Pubblicato il 05/12/2025

N. 09589/2025REG.PROV.COLL.

N. 08270/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8270 del 2022, proposto da
NI AL, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Saverio Esposito e Salvatore Sorrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Pasetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione settima, del 26 aprile 2022, n. 2815, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sorrento;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. DA NT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante è proprietario di due locali terranei siti nel Comune di Sorrento, Piazza Veniero civici 15/16, riportati in catasto al foglio 11, p.lla 346, sub 10.

Con pratica edilizia prot. 16394/1991, l’odierno appellante comunicava all’amministrazione la volontà di eseguire lavori interni di demolizione e rifacimento solai aventi ad oggetto i suddetti locali.

In data 14.07.2015, il Comune notificava l’ordinanza di demolizione n. 223/2015, contestando: a) il rifacimento del solaio di calpestio a struttura mista in conglomerato cementizio armato in luogo della preesistente volta; b) la fusione delle n. 2 unità immobiliari (ex sub 3 e 4, ora sub 10), con il cambio di destinazione ad uso commerciale.

In relazione alla contestata demolizione e ricostruzione del solaio, il ricorrente presentava SCIA in sanatoria, prot. 47159/2015.

Il Comune, con nota prot. n. 57128 del 3 dicembre 2015, invitava il ricorrente, “… non essendo possibile ripristinare strutturalmente la volta demolita …” a “ ripristinarla almeno dal punto di vista estetico-formale ”, chiedendo altresì allo stesso di inviare “… documentazione comprovante l’utilizzazione ad attività commerciale dei locali oggetto di sanatoria… ”.

La documentazione richiesta veniva depositata in data 26.01.2016 dal tecnico incaricato dal ricorrente, con nota acquisita al prot. comunale n. 3987.

In data 28.01.2016, perveniva l’ordinanza n. 12 del 20.01.2016, prot. 3023 del 21.01.2016, con cui il Comune ingiungeva ex art. 31, co. 4-bis, DPR 380/01, la sanzione pecuniaria di € 20.000,00.

2. L’odierno appellante proponeva impugnazione avverso l’ordinanza n. 12/2016 innanzi al TAR competente, articolando i seguenti motivi di ricorso:

- violazione del D.P.R. 380/2001 e della legge 241/1990;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 31, co. 4-bis, DPR 380/2001 in relazione al principio di legalità e del giusto procedimento con ulteriore richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale;

- illegittimità del rigetto dell’istanza di accertamento della conformità urbanistica degli interventi contestati in relazione alla carenza di istruttoria e al travisamento dei fatti commessi dall’Ente;

- illegittimità della procedura di accertamento dell’inottemperanza e della sanzione ablatoria per carenza dei presupposti in violazione dell’art. 31 DPR 380/2001.

3. All’esito del giudizio di primo grado, con la sentenza n. 2815/2022 il Tar ha respinto il ricorso.

In merito al primo motivo di ricorso, il Tar ha ritenuto che la nota del 3.12.2015 prot. 57128 non avesse manifestato la volontà, da parte del Comune, di revocare la precedente ingiunzione demolitoria, bensì di precisare le modalità con cui dovere procedere.

Quanto alla natura delle opere realizzate, il primo Giudice ha escluso che le stesse potessero essere assimilate all’area della manutenzione straordinaria, dovendosi qualificare piuttosto come interventi di ristrutturazione, non consentito dalle norme locali per la zona “A” (ove insiste il fabbricato), in area comunque assoggettata a vincolo paesistico, in completa assenza di ogni titolo abilitativo emesso da parte dell’autorità preposta. Ad ogni modo, il Collegio ha rilevato la tardività della SCIA presentata in sanatoria. Il ricorrente non avrebbe inoltre dato prova dell’impossibilità di accedere al locale oggetto di provvedimento demolitorio.

Il Tar ha ritenuto altresì infondato il secondo motivo di gravame, poiché tanto l’ordinanza di demolizione quanto l’accertamento della relativa inottemperanza con conseguente comminatoria della sanzione in oggetto, sono posteriori all’entrata in vigore dell’art. 31, comma 4 bis, DPR 380/200.

È stata, inoltre, disattesa la censura di illegittimità costituzionale dell’art. 31, comma 4 bis, non avendo ravvisato il Collegio alcuna violazione dell’art. 3 della Costituzione nella norma citata.

Quanto all’ultimo motivo di ricorso, ha sostenuto il Tar che l’atto gravato si limita a disporre a carico del Sig. AL la sanzione pecuniaria, mentre non si ravvisa, nel provvedimento sanzionatorio alcun contenuto provvedimentale relativo all’inibitoria della SCIA presentata, né relativo all’acquisizione del bene al patrimonio dell’ente locale.

4. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello AL NI articolando n. 5 motivi di gravame.

Con il primo motivo ha dedotto “ 1. Errores in procedendo et in iudicando: Erroneità, illogicità e ingiustizia della sentenza di primo grado. Errore di fatto revocatorio ex artt. 106 cpa e 395 n. 4 cpc. Illegittimità dell'ordinanza n. 12/2016 con cui si irroga la sanzione pecuniaria. Nullità della sentenza per mancato o insufficiente esame di quanto dedotto con il primo motivo di doglianza e in particolare per non aver preso atto che l’ordinanza di ripristino fosse stata successivamente modificata per la constatata ineseguibilità dell’ordine demolitorio da parte dell’Amministrazione. Sul punto motivazione carente, contraddittoria o illogica. Violazione della legge 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 D.P.R. 380/2001. Carenza di istruttoria ”.

L’appellante lamenta che il Tar sarebbe incorso in errore, non avendo accertato l’inesistenza dei presupposti su cui si fonda la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4 bis del D.P.R. n. 380/2001. Difetterebbe, in primo luogo, un valido ordine demolitorio, data la nota con cui il Comune avrebbe inteso revocare la demolizione dell’intervento posto in essere, preso atto dell’oggettiva impossibilità di procedere in tal senso. Risulterebbe inesistente anche il secondo presupposto, ossia l’inottemperanza volontaria all’ordine demolitorio.

Secondo l’odierno appellante, il Giudice di prime avrebbe erroneamente sostituito il termine “ formale” col diverso termine “ funzionale” in relazione al ripristino richiesto dal Comune con la citata nota. Riconoscendo che il ripristino richiesto fosse di natura estetico-formale, si giungerebbe ad accertarne la materiale impossibilità. Per tali ragioni, sostiene l’odierno appellante che il Tar abbia integrato illegittimamente le motivazioni contenute nell’ordinanza del 2015.

Ancora, secondo il ricorrente, mancherebbe un provvedimento che accerti la mancata esecuzione dell’ordinanza demolitoria, in quanto il verbale del Comando di Polizia Municipale del 23.12.2015, depositato agli atti dal Comune di Sorrento, sarebbe un semplice atto istruttorio e infraprocedimentale.

In aggiunta, il primo giudice avrebbe commesso un grave errore revocatorio, avendo ritenuto non provata l’impossibilità per il ricorrente di accedere al locale oggetto di demolizione. Rappresenta, infatti, il ricorrente di avere allegato, al ricorso introduttivo, un esposto-denuncia ove chiarisce che il locale, interessato dal ripristino estetico-formale della volta, appartiene al sig. LA CE tanto che nei confronti di quest’ultimo il Comune aveva emesso ordinanza di ripristino n. 310 del 30.09.2015 (depositata in atti il 16.02.22) con cui ordinava anche allo stesso CE LA il ripristino delle medesime volte.

L’odierno appellante censura la sentenza di primo grado anche nella parte in cui qualifica gli interventi realizzati come opere di ristrutturazione piuttosto che di manutenzione straordinaria. Al contrario, si tratterebbe di interventi su un immobile preesistente che non hanno determinato un organismo avente caratteristiche del tutto diverse da quello precedente né la possibilità di un utilizzo autonomo delle opere realizzate. A prescindere dalla consistenza degli interventi, sostiene il ricorrente che, non configurandosi nel caso di specie nuove costruzioni, la sanzione pecuniaria appaia del tutto illegittima.

Con il secondo motivo ha dedotto “ Errores in iudicando con riferimento all’intrinseca illogicità e ingiustizia della sentenza di primo grado. Illegittimità dell’ingiunzione n. 12/2016. Violazione e falsa applicazione dell’art 31, co. 4-bis D.P.R. 380/2001 in relazione all’art 1. legge 689/1981. Violazione del principio di irretroattività delle sanzioni amministrative pecuniarie. Violazione del principio di legalità. Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della legge n. 241/90. Violazione dei principi di trasparenza e del giusto procedimento. Richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale ”.

L’appellante deduce l’inapplicabilità al caso in esame dell’art. 31, comma 4 bis D.P.R. n. 380/2001, in quanto norma introdotta successivamente alla commissione degli abusi contestati. Ripropone la questione di legittimità costituzionale della disposizione citata per contrasto con gli artt. 3, 24, 27 nonché 101 e 102 Cost..

Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “ Errores in iudicando et Errores in procedendo con riferimento all’illogicità ed ingiustizia della sentenza impugnata e all’omessa pronuncia. Violazione del principio ex art. 112 c.p.c. Illegittimità dell’ingiunzione n. 12/2016. Illegittimità del rigetto dell’istanza di accertamento di conformità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 D.P.R. 380/2001. Violazione dell’art. 3 legge 241/1990. Violazione dell’art. 10-bis legge 241/1990. Contraddittorietà. Difetto di motivazione. Travisamento dei fatti. Conformità urbanistica degli interventi contestati ”.

Sostiene l’appellante che la sentenza si porrebbe in contrasto con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato espresso dall’art. 112 c.p.c., avendo erroneamente affermato che non fosse pervenuta l’integrazione documentale richiesta dal Comune per la SCIA. L’istante avrebbe invece provveduto all’adempimento richiesto mediante deposito effettuato in data 26.01.2016 dal proprio tecnico incaricato.

Il ricorrente lamenta, inoltre, il mancato rispetto delle garanzie procedimentali con riferimento all’art. 10 bis della L. n. 241/1990.

Insiste, infine, nella riconducibilità degli interventi realizzati all’alveo della manutenzione straordinaria.

Con il quarto motivo di appello ha dedotto: “ Errores in iudicando et Errores in procedendo con riferimento all’illogicità ed ingiustizia della sentenza impugnata e all’omessa pronuncia. Violazione del principio ex art. 112 c.p.c. Illegittimità dell’ingiunzione n. 12/2016. Violazione dell'art. 31 D.P.R. 380/2001. Illegittimità della sanzione ablatoria. Inesistenza dei presupposti di fatto e di diritto. Mancata formazione del presupposto dell’inottemperanza. Sviamento di potere. Eccesso di potere”.

Con il quarto motivo di appello, vengono riassunte le precedenti censure.

“ Errores in iudicando con riferimento all’ingiustizia della condanna alle spese di lite di primo grado. Illogicità e ingiustizia della sentenza di primo grado. Condanna del Comune al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio ”.

Con l’ultimo motivo di appello, viene censurata la statuizione sulle spese, non avendo tenuto nella dovuta considerazione la circostanza che il Comune resistente non ha depositato documentazione chiarificatrice in merito al tenore letterale del suo stesso provvedimento del 3.12.2015, nonché sull’efficacia o meno della SCIA in sanatoria.

5. La difesa dell’Ente eccepisce l’inammissibilità del ricorso in quanto l’appellante non avrebbe impugnato dinanzi al Tar l’ordinanza n. 223/2015 e il verbale di polizia del 23 dicembre 2015, quali atti presupposti all’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Nel merito, il Comune contesta le argomentazioni dell’appellante. In particolare, l’irrogazione della sanzione pecuniaria avrebbe costituito un atto vincolato in presenza di inottemperanza al provvedimento demolitorio. In secondo luogo, la SCIA prot.n. 47159 sarebbe stata depositata tardivamente e solo in data 13.10.2015 e quindi una volta decorso comunque il termine di gg.90 contemplato nell’Ordinanza come correttamente evidenziato dal TAR.

Quanto al tenore della nota successivamente inviata, precisa l’Amministrazione che con la stessa si ribadisse l’obbligo di ripristino, almeno sotto il profilo estetico-funzionale.

Si censura anche il motivo di appello inerente l’inapplicabilità della sanzione, essendo stata la relativa norma introdotta antecedentemente all’accertamento dell’abuso e dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

L’ordinanza di demolizione trovava giustificazione nell’accertata realizzazione di opere senza il titolo richiesto dall’art. 10 del TUE.

6. Parte appellante deduce l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa Comunale. Ciò in quanto la precisa affermazione con cui il Primo Giudice ha qualificato l’intervento come rientrante nella tipologia conservativa non è stata fatta oggetto di gravame incidentale e, dunque, ne consegue che sul punto vi sarebbe stata da parte dell’Amministrazione acquiescenza. In ogni caso, al comune sarebbe ormai preclusa la possibilità di proporre le eccezioni assorbite in primo grado ex art. 101. c.p.a.

L’appellante premette, tuttavia, di avere presentato, in data 18.07.2025, un’istanza di sanatoria edilizia e paesaggistica al Comune di Sorrento, poi depositata in pari data anche nel presente giudizio.

7. Con ordinanza n. 909 del 2023 la domanda cautelare veniva respinta.

8. All’udienza di smaltimento del 1° ottobre 2025 la causa passava in decisione.

9. Preliminarmente, non può essere accolta l’istanza di rinvio, come formulata in sede di udienza, in quanto non sussistono gli eccezionali presupposti di cui all’art. 73 comma 1 bis cod.proc.amm.. Infatti, oltre alla natura straordinaria delle udienze di smaltimento, nel caso di specie non viene indicata alcuna di quelle situazioni particolarissime, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, cui la costante giurisprudenza unicamente connette la possibilità di ottenere il rinvio della trattazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 23/12/2021, n.8523).

10. L’appello è fondato sotto l’assorbente motivo dedotto in ordine alla carenza del necessario – per l’applicazione della sanzione in discussione - presupposto di accertamento dell’inottemperanza con uno specifico atto dell’amministrazione.

11. Premessa l’astratta applicabilità della sanzione in quanto relativa ad una ordinanza demolitoria adottata in epoca successiva all’introduzione della norma di cui all’art. 31 comma 4 bis dPR 380 del 2001 (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 16 del 2023), nonché la costituzionalità della stessa norma (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. II, Sentenza, 12/03/2025, n. 2033), nel caso di specie manca il necessario presupposto indicato, nei termini dedotti nell’ambito del primo motivo di appello.

12. In proposito, va ribadito che l'accertamento dell'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione richiede la stesura di un verbale di verifica dello stato dei luoghi da parte della Polizia municipale che ha valore di atto endoprocedimentale, strumentale alle successive determinazioni dell'ente locale, e ha efficacia meramente dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia municipale, alla quale non è attribuita la competenza all'adozione di atti di amministrazione attiva, all'uopo occorrendo che la competente autorità amministrativa faccia proprio l'esito delle predette operazioni attraverso un formale atto di accertamento. In quanto tale, esso non può rivestire quella portata lesiva, avverso la quale si renda concreto ed attuale l'interesse ad ottenere tutela giurisdizionale; portata lesiva ravvisabile soltanto nel cennato atto formale di accertamento ex art. 31 comma 4, D.P.R. n. 380 del 2001, con cui l'autorità amministrativa comunale recepisca gli esiti dei sopralluoghi effettuati dalla Polizia e formi, quindi, il titolo ricognitivo idoneo all'acquisizione gratuita dell'immobile al proprio patrimonio. Ne consegue l'autonoma inoppugnabilità di un simile atto, non essendo dal suo annullamento ritraibile alcuna utilità effettiva, stante la sua non lesività rispetto all'interesse vantato dal ricorrente al mantenimento della titolarità dell'immobile attinto dai contestati interventi edilizi abusivi (cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. VI, 24/01/2023, n. 756).

13. Da tale principio deriva, per un verso l’infondatezza dell’eccezione preliminare di parte appellata circa la mancata impugnazione del verbale dei vigili e, per un altro verso, la fondatezza della censura di carenza del necessario atto formale di accertamento dell’inottemperanza.

14. La carenza del presupposto necessario alla conseguente applicazione di una sanzione edilizia non è certamente sanabile ai sensi dell’art. 21 octies l. 241 del 1990, come invocato dalla difesa di parte appellata, sia per il carattere discrezionale del potere esercitato, sia per la valenza sostanziale e non meramente formale dell’atto di accertamento.

15. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va accolto sotto l’assorbente profilo predetto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

16. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellata al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori dovuto per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA Di AR, Presidente FF

DA NT, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

NI Massimo Marra, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA NT	LA Di AR

IL SEGRETARIO