Pubblicato il 08/01/2025

N. 00122/2025REG.PROV.COLL.

N. 00379/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 379 del 2024, proposto da
Milleuno s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Modena, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Maini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna, Sez. II, n. 384 del 2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2024 il Cons. Stefano Fantini; preso atto delle richieste di passaggio in decisione depositate in atti dagli avvocati Benelli e Maini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Milleuno s.p.a. ha interposto appello nei confronti della sentenza 20 giugno 2023, n. 384 del Tribunale amministrativo regionale per la Emilia Romagna, Sez. II, che ha respinto il suo ricorso avverso l’ordinanza del Sindaco del Comune di Modena in data 13 marzo 2017, avente ad oggetto la “ disciplina comunale degli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago di cui all’art. 110, commi 6 e 7, del t.u.l.p.s., installati negli esercizi autorizzati e negli altri esercizi ove è consentita la loro installazione ”.

La società appellante, esercente una sala bingo nei locali di via Ghiaroni, in Modena, all’interno della quale viene svolta attività di raccolta del gioco lecito mediante gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del t.u.l.p.s., ha impugnato l’ordinanza sindacale del 13 marzo 2017, che ha imposto limitazioni al funzionamento di detti apparecchi prescrivendone la possibilità di utilizzo dalle ore 10 alle ore 13 e dalle ore 17 alle ore 22 di tutti i giorni, compresi i festivi, dovendo invece rimanere, nelle restanti fasce orarie, spenti, sotto comminatoria di sanzioni amministrative.

Con il ricorso in primo grado, trasposto in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione del Comune di Modena al ricorso straordinario, ha dunque dedotto l’illegittimità dell’ordinanza per violazione dell’art. 50, comma 7, del t.u.e.l., nonché per eccesso di potere sotto plurimi profili sintomatici, nell’assunto che la riduzione degli orari di apertura delle sale giochi e sale scommesse non sia stata preceduta da adeguata istruttoria, idonea a realizzare il bilanciamento tra le esigenze di tutela della sicurezza e della salute pubblica da una parte, e l’interesse alla libera iniziativa economica dall’altra parte.

2. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso nell’assunto che l’ordinanza impugnata sia stata adottata all’esito di una seria istruttoria volta ad individuare ed approfondire la situazione del Comune di Modena riguardo alla diffusione del gioco d’azzardo patologico nel territorio, da cui è emersa una situazione oggettivamente critica in ordine alla diffusione della ludopatia. La sentenza ha altresì ritenuto proporzionata l’apertura generalizzata dei locali per otto ore al giorno.

3.- Con il ricorso in appello la Milleuno s.p.a. ha essenzialmente reiterato, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le censure di primo grado incentrate sulla violazione dell’art. 50, comma 7, del t.u.e.l. e sulla mancata considerazione delle condizioni specifiche del territorio comunale modenese.

4. – Si è costituito in resistenza il Comune di Modena puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

5. –All’udienza pubblica del 4 luglio 2024 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.-Il primo motivo di appello deduce che l’ordinanza sindacale abbia violato il principio di proporzionalità e sia inficiata da difetto di specifica istruttoria, non avendo l’amministrazione dimostrato l’esistenza, nell’ambito dello specifico territorio comunale, di un effettivo e reale pericolo per la salute (nella prevalente declinazione della ludopatia), tale da giustificare l’introduzione di così gravose limitazioni orarie all’esercizio della libertà di impresa. Non assolverebbero all’esigenza della istruttoria specifica il programma generale delle dipendenze patologiche approvato dalla Regione Emilia Romagna con la deliberazione di Giunta n. 2307 del 2016, l’estratto del “Libro blu” dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e il rapporto dell’Istituto Superiore di Sanità, documenti versati agli atti del processo, ma non specificamente riguardanti il territorio del Comune di Modena. Il richiamo, contenuto nel programma regionale, della Tabella 3 (concernente il distretto USL della Provincia di Modena), per l’appellante, non concerne i soggetti affetti da disturbo da gioco d’azzardo, ma l’utenza complessiva presa in carico dal Dipartimento delle dipendenze; non vi sarebbe pertanto un’evidenza documentale della rilevanza del fenomeno della ludopatia nel corso dell’anno 2016. Non sarebbe inoltre chiaro se il riferimento, contenuto nell’ordinanza gravata, al “territorio modenese”, concerna l’ambito provinciale o quello comunale, se i giocatori patologici nella stessa ordinanza indicati ammontino a 2000 o 3000 unità, né sarebbe ammissibile il ricorso, da parte del primo giudice, al fatto notorio circa la diffusione del fenomeno della ludopatia.

Il motivo è infondato.

L’ordinanza impugnata, nelle proprie “premesse” (fogli 1 e 2), dà esattamente conto dell’istruttoria che il Comune ha eseguito, in collaborazione con il Servizio dipendenze dell’Azienda USL di Modena, la quale ha posto in chiara evidenza la serietà del problema della ludopatia nel territorio comunale, sia sotto il profilo quantitativo (evidenziandosi peraltro un trend in crescita), sia in termini qualitativi (e dunque di rilevanza sociale della dipendenza, determinante una compromissione della situazione familiare e finanziaria delle persone che di tale patologia soffrono).

Non è dunque ravvisabile un difetto di specificità dell’istruttoria, dovendosi però tenere conto delle peculiarità del quadro conoscitivo consentito nella materia in esame, ove occorre principalmente riferirsi a dati inferenziali piuttosto che a dati di conoscenza frutto di diretta acquisizione.

In questa prospettiva assume un significato anche il fatto notorio, richiamato dalla sentenza impugnata, e peraltro utilizzato dalla giurisprudenza in materia, seppure accompagnato da riferimenti concreti desunti dalla specifica realtà territoriale, che nel caso di specie sussistono, idonei a dimostrare la necessità di una maggiore tutela rispetto a quella nazionale. V’è anche da dire, a proposito del carattere approssimativo di alcune indicazioni contenute nell’ordinanza sindacale impugnata (quale, ad esempio, la stima in 2-3 mila giocatori), che, a fronte della accertata diffusione delle persone dipendenti da slot machine , video poker e video lottery , si tratta di elementi quantitativi di non essenziale rilievo al fine della legittima regolamentazione degli orari di apertura delle sale da gioco e dei locali in cui sono presenti le apparecchiature in questione. E’ infatti del tutto pacifico, come anche affermato dalla Corte costituzionale con sentenza 18 luglio 2014, n. 220, il potere del Sindaco di adottare, a mente dell’art. 50, comma 7, del t.u.e.l., provvedimenti funzionali a regolamentare gli orari delle sale giochi e degli esercizi pubblici in cui sono installate apparecchiature da gioco, allo scopo di contrasto dei fenomeni di ludopatia (tra le tante, Cons. Stato, V, 30 giugno 2020, n. 4119; V, 12 marzo 2024, n. 2369).

Quanto alla violazione del principio di proporzionalità della disciplina oraria, prevedente l’apertura dalle 10 alle 13 e dalle 17 alle 22 di tutti i giorni (compresi i festivi), ritiene il Collegio che si tratti di una limitazione ad otto ore giornaliere, distribuite nella mattina e nel pomeriggio/sera, che non impone un sacrificio eccessivo per i privati rispetto allo scopo perseguito. La Sezione ha, invero in più occasioni, ritenuto rispettoso del principio di proporzionalità il contenimento dell’orario di apertura di una sala giochi entro il limite delle otto ore giornaliere, che corrisponde a quello introdotto con l’ordinanza qui avversata (Cons. Stato, V, 12 marzo 2024, n. 2369; V, 20 agosto 2020, n. 5226; V, 23 luglio 2018, n. 4438 e 4439; V, 5 giugno 2018, n. 3382).

2. – Il secondo motivo deduce poi un trattamento disparitario, con la fissazione di un unico orario, tra i locali di esercizio (autorizzati ex artt. 86 e 88 del t.u.l.p.s.), caratterizzati da costi fissi che non sarebbero ammortizzabili nel prescritto orario, e gli esercizi commerciali e di somministrazione ove è consentita l’installazione di apparecchi da gioco ( ex art. 110 del t.u.l.p.s.), frequentati anche dai minori di anni diciotto, che non risentono di una chiusura fissata alle 22, risultando a tale ora già chiusi, indipendentemente dal limite imposto dal provvedimento comunale impugnato.

Anche tale motivo è infondato.

Come condivisibilmente rilevato dalla sentenza impugnata, l’unicità dell’orario « è oggettivamente giustificata dalla ratio della riferita disciplina, con la quale il Comune -sempre perseguendo le citate primarie finalità di prevenzione, contrasto e riduzione del fenomeno della ludopatia- ha inteso scoraggiare la trasmigrazione dei giocatori dall’una all’altra tipologia di esercizi che invece verosimilmente si verificherebbe in caso di diversificazione degli orari ».

Invero, la disciplina degli orari di apertura e funzionamento delle sale gioco autorizzate è espressione di un attento bilanciamento degli interessi, rispetto al quale non può che essere prevalente la salute pubblica, in relazione al pericoloso fenomeno della ludopatia.

Né appare sostenibile, nella prospettiva della tutela della salute pubblica, che le sale bingo siano diverse dalle altre in cui viene esercitato un gioco potenzialmente idoneo a determinare fenomeni di dipendenza, sì da giustificare un differente trattamento.

3. – Alla stregua di quanto esposto, il ricorso in appello deve essere respinto.

La spese di giudizio seguono, come per regola, la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore dell’amministrazione appellata, delle spese di giudizio, liquidate in euro tremila/00 (3.000,00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO