza impugnata, evidenziando che il giudice di primo grado non avrebbe considerato il segmento di danno che neppure la tempestiva deduzione dell’unica censura suscettibile di accoglimento avrebbe potuto evitare, riconoscendo così implicitamente un concorso di colpa nella causazione dei danni lamentati.

In particolare nell’atto di appello, la società RE AR deduce quanto segue: “ L’erroneità della sentenza in parte qua impugnata è palese. Infatti, il TAR ha completamente omesso di valutare quanto dedotto e dimostrato dall’appellata sia nel ricorso che nella memoria di replica del 6.02.2020, relativamente all’accertamento di quel segmento di danno che non si sarebbe potuto evitare neppure mediante la proposizione del motivo di ricorso omesso dalla società RE AR. Si tratta, in particolare, del pregiudizio che si è verificato immediatamente per effetto della sospensione dei lavori conseguente alle diffide di DE per l’Italia S.p.a. del 2008, considerato che il giudizio dinnanzi all’A.G.A. si è concluso (e lo sarebbe stato in ogni caso anche se fosse stato dedotto il motivo cui si riferisce il TAR) soltanto con la sentenza n. 1118/2012 del Consiglio di Stato ” (pag. 14 del ricorso in appello) …” Ne consegue che a fronte della puntuale allegazione di tali fatti – non controdedotti in primo grado dall’amministrazione resistente – il TAR in corretta applicazione del principio dell’art. 30 c.p.a. avrebbe dovuto accertare e quantificare il danno patito dall’appellante in conseguenza diretta dei provvedimenti inibitori del 2008 di graduare, nella parte di esso che neppure l’immediata e completa impugnazione di tali diffide avrebbe potuto evitare ”.

La delimitazione della pretesa risarcitoria nell’atto di appello al segmento temporale sopra richiamato costituisce un implicito riconoscimento del concorso di colpa della società, con riguardo alla utilizzazione degli strumenti di tutela messi a disposizione del danneggiato dall’ordinamento giuridico e giustifica l’esercizio del potere giudiziale di riduzione del danno, ai sensi dell’art. 1227, 1° comma, c.c.

Gli elementi sopra richiamati, se non consentono di escludere ogni forma di responsabilità di DE per l’Italia, ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c. (per le ragioni richiamate nella sentenza non definitiva n. 8149/2023), assumono tuttavia ai sensi dell’art. 1227, comma 1, c.c. ai fini della riduzione del danno lamentato dalla società appellante.

16.7. Orbene, nel caso di specie, la complessità della fattispecie dedotta in giudizio e del relativo contenzioso (caratterizzato da pronunce giurisdizionali di segno contrastante), l’insussistenza di un ostacolo giuridico alla prosecuzione della esecuzione dei lavori intrapresi dalla società e tutti gli elementi sopra richiamati non consentono al Collegio di individuare in maniera netta e definita l’elemento soggettivo della colpa ai sensi del primo comma dell’art. 1127 c.c., in relazione all’effettiva entità degli apporti causali dei soggetti coinvolti nella causazione del danno; ritiene conseguentemente il Collegio che, in applicazione delle coordinate ermeneutiche indicate dalla Suprema Corte, con le sentenze sopra riportate, debba presumersi un pari concorso di colpa del danneggiante e del danneggiato nella produzione dei danni lamentati, la cui risarcibilità, nella misura in cui essi siano eziologicamente riconducibili all’operato della p.a. (secondo i criteri di seguito indicati), deve essere ridotta del 50 %.

16.8. In primo luogo, per le ragioni sopra richiamate, il risarcimento del danno deve essere limitato allo scenario “ ST ” e a quello intermedio (indicati dal verificatore), con esclusione dello scenario “ WO ” e deve essere ridotto detraendo dalle perdite stimate (€ 819.237,96) le spese di spostamento del cantiere (€ 299.380,58).

Nella relazione di chiarimenti il verificatore formula delle ipotesi, sulla base di rilevazioni documentali, ritenendo che la distanza del cantiere originario fosse conforme a quanto previsto dal permesso di costruire (circa 25,00 metri).

Si tratta di valutazioni di natura ipotetica, che non consentono di ritenere definitivamente comprovata l’osservanza della fascia di rispetto autostradale, anche tenendo conto di quanto riconosciuto dal legale della società RE AR nella nota del 27 novembre 2012 (nella quale, con riguardo alla prima diffida di DE per l’Italia, si evidenzia quanto segue: “ L’edificazione del corpo di fabbrica lato Nord rendeva necessaria l’effettuazione di uno scavo di fondazione di circa 20,00 dallo svincolo autostradale, secondo i grafici di progetto comunque asseverati dal permesso di costruire ”).

In altri termini, non vi è certezza che l’area di sedime originariamente individuata dalla società fosse comunque rispettosa del vincolo autostradale.

Il risarcimento del danno non può essere esteso anche alla somma ulteriore indicata dalla società appellante nella memoria in data 15 novembre 2024, in relazione al debito assunto dalla società RE AR nei confronti del sig. AN DA per l’importo di euro 145.000,00 (asseritamente assunto per far fronte all’epoca ai debiti generati dal fallimento dell’impresa edificatoria in loc. Casale di Prato).

In disparte la considerazione che il mancato computo di questa voce di danno avrebbe dovuto essere fatto valere dalla società appellante in sede di verificazione tecnica, ritiene il Collegio che il danno lamentato non sia risarcibile, non essendo stato comprovato il nesso causale tra gli atti adottati da DE per l’Italia s.p.a. e l’esposizione debitoria della società appellante.

17. In conclusione, può essere riconosciuto dalla società appellante il risarcimento del danno da mancato utile e da perdita subita, così come quantificati dal verificatore, secondo lo scenario “ ST ” e “Intermedio”, con detrazione delle spese di spostamento del cantiere; il danno subito dalla società, a titolo di danno emergente e di lucro cessante (detratte le spese di spostamento del cantiere), deve essere ulteriormente ridotto del 50%, in relazione al concorso colposo del danneggiato nella causazione del danno (per le ragioni sopra indicate). Ne consegue che la somma complessiva che deve essere corrisposta, a titolo di risarcimento del danno, è pari ad euro 404.209,055 (288.560,73 + 819.237,96 – 299.380,58 = euro 808.418,11: 2 = euro 404.209,055), oltre rivalutazione monetaria e interessi legali da computarsi secondo le modalità di seguito indicate.

18. L’importo del risarcimento del danno da responsabilità dell’amministrazione, quale debito di valore, deve essere ristorato previa rivalutazione monetaria secondo gli indici Istat, con decorrenza dalla data in cui si è verificato il danno fino al deposito della decisione (il fatto causativo del danno deve considerarsi verificato con l’adozione della nota del 27 ottobre 2008 n. 4042, il cui contenuto viene ulteriormente precisato nella successiva nota del 19 novembre 2008 n. 4402). Sulla somma rivalutata, di anno in anno, devono essere computati gli interessi legali; tenuto conto che gli interessi non sono tali in senso tecnico, ma, in presenza di un illecito civile di natura extracontrattuale, assolvono ad una funzione anch’essa risarcitoria, la loro decorrenza, alla luce della peculiarietà della vicenda amministrativa, può identificarsi con la proposizione della domanda giudiziale (ossia, dall’11 maggio 2015) fino al soddisfo.

19. In ragione della parziale fondatezza della domanda risarcitoria formulata dalla società ricorrente (odierna appellante), le spese del doppio grado di giudizio debbono essere compensate; anche le spese di verificazione, da liquidarsi con separato provvedimento, debbono essere poste a carico di entrambe le parti costituite, in uguale misura.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte la domanda risarcitoria formulata dalla società appellante (nei termini indicati in parte motiva).

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Pone a carico di entrambe le parti costituite, in uguale misura, le spese di verificazione, da liquidarsi con separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO