Pubblicato il 24/07/2025

N. 06619/2025REG.PROV.COLL.

N. 06559/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6559 del 2024, proposto dalla IPAS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Fusco e Federico Frignani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni della Trexenta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Marcialis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Senorbi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Mascia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00542/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni della Trexenta e del Comune di Senorbi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con istanza del 6 settembre 2023, la società IPAS s.p.a. ha presentato una istanza per il posizionamento di mezzi pubblicitari (transenne parapedonali) nel Comune di Senorbì.

L’Unione dei comuni Trexenta, per mezzo dello sportello unico per le attività produttive (di seguito, Suap) ha quindi indetto una conferenza di servizi all’esito della quale ha adottato un provvedimento unico di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari (n. 4166 del 13 ottobre 2023).

Tuttavia, con nota del 6 novembre 2023, prot. 12154, il Comune ha inviato il proprio parere negativo e, successivamente, con nota del 23 novembre 2023, ha chiesto al Suap di procedere ad annullare in via di autotutela il provvedimento di autorizzazione in ragione sia della necessità di una previa procedura di evidenza pubblica e sia della mancata partecipazione alla conferenza di servizi di tutti gli enti interessati.

Pertanto, il Suap ha convocato un’apposita conferenza di servizi, invitando anche le amministrazioni in precedenza escluse (Anas e Provincia Sud Sardegna), all’esito della quale ha adottato un provvedimento di annullamento in autotutela (prot. n. 231 del 19 gennaio 2024) motivato per relationem sul mancato espletamento di una preventiva procedura di gara avente ad oggetto lo sfruttamento degli spazi pubblicitari e respingendo, contestualmente, la richiesta di IPAS s.p.a. di operare in via temporanea fino ad un nuovo affidamento.

2. – Con il ricorso di primo grado, la società ha quindi impugnato il suddetto provvedimento di annullamento in autotutela (prot. n. 231 del 19 gennaio 2024).

2.1. – Con il primo motivo di ricorso, ha escluso la sussistenza di un obbligo di procedere alla indizione di una gara per l’affidamento degli spazi pubblicitari in questione, deducendo altresì la violazione dell’art. 23 del codice della strada, il quale subordina il posizionamento degli impianti pubblicitari alla sola autorizzazione dell’ente proprietario, oltre ad evidenziare che anche il nuovo codice dei contratti pubblici consentirebbe l’affidamento diretto fino a 140.000 euro (art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 36 del 2023).

2.2. – Con il secondo motivo di ricorso, ha dedotto l’insussistenza di un interesse pubblico attuale a fondamento dell’annullamento d’ufficio, diverso dal mero ripristino della legalità.

2.3. – Con il terzo motivo di ricorso, ha dedotto una disparità di trattamento rispetto ad altri impianti pubblicitari installati da soggetti concorrenti, senza alcuna previa procedura di evidenza pubblica.

2.4. – Con il quarto motivo di ricorso, ha contestato “ per mero scrupolo defensionale ” il parere negativo del Comune del 6 novembre 2023, deducendo l’irrilevanza della mancanza di un piano generale degli impianti (indicato nel parere comunale come motivo ostativo all’autorizzazione), essendo il procedimento autorizzativo già concluso con provvedimento del 13 ottobre 2023 ed essendo tale piano obbligatorio (art. 1, comma 821, legge n. 160 del 2019) solo per Comuni superiori a 20.000 abitanti (ipotesi non ricorrente nella specie).

2.5. – Infine, ha proposto una domanda risarcitoria avente ad oggetto il mancato guadagno per € 58.650,00, nonché gli oneri di installazione e disinstallazione quantificati forfettariamente in € 15.000,00, oltre al danno all’immagine per € 15.000,00.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

3.1. – In particolare, ha respinto il primo motivo, confermando la necessità della gara anche ex art. 12 dir. 2006/123/CE.

3.2. – Ha respinto il secondo motivo ritenendo il provvedimento adeguatamente motivato, trattandosi di interessi pubblici autoevidenti, con conseguente onere di motivazione attenuato, anche in considerazione del lasso temporale particolarmente breve (provvedimento del 13 ottobre 2023 e avvio del procedimento di annullamento in autotutela del 27 novembre 2023); peraltro, una parte significativa dei contratti stipulati e depositati in giudizio, sarebbero successivi alla comunicazione di avvio dell’ iter di annullamento o, addirittura, allo stesso annullamento.

3.3. – Ha escluso la sussistenza di una disparità di trattamento, venendo in rilievo impianti diversi per tipologia e funzione (Cons. Stato, sez. V, 9 novembre 2023, n. 962; 4 ottobre 2023, n. 8657).

3.4. – Ha ritenuto il quarto motivo privo di interesse in quanto il parere negativo del 6 novembre 2023 non è poi confluito nel provvedimento di annullamento impugnato; tuttavia, “ Ai fini di mera completezza espositiva ”, il T.a.r. ha ritenuto opportuno evidenziare come l’amministrazione comunale, in relazione al rilascio delle autorizzazioni in questione, si sia vincolata alla preventiva predisposizione del piano generale degli impianti pubblicitari, richiamando sul punto anche precedenti del medesimo Tribunale (T.a.r. Sardegna, sez. I, 9 marzo 2020, n. 135 e 23 settembre 2019, n. 761).

3.5. – Ha ritenuto infondata la domanda risarcitoria per mancanza del presupposto della illegittimità provvedimentale.

4. – Con atto di appello, ha impugnato la sentenza.

4.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 15-19 dell’appello), la società ha censurato la sentenza ribadendo che, alla luce della normativa europea e nazionale in materia, non vi sarebbe alcun obbligo di adottare una procedura di evidenza pubblica, quantomeno per un affidamento temporaneo fino allo svolgimento della gara, trattandosi di una autorizzazione temporanea e revocabile senza indennizzo.

4.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 19-24 dell’appello), la società ha censurato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistente ed autoevidente l’interesse pubblico all’annullamento, contestando altresì “ l’operato del Comune che, anziché condizionare la durata dell’autorizzazione (già resa) al un nuovo affidamento, per ragioni di principio, abbia optato per il radicale annullamento dell’autorizzazione rilasciata ” (pag. 22 dell’appello); inoltre, l’indagine di mercato svolta successivamente all’annullamento sarebbe stata effettuata solo in maniera strumentale.

4.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 24-26 dell’appello), la società ha censurato la sentenza nella parte in cui ha escluso l’identità delle situazioni ai fini della verifica della disparità di trattamento.

4.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 26 dell’appello), ha innanzitutto preso atto della statuizione di inammissibilità per difetto di interesse, fondata sul rilievo per cui l’impugnato parere comunale non è confluito nel provvedimento impugnato, confermando quindi di non avere interesse a coltivare tale censura; in secondo luogo, ha censurato la sentenza nella parte in cui ha comunque ravvisato la necessità di un piano degli impianti, in quanto ciò sarebbe obbligatorio solo per Comuni superiori a 20.000 abitanti.

4.5. – Infine, ha riproposto la domanda di risarcimento del danno (pag. 26-28 dell’appello).

5. – Con apposita memoria, si è costituita l’Unione dei Comuni della Trexenta, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. – Con successiva memoria, si è costituito anche il Comune di Senorbì, rassegnando analoghe conclusioni.

7. – All’udienza pubblica del 10 aprile 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

8. – L’appello è infondato.

9. – La società appellante ha impugnato il provvedimento dell’Unione dei comuni Trexenta avente ad oggetto l’annullamento in autotutela (prot. n. 231 del 19 gennaio 2024) dell’autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari (n. 4166 del 13 ottobre 2023) mediante transenne parapedonali, motivato sul mancato espletamento di una preventiva procedura di gara avente ad oggetto lo sfruttamento degli spazi pubblicitari.

10. – Ciò posto, deve ritenersi infondato il primo motivo di appello volto a contestare la necessità di una procedura ad evidenza pubblica.

A tal riguardo, infatti, deve essere richiamato il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, a cui risulta essersi attenuto il primo giudice, secondo cui l’installazione di impianti pubblicitari è un’attività economica contingentata, stante la limitatezza degli spazi a ciò destinati (Cons. Stato, Sez. V, 8 gennaio 2024, n. 267; Cons. Stato, ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5), con la conseguenza di dover ritenere che “ lo sfruttamento pubblicitario di beni o spazi pubblici finalizzato all’esercizio di attività di impresa avente ad oggetto la prestazione di servizi, debba necessariamente essere sottoposto a una procedura di evidenza pubblica o, comunque sia, ad una procedura competitiva secondo le previsioni dell’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE (cd. Direttiva Bolkenstein) quando, in presenza di un numero limitato di autorizzazioni disponibili per una determinata attività, correlato alla scarsità delle risorse naturali, sia necessario garantire la concorrenza, la libertà di stabilimento e la libertà di prestazione dei servizi fra operatori economici tutti parimenti interessati a trarre profitto dall’esercizio di quella determinata attività di impresa ” (Cons. Stato, sez. VII, 13 settembre 2023, n. 8311).

Anche questa sezione, inoltre, ha avuto modo di ribadire che “ nella materia in esame la gara pubblica è la regola ” (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9709, sulla scorta del principio sancito dall’adunanza plenaria del 25 febbraio 2013, n. 5).

Ne consegue, pertanto, l’infondatezza del primo motivo di appello.

11. – Il secondo motivo di appello, relativo alla mancata motivazione sull’interesse pubblico, è parimenti infondato.

Infatti, come già ritenuto dal primo giudice, il provvedimento impugnato può ritenersi adeguatamente motivato “ sia in ragione della autoevidenza degli interessi pubblici tutelati che del breve lasso di tempo intercorso tra il rilascio del titolo autorizzatorio e il suo annullamento ” (punto 2.2.2. della sentenza impugnata).

Nella fattispecie in esame, peraltro, la parte appellante non ha specificamente contestato la natura autoevidente degli interessi pubblici tutelati, ma si è limitata ad asserire che anche in tale caso occorre porre in essere un bilanciamento, in quanto “ se l’interesse autoevidente non è leso dal provvedimento adottato non vi è alcuna ragione per disporne l’annullamento. Lo stesso annullamento deve essere idoneo a tutelare l’interesse autoevidente che si assume pregiudicato ”, aggiungendo poi che “ Non è sufficiente che una norma richiamata sia idonea a tutelare un interesse autoevidente occorre che questo sia danneggiato ” (pag. 21 dell’appello).

Tale censura, però, non coglie nel segno, in quanto l’incontestata natura autoevidente degli interessi pubblici tutelati viene in rilievo non già ai fini del bilanciamento dei contrapposti interessi (a cui l’amministrazione è comunque tenuta), quanto piuttosto ai fini della determinazione del quantum motivazionale necessario per un annullamento in autotutela che, in tal caso, può ritenersi appunto ridotto rispetto alle ipotesi ordinarie (Cons. Stato, ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 8).

Allo stesso modo, è rimasto incontestato che il lasso temporale intercorso sia stato nella specie particolarmente breve (provvedimento del 13 ottobre 2023 e avvio del procedimento di annullamento in autotutela del 27 novembre 2023), trattandosi anche in questo caso di un elemento fattuale autoevidente, con conseguente onere motivazionale attenuato.

Pertanto, deve escludersi la sussistenza di un vizio di difetto di motivazione.

11.1. – A ben vedere, però, la censura articolata dalla parte appellante, nella parte in cui si duole della mancata valutazione dell’interesse pubblico e del suo bilanciamento con i contrapposti interessi, è sostanzialmente volta a denunciare un vizio di eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità, sebbene manchi nell’appello un esplicito riferimento a tale parametro.

La parte appellante, infatti, si lamenta della mancata adozione di un provvedimento “più mite” nei confronti del privato, laddove afferma che “ se l’interesse pubblico è tutelabile per il tramite di un provvedimento di natura conservativa l’Ufficio non può annullare tout court l’atto ma deve porre in essere una condotta idonea a preservare tutte le parti interessate ” e che “ non era necessario un provvedimento nuovo, era sufficiente una condizione ” (pag. 22 dell’appello), oltre a ribadire la “ presenza di soluzioni alternative idonee a preservare gli interessi pubblici ” (pag. 23 dell’appello).

In altri termini, viene contestato “ l’operato del Comune che, anziché condizionare la durata dell’autorizzazione (già resa) al un nuovo affidamento, per ragioni di principio, abbia optato per il radicale annullamento dell’autorizzazione rilasciata ” (pag. 22 dell’appello).

La censura, tuttavia, è infondata.

Invero, una volta ribadita la necessità di una procedura ad evidenza pubblica, la conseguente determinazione di annullare in autotutela la precedente autorizzazione concessa senza gara deve ritenersi non irragionevole e non sproporzionata.

Peraltro, il potere di annullamento in autotutela ha natura tipicamente discrezionale, il cui esercizio, nel caso in esame, non risulta essere affetto da eccesso di potere, nemmeno sotto la specie del difetto di proporzionalità.

L’adozione di un affidamento diretto, infatti, rappresenta una soluzione alternativa opinabile che rientra nella piena discrezionalità dell’amministrazione, non essendovi nessun obbligo di procedere nel senso richiesto dall’appellante.

In senso contrario, invece, si può osservare come, da un lato, non risulti pienamente dimostrata la sussistenza di tutti i presupposti previsti dalla legge per procedere con un affidamento diretto e, dall’altro lato, come già detto, la regola primaria nella materia in esame è rappresentata la necessità di una procedura ad evidenza pubblica.

Inoltre, non sussistono nemmeno specifiche allegazioni da parte dell’appellante volte ad evidenziare la palese irragionevolezza di tale scelta (annullamento in luogo di affidamento temporaneo), non essendo sufficiente il mero richiamo al provvedimento di autorizzazione già intervenuto.

Infine, giova precisare che il giudizio di proporzionalità postula anche una valutazione sull’incidenza del sacrificio imposto al privato che, nel caso di specie, non risulta adeguatamente provato in termini di particolare gravità, avuto riguardo al lasso temporale intercorso particolarmente breve.

12. – Il terzo motivo di appello, inerente al vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, è ugualmente infondato.

La parte appellante ha contestato la sentenza di primo grado ritenendo che “ non vi è alcuna differenza tra il posizionare un cartello pubblicitario o una transenna parapedonale ” (pag. 25 dell’appello). In altri termini, secondo la prospettazione del ricorrente, non vi sarebbe nessuna differenza tra una “transenna” e un “cartellone” trattandosi pur sempre di mezzi pubblicitari.

L’assunto, oltre che generico, è anche infondato, in quanto l’identità delle situazioni da porre a confronto ai fini della verifica del rispetto del principio di uguaglianza non attiene solamente alla tipologia di mezzi pubblicitari utilizzati, ma anche ad altri elementi fattuali che nella specie non sono stati specificamente allegati.

Pertanto, deve essere confermata la statuizione di primo grado secondo cui non risulta la prova in giudizio della esatta identità delle situazioni poste a confronto.

In ogni caso, deve essere ribadito che, anche laddove vi fosse tale identità di situazioni, “ non vi è un diritto a chiedere l’estensione a favore proprio di un abuso eventualmente commesso a vantaggio di altri ” (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9709).

Infine, occorre comunque rilevare come sia rimasto incontestato l’accertamento compiuto dal primo giudice secondo cui “ analoghe richieste presentate da altri operatori sono state parimenti esitate negativamente rilevando, anche in tali occasioni, la necessità del previo esperimento della procedura di evidenza pubblica ” (punto 2.3.2. della sentenza impugnata), il che depone ulteriormente per l’assenza di una disparità di trattamento.

13. – Il quarto motivo di appello è inammissibile.

Con tale motivo, la parte appellante, da un lato, si limita a confermare di non avere interesse alla contestazione del parere negativo comunale, in quanto non confluito nel provvedimento finale e, dall’altro lato, contesta la statuizione con cui il primo giudice, dopo la dichiarazione di inammissibilità, si è comunque pronunciato nel merito affermando la necessità di un piano degli impianti.

Tale ultima statuizione, tuttavia, deve essere qualificata alla stregua di un mero obiter dictum , privo di portata decisoria e, pertanto, inidoneo al giudicato, anche in considerazione del fatto che la necessità del piano degli impianti costituisce un argomento non presente nella motivazione del provvedimento impugnato, come affermato nella stessa sentenza impugnata.

A ben vedere, il primo giudice si è espressamente pronunciato sul relativo motivo di ricorso dichiarandolo inammissibile per difetto di interesse, con una statuizione in rito che non è stata oggetto di impugnazione.

Le successive considerazioni di merito, invece, non costituiscono una autonoma ragione della decisione di rigetto, trattandosi piuttosto di affermazioni di natura incidentale effettuate per “ mera completezza espositiva ” e, pertanto, prive di portata decisoria e di idoneità al giudicato.

14. – Infine, deve essere confermata anche la statuizione di rigetto della domanda risarcitoria, non sussistendo il presupposto della illegittimità provvedimentale.

Peraltro, occorre anche aggiungere che la mera produzione in giudizio di alcuni contratti non è di per sé sufficiente a dimostrare la sussistenza di un danno risarcibile e che l’eventuale lesione dell’affidamento non può certo dar luogo ad un risarcimento parametrato all’intero lucro cessante, ossia a tutto il guadagno che la società avrebbe conseguito per i 5 anni di noleggio di tutti gli spazi pubblicitari (quantificato in € 58.650,00).

Inoltre, l’importo di € 15.000,00 a titolo di danno emergente risulta essere solamente allegato ma non dimostrato, così come la somma quantificata in € 15.000,00, a titolo di danno all’immagine, rappresenta una voce di danno del tutto generica e priva di qualsiasi riscontro probatorio.

15. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

16. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite da ripartirsi pro quota nei confronti delle parti appellate costituite, spese che si liquidano in complessivi € 8.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO