Pubblicato il 14/05/2025

N. 04135/2025REG.PROV.COLL.

N. 03489/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3489 del 2021, proposto dai signori HE LA e LA LO, quest’ultimo in qualità di erede del signor OB LA, rappresentati e difesi dall'avvocato Raffaele Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Dolo, via Cairoli, 129 c/o Wikind;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta e Nicoletta Ongaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione seconda, n. 970/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Venezia e di Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Carmelina Addesso;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti chiedono la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha accolto solo in parte il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti avverso il diniego di condono edilizio prot. n. 89818 del 21.02.2017, le ordinanze di demolizione prot. n. 595863 e prot. n. 595991 dell’11.12.2018 (primi motivi aggiunti) e l’ordinanza prot. n. 591232 del 26.11.2019 (secondi motivi aggiunti), tutti relativi a cinque fabbricati di proprietà dei ricorrenti così identificati: D -residenza, E -multiuso, F -magazzino, G-tettoia, H-magazzino.

2. I fatti rilevati ai fini del decidere, come emergenti dal ricorso introduttivo, dai motivi aggiunti e dalla documentazione in atti, sono i seguenti:

-il signor LA OB presentava in data 28 marzo 1986 una domanda di condono ex l. 47/1985 per le seguenti opere, realizzate sull’area di proprietà sita in Venezia Campalto, via del Cortivo n. 20: ristrutturazione di un fabbricato esistente con ampliamento (fabbricato D), realizzazione di un fabbricato ad uso garage, lavanderia (fabbricato E), ed uffici privati (fabbricato E1), realizzazione di una tettoia (fabbricato G) e di due capannoni ad uso artigianale (fabbricati Fed H). L’area è oggetto di tutela paesaggistica ai sensi dei d.m. 23 ottobre 1968 e d.m. 1 agosto 1985, entrambi successivi alla realizzazione dei manufatti;

-con determina dirigenziale del 24 maggio 1999 veniva rilasciato il nulla osta alla sanatoria sulla base del parere favorevole del 14 maggio 1999, espresso dalla commissione edilizia comunale integrata;

-in data 26 e 28 ottobre 2013 veniva comunicato ai signori LA il preavviso di diniego, atteso che con decreto prot. 6816 del 26 luglio 1999 la soprintendenza aveva disposto l’annullamento della determina dirigenziale del 24 maggio 1999;

- in data 8 aprile 2014 gli interessati fornivano riscontro al preavviso di diniego, presentando le proprie osservazioni e sollecitando il riesame della pratica;

-con provvedimenti prot. n. 184 e n. 186 del 9 gennaio 2015, la soprintendenza, all’esito del riesame, rilasciava parere favorevole al condono del fabbricato D-abitazione e di parte del fabbricato E-multiuso, mentre esprimeva parere negativo per i fabbricati E1, F, G ed H (parere negativo successivamente confermato con nota prot. 926 del 27 gennaio 2015);

-con provvedimento prot. 2818 del 14 maggio 2015 la soprintendenza disponeva l’annullamento del parere favorevole prot. 186 del 9 gennaio 2015, relativo agli edifici D ed E, e confermava il parere contrario espresso con decreto di annullamento del 1999 (salvo che per il fabbricato E1: nota prot. 1817 del 14 maggio 2015);

-sulla scorta del suddetto parere, il Comune di Venezia, con provvedimento prot. 89818 del 21 febbraio 2017 respingeva l’istanza di condono con la seguente motivazione:

a) non ricorrevano le condizioni per la formazione del silenzio-assenso previsto dalla l.47/1985 in quanto gli immobili insistono in ambito sottoposto a vincolo paesaggistico-ambientale ed è intervenuto il citato decreto dell’organo preposto alla tutela;

b) essendo vigente nel territorio comunale di Venezia il regolamento edilizio approvato con determinazione in data 12/11/1929 n. 50859 e 10/07/1930 n. 29512, per la realizzazione degli interventi edilizi era stabilito l’obbligo della licenza edilizia in quanto richiesta dalla disciplina regolamentare comunale;

c) il parere dell’autorità preposta alla tutela ambientale è vincolante e, ove negativo, impedisce il rilascio del provvedimento di condono edilizio, essendo esclusa ogni autonoma valutazione da parte del Comune.

3. I ricorrenti impugnavano il suddetto diniego con ricorso al T.a.r., a cui facevano seguito due ricorsi per motivi aggiunti avverso i provvedimenti repressivi conseguentemente adottati dal Comune e precisamente:

-le note prot. n. 2018/595863 e prot.. n. 2018/595991 dell’11.12.2018, recanti, rispettivamente, l’ordinanza di demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 nonché dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, dell’intero fabbricato E-multiuso, del fabbricato F-magazzino, del fabbricato G-tettoia e del fabbricato H-magazzino, e l’ordinanza di demolizione, ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 nonché degli artt. 34 e 37 d.P.R. 380/2001, di due ampliamenti del fabbricato D-abitazione (veranda e centrale termica), nonché di modifiche forometriche (primi motivi aggiunti);

- la nota prot. n. 2019/591232 del 26.11.2019 con cui il Comune, prendendo atto che la porzione del fabbricato E-multiuso adibita a lavanderia-wc e ufficio privato è stata edificata precedentemente all’entrata in vigore del regolamento edilizio del 1929, ha annullato la precedente ordinanza di demolizione prot. n. 2018/595863, nel frattempo sospesa dal T.a.r. in sede cautelare, sostituendola con altro provvedimento repressivo, reiterativo dell’ordine di demolizione della restante parte del fabbricato E-multiuso e degli edifici F-magazzino, G-tettoia e H-magazzino (secondi motivi aggiunti).

4. Il TAR adito: I) accoglieva in parte il ricorso introduttivo con riguardo al sesto motivo per difetto di motivazione dell’annullamento del parere favorevole espresso dalla soprintendenza con riguardo agli edifici D-abitazione ed E-multiuso (e dell’edificio E1), respingendo i restanti motivi;

II) dichiarava l’improcedibilità dei motivi secondo, terzo, quinto, sesto, settimo, ottavo e nono motivo, proposti con il primo ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui fanno riferimento all’ordinanza prot. 2018/595863 dell’11.12.2018, annullata in autotutela dal Comune;

III) per effetto dell’accoglimento del sesto motivo del ricorso introduttivo, riteneva fondato il primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti, con cui sono richiamati, quali vizi di illegittimità derivata, i vizi dedotti nei motivi del ricorso introduttivo, annullando l’ordinanza di ripristino di cui alla nota prot. n. 2018/595991 dell’11.12.2018 (recante l’ordine di ripristino, ai sensi dell’art. 167 d.lgs. 42/2004 nonché degli artt. 34 e 37 d.P.R. 380/2001, di due ampliamenti del fabbricato D-abitazione, veranda e centrale termica, nonché di “modifiche forometriche”), per illegittimità derivata, con conseguente assorbimento del quarto motivo e dei motivi quinto, sesto e settimo (formulati cumulativamente per entrambe le ordinanze) per la parte relativa all’ordinanza in esame;

IV) per effetto dell’accoglimento del sesto motivo del ricorso introduttivo accoglieva, per la parte relativa all’edificio E, anche il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui sono riproposti, quali vizi di illegittimità derivata dell’ordinanza di cui alla nota prot. n. 2019/591232 del 26.11.2019, quelli dedotti con i motivi del ricorso introduttivo. Per i rimanenti fabbricati dichiarava l’ordinanza impugnata violativa dell’ordinanza cautelare n. 63 del 15 febbraio 2019, annullandola;

V) esaminava, per completezza di esposizione, gli ulteriori motivi proposti con i secondi motivi aggiunti, ritenendoli infondati.

5. Con l’appello in trattazione i ricorrenti impugnano la sentenza di primo grado, articolando plurimi motivi di gravame, ripartiti come di seguito esposto:

PARTE I - RELATIVAMENTE AL RICORSO PRINCIPALE DI PRIMO GRADO che reca i seguenti motivi di appello (da pag. 1 a pag. 34):

1) erroneità della sentenza con riguardo al primo motivo del ricorso principale - violazione e falsa applicazione dell’art. 31 l. 1150/1942 nonché dell’art. 10 l. 765/1967 con riguardo alla pretesa necessità di un titolo edilizio nelle zone agricole anche prima di quest’ultima legge; violazione e falsa applicazione degli artt. 97, 23 e 3 cost., anche da parte del regolamento “edilizio” del 1929-1930;

2) erroneità della sentenza con riguardo al secondo motivo del ricorso principale - violazione e falsa applicazione dell’art. 35 l. 47/1985 nonché dell’art. 20 l. 241/1990 con riguardo all’accoglimento dell’istanza di condono per silenzio-assenso; violazione e falsa applicazione dell’art. 21-bis l. 241/1990; violazione e falsa applicazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990;

3) erroneità della sentenza con riguardo al terzo motivo del ricorso principale - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 l. 47/1985, dell’art. 82 d.p.r. 616/1977 dell’art. 6 l.r. 63/1994 e dell’art. 7 l. 1497/1939 con riguardo al potere di annullare il nulla-osta comunale rilasciato nell’ambito di una pratica di condono;

4) erroneità della sentenza con riguardo al quarto motivo del ricorso principale - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 l. 47/1985 nonché dell’art. 3 l. 241/1990; eccesso di potere per carenza e falsità di motivazione con riguardo al potere di riesaminare nel merito il nulla-osta comunale;

5) erroneità della sentenza con riguardo al quinto motivo del ricorso principale - violazione e falsa applicazione dell’art. 32 l. 47/1985 nonché dell’art. 3 l. 241/1990 sotto altro profilo; eccesso di potere per carenza e falsità di motivazione con riguardo alle valutazioni di merito dell’annullamento soprintendentizio;

PARTE II - RELATIVAMENTE AL SECONDO RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI DI PRIMO GRADO che reca i seguenti motivi di appello (da pag. 34 a pag. 48):

6) erroneità della sentenza con riguardo al settimo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - violazione e falsa applicazione degli artt. 31 d.p.r. 380/2001 nonché dell’art. 21-nonies l. 241/1990; eccesso di potere sub specie di contraddittorietà e difetto di istruttoria in ordine all’esistenza di titoli abilitativi non annullati;

7) erroneità della sentenza con riguardo al primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - illegittimità derivata;

8) erroneità della sentenza con riguardo al terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - eccesso di potere per difetto di istruttoria, del presupposto e della motivazione nonché per errata e carente lettura degli atti e documenti in ordine alla consistenza originaria ed attuale del fabbricato e-multiuso; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta; violazione e falsa applicazione dell’art. 31 l. 1150/1942 nonché dell’art. 10, l. 765/1967;

9) erroneità della sentenza con riguardo al quarto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - violazione e falsa applicazione dell’art. 31 l. 1150/1942 nonché dell’art. 10, l. 765/1967 con riguardo alla pretesa necessità di un titolo edilizio nelle zone agricole anche prima di quest’ultima legge; violazione e falsa applicazione degli artt. 97, 23 e 3 cost., anche da parte del regolamento “edilizio” del 1929-1930;

10) erroneità della sentenza con riguardo al quinto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - violazione e falsa applicazione dell’art. 167 d.lgs. 42/2004; eccesso di potere per difetto del presupposto con riguardo al preteso abuso paesaggistico;

11) erroneità della sentenza con riguardo al sesto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti - violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990, dell’art. 97 cost. nonché dei principi di trasparenza, contraddittorio e giusto procedimento; eccesso di potere per carenza di istruttoria, nonché per manifesta irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa;

PARTE III - RIPROPOSIZIONE DELLE CENSURE ASSORBITE IN PRIMO GRADO EX ART. 101, COMMA 2, C.P.A. con cui i ricorrenti hanno riproposto le censure del primo e secondo ricorso dei motivi aggiunti dichiarate assorbite dal TAR (da pag. 48 a pag. 62).

6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero della cultura e il Comune di Venezia che, con successiva memoria hanno controdedotto alle avverse difese, chiedendone la reiezione.

7. Il Comune di Venezia, ha, altresì, eccepito l’inammissibilità dell’istanza di superamento ex post dei limiti dimensionali, depositata dagli appellanti in data 15 aprile 2021.

8. Con decreto presidenziale n. 2194 del 23 aprile 2021 è stata respinta l’istanza di misure cautelari monocratiche e, con successiva ordinanza n. 2704 del 21 maggio 2021, il collegio ha preso atto della rinuncia alla domanda cautelare depositata il 11 maggio 2021.

9. Con ordinanza n. 9236 del 18 novembre 2024 è stata dichiarata l’interruzione del processo a seguito della comunicazione del decesso del signor OB LA.

10. In data 20 dicembre 2014 si è costituito il signor LO LA, quale erede del signor OB LA, e, in data 20 e 23 dicembre 2024, è stata depositata istanza di fissazione di udienza per la prosecuzione del giudizio ai sensi dell’art. 80, comma 2, c.p.a.

11. In vista dell’udienza di trattazione l’appellante ha depositato memoria di replica, insistendo per l’accoglimento dell’appello e opponendosi all’eccezione di inammissibilità dell’istanza di superamento dei limiti dimensionali, evidenziando che, in ogni caso, i primi nove motivi di appello si pongono entro i limiti dimensionali ordinari.

12. All’udienza di smaltimento del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. L’appello è in parte infondato e in parte inammissibile.

14. Con il primo motivo di appello l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il motivo di ricorso introduttivo relativo all’illegittimità del diniego di condono in quanto fondato sull’asserita necessità del titolo edilizio per manufatti realizzati in zona agricola prima dell’entrata in vigore della c.d. legge ponte.

Precisa che, in punto di fatto, è pacifico e non contestato che i fabbricati F-G-H sono stati ultimati nel 1966 e non sono stati in alcun modo alterati nel ventennio che ha preceduto la domanda di condono del 1986.

Ad avviso del ricorrente, la statuizione del T.a.r.- che ha ritenuto legittimo il diniego di condono sulla base del regolamento edilizio approvato dal Comune di Venezia nel 1929-1930, il quale subordinava la realizzazione dei fabbricati fuori dal centro abitato alla previa acquisizione di un “ titolo edilizio di pura invenzione comunale ”- è errata in quanto:

i) richiama a fondamento della legittimità del regolamento impugnato l’art. 87 dell’allegato A alla l. 2248/1865 (nemmeno indicato dal Comune resistente) che, tuttavia, subordina l’attività deliberativa comunale alla futura delega di specifiche competenze e l’art. 111 r.d. 297/1911 che limita le competenze regolamentari comunali al solo centro abitato;

ii) anche a voler ammettere che il regolamento de quo fosse legittimo ab origine , la sua pretesa applicazione dopo il 1942 è comunque illegittima poiché l’art. 45, secondo comma, della l. 1150/1942 ha statuito che “ Sono abrogate tutte le altre disposizioni contrarie a quelle contenute nella presente legge o con essa incompatibili ”, tra cui il regolamento in questione;

iii) in via ulteriormente subordinata, quand’anche si dovesse ritenere che il regolamento edilizio fosse sopravvissuto all’entrata in vigore della l. 1150/1942, esso non può sopravvivere all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana la quale, sovvertendo la “flessibilità” dell’ordinamento giuridico monarchico, assoggetta al principio di legalità sia l’azione amministrativa (art. 97 Cost.) sia l’imposizione di prestazioni patrimoniali e personali (art. 23 Cost.), tra le quali certamente rientra, anche a mente del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), l’obbligo di richiedere un atto di assenso dell’autorità comunale per l’esercizio di un diritto che spetta al proprietario (cfr. Corte cost., 30 gennaio 1980, n. 5);

iv) se per ipotesi (a questo punto davvero remotissima) il regolamento del 1929-1930 dovesse essere ancora oggi applicabile, esso si dovrebbe per lo meno coordinare con la normativa sovraordinata e sopravvenuta, con la conseguenza che il rilascio del titolo è necessario nei soli casi in cui è previsto dalla legge e, dunque, fino alla legge 765/1967, nei soli centri abitati e nelle zone di espansione.

15. Le doglianze sono prive di pregio.

16. Questo Consiglio di Stato si è già più volte espresso sulla legittimità del regolamento edilizio del Comune di Venezia del 1929-1930 e sulla sua perdurante validità ed efficacia anche alla luce della normativa sopravvenuta (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV n. 5330 del 29/07/2019, id. n. 2006 del 1/03/2024, cfr., anche, sez. VI 1254 del 2021 e sez. VII 115 del 2023).

17. Nell’esaminare e respingere censure di tenore analogo a quelle formulate in questa sede, la giurisprudenza sopra richiamata ha statuito che:

i) il regolamento del Comune di Venezia del 12 novembre 1929 non è stato abrogato dalla legge urbanistica del 1942, non essendovi incompatibilità tra la fonte legislativa successiva e quella regolamentare anteriore;

ii) se è vero che il Consiglio di Stato ha precisato che nel periodo tra la legge urbanistica e la legge ponte non sussisteva – sulla base della sola legge n. 1150 del 1942 – l’obbligo di licenza per edificare fuori dai centri abitati (Cons. Stato, sez. VI, n. 3899 del 2015 e n. 435 del 2014), è altrettanto vero, tuttavia, che, nel caso di specie operava, l’art. 2 del regolamento comunale del 12 novembre 1929, per cui “ Chiunque intende, per conto proprio, o di altri eseguire o far eseguire lavori edilizi sottoindicati, deve ottenere prima l’autorizzazione del Podestà da chiedersi con domanda scritta: costruire nuovi edifici, modificare progetti approvati, ingrandire, riformare, demolire, o ricostruire in tutto od in parte edifici esistenti ”;

iii) non può fondatamente sostenersi che tale regolamento fosse stato abrogato o fosse divenuto illegittimo e non più applicabile una volta entrata in vigore la legge n. 1150/1942, che, all’art. 31, limitava la necessità della licenza edilizia all’attività edificatoria svolta all’interno dei centri abitati e nelle zone di espansione previste dai piani. Ed invero, la previsione di una pianificazione e di un controllo obbligatori, limitata ai centri abitati, certamente non impediva ai Comuni – nell’esercizio del proprio potere, rimarcato dal regolamento statale n. 297 del 1911 – di estendere all’intero territorio comunale (anticipando così il contenuto della legge n. 765 del 1967) il potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia, con il conseguente obbligo di licenza, trattandosi di una tipica prerogativa ad essi spettante;

iv) in tale ambito non vi è stata alcuna valenza abrogativa o disapplicativa della legge n. 1150/1942 sui precedenti regolamenti edilizi, sicché la giurisprudenza maggioritaria ha evidenziato l’assoggettamento alla demolizione delle costruzioni realizzate in assenza del titolo edilizio, anche se eseguite al di fuori del centro abitato o delle zone di espansione, ove l’obbligo fosse stato previsto dai regolamenti edilizi comunali (in tal senso cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 5141 del 2008; sez. VI n. 13 e n. 3899 del 2015);

v) non si può condividere la tesi circa la mancanza, nel 1929, in capo all’amministrazione comunale del potere di assoggettare l’edilizia privata ad autorizzazioni. In proposito, si rileva che l’articolo 111 r.d. n. 297/1911 sui regolamenti edilizi comunali, pur non riferendosi espressamente all’imposizione di un regime autorizzatorio in materia edilizia, stabiliva che: “ Sono materie dei regolamenti edilizi le norme concernenti: (…) 3° le costruzioni, i restauri, le demolizioni, gli scavi, i depositi di materiale per simili cause, e gli obblighi relativi dei proprietari ”, cosicché si può agevolmente ritenere che, se l’amministrazione comunale aveva il potere di emanare norme in tema di costruzioni, essa ben poteva vagliare preventivamente la conformità dei progetti edilizi a dette norme tramite procedimenti autorizzatori;

vi) ne discende che, prima della legge n. 765/1967, per edificare nuovi manufatti nelle aree agricole del Comune di Venezia, occorreva, ai sensi del citato regolamento del 1929, l’autorizzazione dell’amministrazione comunale.

18. Il collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dalle conclusioni sopra richiamate, che devono essere ribadite anche con riguardo alla fattispecie per cui è causa, in relazione alla quale ci si limita ad osservare che:

a) il giudice di primo grado ha legittimamente individuato negli artt. 87 dell’allegato A l. 2248/1865 e nell’art. 111 r.d. 297/1911 la base normativa del potere regolamentare atteso che, in conformità al principio espresso dal OC RA OV RI , compete ad esso la corretta determinazione del quadro giuridico-normativo nel quale il potere è stato esercitato al fine di verificare la fondatezza delle censure di legittimità ( ex multis , Cons. Stato, sez. V n. 1684 del 2019, sez. III 4762 del 2020). Per contro, la lettura riduttiva delle disposizioni sopra citate, sostenuta dal ricorrente, non trova riscontro nel dato testuale che, per un verso, non reca nessuna “ futura delega effettiva ed espressa di specifiche competenze ” (così a pag. 13 dell’appello), riferendosi ad un potere già esistente in capo all’ente e, per altro verso, richiama, tra le materie dei regolamenti edilizi comunali, anche quella- ampia e generale - delle “ costruzion i” la quale non può che includere il potere di valutare, mediante il rilascio del titolo edilizio, la conformità degli interventi alle norme adottate;

b) del tutto irrilevante, sul piano della legittimità del regolamento, è la denominazione del titolo edilizio (“ autorizzazione del podestà ”), trattandosi di un profilo meramente formale -riflesso dell’epoca di formulazione della previsione normativa- che lascia immutata la natura del potere di cui esso è espressione, consistente nella conformazione dello ius aedificandi all’ordinato sviluppo urbanistico ed edilizio del territorio;

c) la sostanziale linea di continuità tra la normativa statale del 1865 e del 1911, da un lato, e quella del 1942 e del 1967, dall’altro, esclude la dedotta violazione dell’art. 97 Cost. (e degli ulteriori parametri di costituzionalità invocati) poiché il regolamento del Comune di Venezia è espressione del generale potere di pianificazione e controllo dell’attività edilizia attribuito ai Comuni già prima dell’entrata in vigore della Costituzione e che l’ordinamento repubblicano ha lasciato immutato. Per le medesime ragioni, l’interpretazione riduttiva sostenuta dall’appellante –che esclude nell’assetto ante Costituzione il potere del Comune di imporre il rilascio del titolo edilizio per via regolamentare- si pone in contrasto con l’interpretazione letterale, storico, sistematica e teleologica della normativa sopra richiamata;

d) quanto ai precedenti difformi richiamati dall’appellante, essi consistono in pronunce risalenti nel tempo (T.a.r. Veneto, sez I, n. 534 del 1990; Cons. Stato, sez. V n. 1514 del 1998) o, comunque, isolate (Cons. Stato n. 203 del 2020 che ha respinto l’appello del privato, rilevando, in via di mero obiter sulla base di precedenti del 1966 e del 1968, il contrasto del regolamento edilizio del comune di Terni del 1939 con la legge urbanistica n. 1150/1942), da ritenersi definitivamente superati dalla più recente giurisprudenza sopra richiamata.

19. Per le ragioni sopra indicate il primo motivo di appello deve essere respinto.

20. Con il secondo motivo di appello l’appellante censura il capo della sentenza con cui è stato respinto il secondo motivo del ricorso principale, relativo all’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono.

Deduce che con nota comunale prot. n. 11178 del 24 maggio 1999 è stato reso il parere favorevole di cui art. 32 l. 47/1985, sicché tutti i fabbricati oggetto della domanda di condono devono ritenersi sanati ope legis a decorrere dal maggio 2001. Per converso, nessuna efficacia ostativa può essere riconosciuta al decreto della soprintendenza di annullamento del nulla osta comunale in quanto non comunicato ai destinatari, sebbene limitativo della sfera giuridica degli stessi ai sensi dell’art. 21-bis, comma 1, l. 241/1990.

La sentenza impugnata, inoltre, pur prendendo atto degli interventi successivamente imposti e autorizzati per la sostituzione della copertura degli edifici ha affermato che la circostanza non dimostrerebbe alcunché, tenuto conto della finalità di tutela della salute ad essi sottesa che prescinde dall’avvenuta definizione del procedimento di condono, senza considerare che, invece, il manufatto abusivo non può essere oggetto di interventi edilizi.

A tutto concedere, infine, il Comune avrebbe dovuto annullare o revocare il silenzio-assenso formatosi nel lontano 2001.

21. Il motivo è infondato.

22. Al riguardo è sufficiente osservare che:

-il decreto con cui la soprintendenza ha annullato il nulla osta comunale è intervenuto in data 26 luglio 1999, entro il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 82, comma 5, l. 616/1977, sicché nessun silenzio assenso può dirsi formato;

- il decreto di annullamento della soprintendenza non è un atto recettizio poiché non è limitativo della sfera giuridica del destinatario che non viene privato di una sanatoria già acquisita sulla sola base del nulla osta annullato (il quale peraltro evidenziava che “ La concessione/autorizzazione edilizia in sanatoria sarà rilasciata ove non sia intervenuto l'annullamento della Soprintendenza entro i termini previsti dal nono comma dell’art. 82 del D.P.R. 24/7/1977 n. 616 come modificato dall’art. 1 della L. 8/8/1985 n. 431 ”). Di qui l’inconferenza del richiamo all’ art. 21 bis l. 241/1990, trattandosi di un atto ostativo all’ampliamento della sfera giuridica del destinatario, di cui va esclusa la natura ricettizia (Cons. Stato, sez. VI n. 3528 del 2018; sez. VII n. 2959 del 2023);

- in ogni caso, la comunicazione non è elemento costitutivo del provvedimento ricettizio, bensì mera condizione di efficacia relativa (verso il destinatario): il provvedimento non comunicato è inefficace nei confronti del destinatario, ma è esistente e pienamente efficace nei confronti della pubblica amministrazione, precludendo la formazione del silenzio assenso sull’istanza di condono;

-per gli immobili abusivi realizzati su aree vincolate, il rilascio del condono è subordinato, ai sensi dell’art. 32 l. 47 del 1985, al previo parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Il diniego di nulla osta ovvero l’annullamento da parte dell’Autorità statale dell’atto comunale hanno un rilievo vincolante nel procedimento di condono, impedendo definitivamente il rilascio della sanatoria (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI n. 8633 del 2022);

- il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della soprintendenza non esprime un potere di controllo, ma una manifestazione di cogestione del vincolo prevista dalla legge a sua estrema difesa, che non comporta un riesame di merito della valutazione dell’ente competente, ma impone comunque la valutazione dell’atto-base anche con riguardo a tutti quei profili che possono rappresentare, nelle varie manifestazioni, sintomi di eccesso di potere (Cons. Stato sez. II, 9094 del 2023). Nel caso di specie, la soprintendenza ha annullato il nulla osta paesaggistico per difetto di motivazione (non avendo spiegato la commissione comunale come e perché l’intervento autorizzato sia compatibile con la tutela ambientale) e per violazione dell’art. 81 comma 3 d.P.R. 616/1977 (poiché attraverso l’autorizzazione si consente una modifica del vincolo paesaggistico posto con d.m. 1.08.1985);

- i titoli edilizi rilasciati sui fabbricati per cui è causa autorizzano interventi minori non incompatibili con la pendenza di un’istanza di condono (della quale, peraltro, i provvedimenti danno espressamente atto: cfr. autorizzazione prot. 90/6328, autorizzazione prot. 97/180159), ovvero interventi – di limitata portata – aventi ad oggetto porzioni della proprietà estranee ai manufatti oggetto dell’istanza (cfr. concessione PG n. 94/156831 del 20.6.1995). Quanto alla sostituzione del manto di copertura- imposta dal Comune con atto del 3.11.2008 e autorizzata con DIA del 16.07.2009- che è l’unico intervento successivo al diniego della soprintendenza, essa è funzionale alla bonifica dall’amianto dei fabbricati e non può certo assurgere ad elemento probatorio di una sanatoria che è pacificamente smentita dalle sopra richiamate evidenze documentali.

23. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

24. Con il terzo motivo di appello l’appellante censura la sentenza nella parte il cui ha respinto il terzo motivo del ricorso principale con cui gli atti impugnati sono stati censurati perché con il decreto della soprintendenza del 1999 (riguardante tutti i fabbricati) è stato annullato il parere favorevole comunale che non è un’autorizzazione paesaggistica.

Deduce, in particolare, che, ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985, ai fini del rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo non è richiesta l’autorizzazione paesaggistica, ma un semplice “parere favorevole”, nella specie reso con nota comunale prot. n. 11178 del 24.05.1999, sicché la trasmissione alla soprintendenza ed il successivo annullamento di quel parere non trovano giustificazione alcuna.

25. Le censure sono prive di pregio.

26. Ai sensi dell’art. 32 l. 47/1985, il rilascio della sanatoria per gli immobili sottoposti a vincolo paesaggistico è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo: tale previsione reca, secondo la giurisprudenza, un rinvio mobile alla disciplina del “ procedimento di gestione del vincolo paesaggistico ”, costituente una fase indispensabile per la positiva conclusione del procedimento di condono, inteso quale strumento riservato allo Stato, ad estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario da tutelare (Cons. Stato, sez. IV n. 5162 del 2016; sez. VI n. 2195 del 2023; sez. VI 5220 del 2024).

27. Il procedimento di gestione del vincolo, pertanto, altro non è che una fase del procedimento di condono.

28. Trova applicazione, anche nel caso di condono edilizio, il potere di annullamento del nulla-osta comunale da parte della soprintendenza statale - disciplinato, dapprima, dall’art. 1 l. 431 del 1985 e, quindi, dall’art. 151 d.lgs n. 490 del 1999 e, infine, limitatamente al periodo transitorio, dall’art. 159 dal d.lgs 42 del 2004 (Cons. Stato, sez. VII, 28/08/2023, n. 7983; sez. VI, 20/09/2023, n. 8441, entrambe relative all’annullamento da parte della Soprintendenza del nulla osta comunale rilasciato su istanza di condono).

29. Come sopra osservato, il diniego di nulla osta ovvero l’annullamento da parte dell’Autorità statale dell’atto comunale hanno un rilievo vincolante nel procedimento di condono edilizio, impedendo definitivamente il rilascio della sanatoria (cfr., ex multis , Cons. Stato sez. VI n. 8633 del 2022 e n. 344 del 2024).

30. Ne discende che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il potere di annullamento della soprintendenza rinviene il proprio fondamento giuridico nella speciale disciplina dell’art. 32 l. 47/1985 (Cons. Stato sez. II 1098 del 2025).

31. Il parere delle autorità preposte alla gestione del vincolo assolve, in definitiva, alla medesima funzione del provvedimento di autorizzazione paesaggistica: sia l’uno che l’altro costituiscono il presupposto legittimante la trasformazione urbanistico- edilizia della zona protetta. Resta fermo, pertanto, il potere ministeriale di annullamento del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona vincolata (Cons. Stato sez. VI, n. 2333 del 2018).

32. Il giudice di primo grado, lungi dal limitarsi a mere osservazioni metagiuridiche come sostiene l’appellante, si è collocato nel solco della giurisprudenza sopra richiamata, procedendo ad una corretta interpretazione del quadro normativo di riferimento.

33. Il motivo deve, quindi, essere disatteso.

34. Con il quarto e il quinto motivo di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto tra loro connessi, l’appellante censura i capi della sentenza con cui sono stati respinti il quarto e quinto motivo del ricorso introduttivo, relativi alla violazione dell’articolo 32 l. 47/1985 e dell’articolo 3 l. 241/1990, nonché ai vizi di eccesso di potere e di carenza di motivazione, avendo la soprintendenza sovrapposto la propria valutazione a quella dell’ente delegato ed esercitato su di esso un non consentito sindacato di merito.

35. L’infondatezza delle doglianze discende dal semplice confronto tra la motivazione del nulla osta comunale del 24 maggio 1999 e quella del decreto della soprintendenza del 26 luglio 1999.

35.1. Il primo provvedimento, dopo aver descritto i fabbricati oggetto di sanatoria, rilascia il nulla osta con alcune prescrizioni, senza indicare alcuna ragione della ritenuta compatibilità paesaggistica.

35.2. Il secondo evidenzia, invece, il difetto di motivazione del nulla osta comunale proprio in quanto esso non chiarisce “ come e perché l'intervento autorizzato sia compatibile con la tutela ambientale della zona sottoposta alle norme previste dalla L. 1497/39 ”. La soprintendenza rileva, per un verso, l’incompatibilità delle caratteristiche architettoniche e morfologiche dei manufatti con la natura del territorio oggetto di tutela ambientale (tutela determinata, come ricorda lo stesso appellante, dalla vicinanza della Laguna di Venezia: punto 4.6 del quarto motivo di appello) e, per altro verso, l’insufficienza delle prescrizioni imposte dalla C.E.I. “ in quanto escludono una revisione più equilibrata dei manufatti ammessi al condono ”.

36. Non vi è traccia nel nulla osta comunale delle ragioni che hanno indotto la commissione edilizia a valutare la conformità dei manufatti al vincolo paesaggistico. Tali ragioni non possono neppure essere desunte a contrariis e in via logico-presuntiva dalle prescrizioni imposte per alcune parti dei manufatti, come sostenuto dall’appellante (punto 4.4 del quarto motivo di appello).

37. Per contro, il provvedimento della soprintendenza: i) richiama le opere oggetto di sanatoria, così come descritte (“correttamente”, secondo l’appellante: punto 4.4 del quarto motivo) nel nulla osta comunale; ii) precisa che si tratta di area “ dichiarata di notevole interesse pubblico ai sensi della Legge 1497/1939 giusta D. M. 23.10.1968 pubblicato nella G. U. n 10 del 13.01.1969 e D.M. 01.08.1985 pubblicata sul supplemento ordinario della G. U. n. 223 del 21.09.1985 ”; iii) rileva che l’autorità decidente non spiega perché l’intervento autorizzato sia compatibile con la tutela ambientale della zona; iv) puntualizza che, sulla base della verifica condotta dalla soprintendenza, le caratteristiche morfologiche e architettoniche dei manufatti sono da ritenersi incompatibili con la natura del territorio oggetto di tutela ambientale; v) conclude per l’illegittimità dell’atto per carenza di motivazione e per violazione di legge perché in contrasto con l’art. 82, comma 3, del d.P.R. 616/1977.

38. L’eccesso di potere del difetto di motivazione, che emerge dalla semplice lettura del nulla osta comunale, rende legittimo il provvedimento di annullamento dell’Autorità statale (cfr., sul punto, ex multis, Cons. Stato, sez. VII n. 1005 del 2023; sez. VI, n. 8441 e n. 1381del 2023; sez. VI n. 344 del 2023; sez. V 9349 del 2024).

39. La soprintendenza, lungi dall’esorbitare dai limiti del potere ad essa attribuito come sostiene l’appellante, ha illustrato le ragioni della non compatibilità degli interventi rispetto al vincolo al solo scopo di rilevare il difetto di motivazione del nulla osta comunale che, invece, ne ha apoditticamente affermato la compatibilità. Per le medesime ragioni, la soprintendenza non era neppure tenuta a valutare gli elementi fattuali evidenziati al punto 5.3 dell’appello che avrebbero dovuto essere esaminati e valutati dalla C.E.I. in sede di rilascio del provvedimento favorevole (cfr. Cons. Stato sez. VI n. 1381 del 2023).

40. Sotto distinto e concorrente profilo, giova ancora osservare che non è possibile assegnare rilievo alcuno alla posteriorità del vincolo rispetto alla costruzione dei manufatti e alla natura parzialmente edificata dell’area, unitamente al lungo tempo trascorso dall’edificazione, poiché: a) il vincolo, ancorché sopravvenuto, impone di vagliare l’attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. VI n. 3047 del 2024); b) l’esistenza di elementi di degrado in un’area di cui sia riconosciuta la rilevanza paesaggistica non costituisce ragione ostativa al diniego di autorizzazione, soprattutto qualora lo stesso decreto impositivo del vincolo ne dia conto – come nel caso di specie - ed esprima la necessità di orientare l’edificazione futura verso una maggiore tutela dei valori tutelati.

41. Il quarto e quinto motivo di appello devono, quindi, essere respinti.

42. Con il sesto, settimo, ottavo, nono, decimo e unidicesimo motivo di appello l’appellante ripropone il primo, terzo, quarto, quinto e sesto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti avverso l’ordinanza sostitutiva del 26.11.2019 che è stata annullata dal T.a.r. per illegittimità derivata con riguardo al fabbricato E-multiuso e per violazione del giudicato cautelare con riguardo ai fabbricati F-G-H. Precisa, al riguardo, di avere interesse all’esame delle censure, affrontate dal T.a.r. “per completezza di esposizione” e rigettate, anche a mente degli effetti conformativi del giudicato.

43. I motivi sono inammissibili per difetto di interesse.

44. Come osservato dallo stesso ricorrente, il T.a.r. ha accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti annullando in toto l’ordinanza di demolizione di cui alla nota prot. n. 2019/591232 del 26.11.2019.

45. Con l’annullamento dell’ordinanza di demolizione il ricorrente ha conseguito l’utilità concreta a cui aspirava, poiché tali statuizioni non sono state impugnate dal Comune di Venezia e sono passate in giudicato. L’interesse ad impugnare non può, invece, ravvisarsi nella mera modifica o integrazione della motivazione della sentenza favorevole all’appellante.

46. Per le medesime ragioni, va dichiarata l’inammissibilità delle censure di primo grado assorbite dal T.a.r. e riproposte ex art. 101 c.p.a. nella parte III dell’appello.

47. In particolare, quanto alla domanda subordinata di condanna del comune alla restituzione delle somme versate nell’ambito della pratica di condono, riproposta ex art.101 c.p.a. (pag. 60 e 61 dell’appello), essa è già stata accolta dal T.a.r. al capo 12 della sentenza con riguardo ai fabbricati contraddistinti dalle lettere F, G e H con la precisazione che “ L’indebito è, però, commisurato alle sole opere per le quali il diniego di condono è da ritenersi legittimo ”.

48. L’appellante non ha specificatamente impugnato tale capo della sentenza. In ogni caso, per i fabbricati condonati il pagamento delle somme non ha natura di indebito.

49. In conclusione, l’appello deve essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.

50. Sussistono giustificati motivi, in ragione della complessità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO