Pubblicato il 06/05/2025

N. 03844/2025REG.PROV.COLL.

N. 05115/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5115 del 2023, proposto dal Comune di Casalnuovo Monterotaro, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Paccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO TE, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Castelfiorentino s.a.s., rappresentate e difese dall'avvocato Emanuele Vocino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) 1° dicembre 2022 n.1622, che ha accolto il ricorso n. 1621/2019 R.G. proposto dalla società Castelfiorentino s.a.s. e dalla signora TE RO per la condanna del Comune di Casalnuovo Monterotaro al risarcimento del danno asseritamente arrecato con l’illegittima occupazione del terreno di proprietà di RO TE distinto al relativo catasto al foglio 20 particelle 1920 e 1922.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO TE e della società Castelfiorentino s.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Puglia, Sezione Terza, ha accolto in parte il ricorso di primo grado, proposto (in riassunzione, dopo la declinatoria della giurisdizione da parte del giudice ordinario) dalla società Castelfiorentino s.a.s. e dalla signora TE RO per il risarcimento dei danni connessi alla occupazione di un fondo di proprietà della signora TE RO e del quale la società Castelfiorentino s.a.s. è comodataria.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio, ponendo a carico del Comune le spese di verificazione tecnica disposta nel corso del giudizio.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Con delibera n. 109/2005 il Commissario prefettizio nel Comune di Casalnuovo Monterotaro ha approvato il progetto esecutivo per l’esecuzione di lavori di consolidamento nel centro abitato del predetto Comune.

2.2. I lavori sono stati affidati all’impresa La Morgia Costruzioni s.r.l. e hanno avuto inizio in data 11 luglio 2006, sulla base del contratto di appalto stipulato in data 26 gennaio 2006.

2.3. L’intervento di consolidamento ha riguardato il versante collinare di via Diaz, via Fermi e largo Trieste, sul quale insistevano anche suoli di proprietà della signora TE RO, censiti in catasto al foglio di mappa 20, particelle 1732, 1922, 1733, 1847, 1920.

Con decreti nn. 6921/2006 e 6922/2006, il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha disposto l’occupazione d’urgenza delle aree interessate dai predetti lavori di consolidamento.

2.4. Le opere di consolidamento sono state ultimate in data 7 agosto 2008 e la procedura espropriativa si è conclusa con l’adozione del decreto dirigenziale di esproprio n. 7787 del 10 novembre 2009.

2.5. Nell’ambito della procedura espropriativa, il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha fissato le indennità di occupazione e di espropriazione spettanti alla signora TE RO, che le ha contestate con ricorso tutt’ora pendente dinanzi alla Corte d’Appello di Roma.

2.6. In data 12 ottobre 2009 la società Castelfiorentino s.a.s., qualificandosi “comodataria” del piazzale limitrofo alle aree espropriate, ha chiesto al Tribunale di Lucera la nomina di un consulente tecnico d’ufficio per accertare la reale situazione dei luoghi con riferimento agli atti di occupazione posti in essere dal Comune di Casalnuovo Monterotaro.

2.7. Nel 2012, la società Castelfiorentino s.a.s. e la signora TE RO hanno instaurato un giudizio dinanzi al Tribunale ordinario - Sezione civile di Lucera, per il ristoro dei danni (asseritamente) subiti a seguito dell’esecuzione delle opere di consolidamento del versante collinare di via Diaz, via Fermi e largo Trieste, in relazione ai terreni di proprietà della signora TE RO.

Il Tribunale civile di Foggia, con la sentenza n. 258/2015, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, in favore del giudice amministrativo, con riguardo ad alcune delle domande formulate, mentre ha respinto le altre domande (quelle per le quali ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione).

Le odierne ricorrenti hanno impugna la sentenza del Tribunale di Foggia davanti alla Corte d’Appello di Bari, che, con sentenza n. 1255/2019, pubblicata il 29 maggio 2019, ha così statuito: “ in parziale riforma della sentenza dichiara il difetto dell’autorità giudiziaria ordinaria su tutte le domande proposte dagli appellanti in favore del TAR della Puglia – Bari ”.

2.8. Con ricorso notificato in data 30 dicembre 2019 e depositato in giudizio il giorno successivo, la società Castelfiorentino s.a.s. e la signora TE RO hanno riassunto il giudizio davanti al T.a.r. Puglia.

Il giudice di primo grado, previo espletamento di verificazione tecnica, ha accolto in parte il ricorso e, per l’effetto, ritenendo sufficientemente comprovato il crollo di un muretto di confine e il deposito sul fondo di materiale proveniente dallo scavo, ha riconosciuto alle parti ricorrenti un danno da occupazione temporanea, liquidato in via forfettaria in euro 2.000,00.

Inoltre, ritenendo che l’esecuzione dei lavori avesse reso inaccessibile un piazzale utilizzato per il ricovero degli autobus (dal 1° dicembre 2006 al 31 ottobre 2008), ha riconosciuto alla società Castelfiorentino s.a.s. (comodataria) la somma di euro 17.250,00, quale mancato utile per l’affitto del piazzale da parte delle Ferrovie del Gargano s.p.a., nel predetto periodo.

3. Tanto premesso, il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

3.1. Con il primo motivo di gravame, l’Amministrazione appellante deduce nullità della sentenza impugnata per extrapetizione, per conflitto di giudicato e per difetto di giurisdizione (violazione dell’art. 54 d.P.R. n. 327/2001).

L’Amministrazione comunale evidenzia che il giudice di primo grado ha riconosciuto alla sig.ra TE RO un danno per l’occupazione di una parte del fondo ricompreso nella procedura espropriativa; tale decisione sarebbe nulla per extrapetizione, per conflitto di giudicati e per difetto di giurisdizione.

A tale riguardo evidenzia che la sig.ra TE RO, che ha già integralmente ottenuto le indennità di occupazione e di espropriazione per le particelle per cui è causa, ha proposto opposizione avverso la relativa stima dinanzi alla Corte d’Appello di Bari; attualmente il processo sulla stima delle indennità di occupazione e di espropriazione spettanti alla sig.ra TE RO è pendente a seguito di riassunzione dinanzi alla Corte d’Appello di Roma.

Il T.a.r. Puglia, nel riconoscere in extrapetizione alla sig.ra TE RO l’ulteriore importo di € 2.000,00 per l’occupazione temporanea di un fondo ricompreso nella procedura espropriativa, avrebbe esercitato un potere giurisdizionale non rientrante nella sua competenza, ai sensi dell’art. 54 d.P.R. n. 527/2001, e in conflitto con l’ordinanza resa sullo stesso oggetto dalla Corte di Appello di Bari n. 1819/2016, cassata con rinvio dalla Suprema Corte con l’ordinanza n. 4369/2022.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, deduce nullità della sentenza impugnata per extrapetizione, per conflitto di giudicati e per difetto di giurisdizione (sotto ulteriore profilo).

Nell’atto di citazione dinanzi al Tribunale di Lucera del 4 gennaio 2012, la società Castelfiorentino s.a.s. e la signora TE RO hanno chiesto che il Comune di Casalnuovo Monterotaro fosse condannato al risarcimento per pretesi danni conseguenti all’occupazione sine titulo di un’area non ricompresa nel procedimento espropriativo.

La Corte di Appello di Bari, sulla scorta della causa EN , ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

In sede di riassunzione dinanzi al T.a.r. Puglia, le ricorrenti (Castelfiorentino s.a.s.; TE RO) avrebbero modificato la causa EN , ivi deducendo a carico dell’Amministrazione comunale:

- la mancata sorveglianza nella fase esecutiva del contratto d’appalto [culpa in vigilando] stipulato dall’Ente locale con la ditta La Morgia Costruzioni s.r.l. per l’esecuzione dell’opera pubblica;

- la qualità di nudus minister dell’appaltatrice La Morgia Costruzioni s.r.l., non evocata in giudizio. A giudizio dell’Amministrazione comunale appellante, il giudice di primo grado avrebbe erroneamente consentito la modifica della causa EN in sede di riassunzione, incorrendo in extrapetizione e sostituendosi alla Corte d’Appello, con la liquidazione della somma di € 2.000,00 per le causali sopra richiamate.

3.3. Con il terzo motivo di gravame deduce (in subordine) nullità della sentenza impugnata per difetto di giurisdizione ed extrapetizione.

Il T.a.r. Puglia ha liquidato in via forfettaria il danno da occupazione temporanea di suolo in € 2.000,00, esercitando un potere giurisdizionale di esclusiva competenza della Corte di Appello di Bari.

In tema di espropriazione per pubblico interesse, la doglianza relativa all’ammontare dell’indennizzo e ai criteri della relativa quantificazione non attiene alla legittimità del provvedimento ablativo, ma si concreta in un’opposizione alla stima, che, in base all'art. 54 del d.P.R. n. 327 del 2001, appartiene alla esclusiva giurisdizione del giudice ordinario e, quindi, alla speciale competenza in unico grado della Corte di Appello.

3.4. Con il quarto motivo di appello, l’Amministrazione comunale deduce errores in procedendo : violazione dell’art. 112 c.p.c.; nullità della sentenza impugnata per omessa pronuncia sulla eccezione di inammissibilità del ricorso in riassunzione per difetto di legittimazione passiva del Comune di Casalnuovo Monterotaro e per violazione del divieto di modifica della causa EN .

Nel giudizio di primo grado, il Comune di Casalnuovo Monterotaro aveva eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva, evidenziando che i danni asseritamente subiti erano da imputare all’impresa appaltatrice (La Morgia Costruzioni s.r.l.), non evocata in giudizio.

Il giudice di primo grado non avrebbe esaminato l’eccezione e non si sarebbe soffermato sulla modifica della causa EN rispetto al giudizio instaurato davanti al giudice ordinario.

3.5. Con il quinto motivo di appello, il Comune di Casalnuovo Monterotaro deduce violazione dell’art. 112 c.p.c. sotto diverso profilo; in particolare, si duole del mancato esame da parte del giudice di primo grado della eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado con riguardo alla domanda di risarcimento del danno per la pavimentazione del piazzale, in quanto non formulata nel giudizio proposto davanti al giudice ordinario.

3.6. Con il sesto motivo di appello, l’appellante deduce violazione dell’art. 112 c.p.c., in quanto il giudice di primo grado non si sarebbe pronunciato sulla eccezione di difetto di legittimazione attiva formulata nei confronti della società Castelfiorentino s.a.s., la cui posizione di comodataria non la legittimava alla proposizione di alcuna domanda nei confronti del Comune.

3.7. Con il settimo motivo di appello, l’Amministrazione comunale deduce violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sulla eccezione di inammissibilità della domanda di responsabilità civile del Comune, per culpa in vigilando .

Nel riassumere il giudizio davanti al giudice amministrativo, le ricorrenti avrebbero introdotto per la prima volta la richiesta di condanna del Comune di Casalnuovo Monterotaro, per culpa in vigilando .

Il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciarsi anche sulla eccezione di inammissibilità dedotta in primo grado.

3.8. Con l’ottavo motivo di gravame, il Comune di Monterotaro deduce errores in judicando : erroneità della sentenza per violazione dell’art. 64 c.p.a.

Evidenzia che il giudice di primo grado, pur dando atto della insussistenza della prova di una occupazione del fondo più estesa rispetto a quanto previsto dai decreti di occupazione d’urgenza n. 6921/2006 e n. 6922/2006, ha riconosciuto alla signora TE RO € 2.000,00 a titolo di danno presumibilmente subito per il crollo del muretto di confine e il deposito sul fondo del materiale di scavo.

3.9. Con l’ultimo motivo di gravame, deduce errores in judicando : erroneità della sentenza per violazione dell’art. 64 c.p.a.

L’Amministrazione comunale contesta il capo di sentenza con il quale il giudice di primo grado ha riconosciuto alle ricorrenti un danno quantificato in € 17.250,00 in relazione alla inaccessibilità e quindi alla inutilizzabilità del piazzale limitrofo alle aree occupate.

A tale riguardo, non vi sarebbe negli atti processuali alcuna prova dell’esistenza di un contratto di locazione avente data certa tra Castelfiorentino s.a.s. e Ferrovie del Gargano, onde nessun risarcimento avrebbe dovuto essere riconosciuto alla comodataria per un fatto [locazione del piazzale] non dimostrato.

La sentenza impugnata sarebbe quindi viziata per violazione dell’art. 64 c.p.a., in quanto il giudice di primo grado avrebbe ritenuto esistente un contratto di locazione del piazzale mai registrato (e quindi privo di data certa) e tardivamente allegato agli atti del processo.

4. Si sono costituite in giudizio per resistere alla proposta impugnativa la signora TE RO e la società Castelfiorentino s.a.s., contestando le deduzioni di parte appellante e chiedendo la conferma della sentenza di primo grado.

5. All’udienza pubblica del 13 marzo 2025, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

6. Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di rito sollevate dal Comune di Casalnuovo Monterotaro nel giudizio di primo grado e riproposte in grado di appello, essendo il ricorso introduttivo del giudizio infondato nel merito.

7. L’oggetto del contendere è costituito dai danni asseritamente subiti dalla signora TE RO e dalla società Castelfiorentino s.a.s. in relazione alla esecuzione di lavori di consolidamento eseguiti nel territorio del Comune di Casalnuovo Monterotaro sul versante collinare di via Diaz, via Fermi e largo Trieste, (lavori) che hanno interessato anche alcuni terreni di proprietà della signora TE RO, censiti in catasto al foglio di mappa 20, particelle 1732, 1922, 1733, 1847, 1920.

L’esecuzione dei lavori è stata preceduta dalla adozione dei decreti nn. 6921/2006 e 6922/2006, con i quali il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha disposto l’occupazione d’urgenza delle aree interessate dalla realizzazione degli interventi di consolidamento.

Le opere di consolidamento sono state ultimate in data 7 agosto 2008 e la procedura espropriativa si è conclusa con il decreto dirigenziale n. 7787 del 10 novembre 2009.

Il Comune di Casalnuovo Monterotaro ha determinato le indennità di occupazione e quelle di espropriazione spettanti alla signora TE RO, che le ha contestate in sede giurisdizionale (il relativo contenzioso è tutt’ora pendente dinanzi alla Corte d’Appello di Roma).

7.1. Come sopra evidenziato, il giudice di primo grado, previo espletamento di verificazione tecnica ha accolto in parte le domande di risarcimento del danno formulate dalla signora TE RO e dalla società Castelfiorentino s.a.s. e ha ad esse riconosciuto:

- la somma di € 2.000,00, a titolo di danno da occupazione temporanea, ritenendo sufficientemente comprovato il crollo di un muretto di confine e il deposito sul fondo di materiale proveniente dallo scavo;

- la somma di € 17.250,00, a titolo di mancato utile, ritenendo che l’esecuzione dei lavori avesse reso inaccessibile un piazzale utilizzato per il ricovero degli autobus (dal 1° dicembre 2006 al 31 ottobre 2008).

7.2. Tanto premesso, ritiene il Collegio che le conclusioni del giudice di primo grado non possano essere condivise e che, in accoglimento dell’atto di appello, il ricorso di primo grado debba essere respinto.

7.3. Con riguardo alla prima voce di danno, il Collegio deve rilevare che nella relazione di verificazione tecnica effettuata nel giudizio di primo grado viene precisato quanto segue:

“Il muro che recintava originariamente la proprietà della Sig. RO TE giaceva nella zona oggetto di occupazione temporanea come da Decreti 6621 e 6622 e successivo Decreto di esproprio per pubblica utilità n. 7787 del 10/11/2009 pertanto il Comune ha demolito legittimamente tale recinzione in muratura, tra l’altro non in buono stato di conservazione, tale muro di separazione è stato ricostruito nell’ambito degli stessi lavori.

Si osserva, d’altro canto, che non fu riconosciuta alcuna indennità di esproprio per tale manufatto la probabilmente perché esso fu ricostruito a spese del Comune di Casalnuovo Monterotaro, seppur in modo diverso ”.

Se dunque il muro che delimitava la proprietà della signora TE RO ricadeva nella zona di occupazione temporanea disposta con i decreti sopra richiamati, deve ritenersi che il pregiudizio lamentato dalle ricorrenti debba (o avrebbe dovuto) essere fatto valere nell’ambito del giudizio pendente davanti alla Corte di Appello in sede di opposizione alla stima.

Si rivela dunque fondato quanto dedotto dalla Amministrazione comunale appellante nel primo e nel terzo motivo di gravame.

7.4. Del pari la sentenza di primo grado deve essere riformata con riferimento alla condanna del Comune di Casalnuovo Monterotaro al pagamento della somma di € 17.250,00 per la impossibilità di utilizzare il piazzale posto in adiacenza alle aree occupate ed espropriate.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, spetta al danneggiato offrire la prova del danno subìto, poiché nell'azione di responsabilità per danni il principio dispositivo opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (ex art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.); quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica in quanto sussista la necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. “vicinanza della prova” determina il riespandersi del predetto principio dispositivo sancito in generale dall'art. 2697, comma 1, c.c. (Cons. Stato, Sez. VII, 15 novembre 2023 n. 9796; Sez. V, 10 febbraio 2015, n. 675).

Va inoltre precisato che, per costante giurisprudenza, la valutazione equitativa, prevista dall’art. 1226 c.c., è ammessa solo in presenza di una situazione di impossibilità — o di estrema difficoltà — di una precisa prova sull'ammontare del danno (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI, 16 novembre 2022, n. 10092; Cons. Stato, Sez. V, n. 675/2015, cit.): tale modalità di valutazione è riferita dalla norma solo al quantum debeatur , non già all' an debeatur , cioè alla prova della sussistenza del danno, che rimane invece a carico del ricorrente (Cons. Stato, Sez. VII, 23 marzo 2023, n. 2972).

7.5. Orbene, nel caso di specie, le parti ricorrenti non hanno adeguatamente provato il danno che assumono di aver subito.

Nel giudizio di primo grado, in data 11 maggio 2020 (sub 8, 9 e 10), la società Castelfiorentino s.a.s. ha prodotto delle generiche comunicazioni intervenute tra Ferrovie del Gargano e la società Castelfiorentino s.a.s. in ordine alla impraticabilità di un piazzale (che non viene neppure identificato catastalmente), che nulla dimostrano in ordine alla esistenza di un contratto di parcheggio tra le parti e alle relative condizioni contrattuali.

La convenzione per parcheggio autobus prodotta dalla società Castelfiorentino s.a.s. sempre nel giudizio di primo grado, in data 8 settembre 2021 (sub 3), risulta priva della data di sottoscrizione; in essa la durata del contratto è individuata con decorrenza dall’1 gennaio 2013 (e quindi concerne un arco temporale differente da quello indicato dal verificatore).

Nella relazione di verificazione depositata nel giudizio di primo grado, il danno subito dalla società per la mancata utilizzazione del piazzale viene individuato con riferimento al periodo compreso tra il 1° dicembre 2006 e il 31 ottobre 2008 e si fonda sulle comunicazioni intervenute tra Ferrovie del Gargano e la società Castelfiorentino s.a.s. (sopra richiamate), che (per le ragioni sopra evidenziate) sono prive di rilevanza probatoria.

Ritiene conseguentemente il Collegio che meriti accoglimento anche l’ultimo motivo di gravame, non avendo le parti ricorrenti adeguatamente dimostrato, come era loro onere, il danno che assumono di aver subito in relazione alla dedotta impossibilità di utilizzare il piazzale di cui sopra come area di parcheggio degli autobus.

8. In conclusione, per le ragioni sopra indicate, assorbita ogni altra censura, il ricorso in appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

9. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio (le spese della verificazione tecnica disposta nel giudizio di primo grado debbono essere poste a carico di entrambe le parti, in misura uguale).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio e pone le spese della verificazione tecnica disposta nel giudizio di primo grado a carico di entrambe le parti, in misura uguale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO