Pubblicato il 15/04/2025

N. 03257/2025REG.PROV.COLL.

N. 07648/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7648 del 2024, proposto da AN HI, rappresentato e difeso dall'avvocato Marina Terlizzi, con domicilio eletto presso lo studio CC Di ER in Roma, via di Villa Ada 57;

contro

RM Pa, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Cultura, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero della Giustizia, Agenzia delle Entrate, Commissione Interministeriale Ripam, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Interno, Avvocatura Generale dello Stato, in persona del rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

ON LO, CO SI, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 7502/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RM Pa, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Cultura, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero della Giustizia, della Agenzia delle Entrate, della Commissione Interministeriale Ripam, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero dell'Interno e dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor HI ha partecipato al “ Concorso pubblico, per titoli ed esami, per la copertura di complessivi duemiladuecentonovantatre posti di personale non dirigenziale di area seconda, a tempo indeterminato, da inquadrare nei ruoli della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dell’Interno, del Ministero della Cultura e dell’Avvocatura dello Stato ”, per il profilo assistente di settore scientifico tecnologico/operatore amministrativo informatico/assistente informatico - codice INF, posizionandosi 674° nella graduatoria finale di merito del 12 dicembre 2022.

1.1. Assegnati i posti ai vincitori, con avvisi del 2 e del 9 agosto 2023, l’Amministrazione ha disposto lo scorrimento della graduatoria del concorso in oggetto e concesso a favore degli idonei “non vincitori” della selezione, tra cui l’odierno appellante, la possibilità di scegliere ulteriori Amministrazioni di destinazione con le rispettive sedi, da assegnare in sostituzione dei vincitori rinunciatari.

1.2. Con il ricorso introduttivo del giudizio, il signor HI ha impugnato i richiamati avvisi, nonché il bando di concorso, ove interpretato in senso al medesimo sfavorevole, dolendosi della circostanza che gli avvisi stessi siano stati pubblicati unicamente sul sito del RM, e non anche sul portale “ Step One 2019 ”.

1.3. Con sentenza n. 7502/2024, il T.a.r. Lazio ha respinto il ricorso di primo grado, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’odierno appellante ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

2.1. Con il primo motivo deduce error in judicando: erroneità della sentenza nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto infondato il primo motivo di ricorso: violazione di legge; violazione della “ lex specialis ” (art. 10, comma 2, del bando); violazione e/o falsa applicazione art. 6 della l. n. 241/1990 per omessa applicazione del principio del “soccorso istruttorio”; violazione e/o falsa applicazione art. 97 Cost. - violazione del principio del “ favor partecipationis ” e del legittimo affidamento; eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza d’istruttoria, dell’illogicità e della irragionevolezza, nella parte in cui l’Amministrazione non ha riconosciuto al ricorrente (odierno appellante) la possibilità di manifestare la propria scelta delle amministrazioni/sedi dopo il termine indicato negli avvisi agli idonei.

Il giudice di primo grado ha respinto il primo motivo di ricorso perché, a suo avviso, l’art. 9 del bando sarebbe stato chiaro nel prevedere che ogni comunicazione ai candidati dovesse essere effettuata mediante pubblicazione di specifici avvisi sul sito RM nonché sul sito delle amministrazioni interessate.

L’unica piattaforma da consultare sarebbe stata quella presente sul sito del RM dal momento che ogni pubblicazione effettuata sul menzionato portale “ avrà valore di notifica a tutti gli effetti ”, mentre l’art. 10 del bando avrebbe indicato solo i portali da consultare per apprendere le “modalità” con cui effettuare la scelta delle Amministrazione di destinazione.

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado.

Richiama quanto disposto dall’art. 10 del Bando: “ I candidati devono, a pena di decadenza, manifestare la scelta dall’amministrazione di destinazione, esclusivamente attraverso le modalità che saranno indicate con successivo avviso sul sito “http://riqualificazione.formez.it” e sul sistema “Step One 2019 ”.

Dalla lettura dell’art. 10 emergerebbe che l’Amministrazione avrebbe dovuto provvedere alla pubblicazione dell’avviso di scelta delle sedi in entrambe le piattaforme telematiche e, in particolare, sul portale “ Step One 2019 ”.

A suo giudizio, sulla base delle norme del bando, i candidati potevano legittimamente confidare sul fatto che gli avvisi in esame sarebbero stati pubblicati sia sul sito RM, che sul sistema “ Step One 2019 ”.

Il superamento del concorso e l’approvazione della graduatoria finale di merito avrebbe determinato nell’appellante una situazione giuridica di affidamento nelle determinazioni della pubblica amministrazione; l’appellante si sarebbe aspettato, quindi, di ricevere le dovute informazioni sullo scorrimento della graduatoria e sulla scelta delle sedi, più che sul sito del RM - in cui la ricerca delle informazioni sarebbe stata farraginosa - direttamente sul portale “ Step One 2019 ”.

L’appellante censura la sentenza impugnata in ordine alla interpretazione delle disposizioni contenute negli artt. 9 e 10 del bando.

Ne conseguirebbe che la mancata presentazione dell’appellante alla convocazione per la sottoscrizione del contratto sarebbe incolpevole e non qualificabile alla stregua di rinuncia implicita, o per facta concludentia , all’assunzione.

L’omessa comunicazione sulla piattaforma “ Step – one 2019 ” avrebbe indotto in errore la parte appellante, ledendo il suo legittimo affidamento rispetto alla condotta dell’Amministrazione.

L’Amministrazione avrebbe tenuto una condotta eccessivamente rigorosa che ha avuto l’effetto non solo di danneggiare gravemente l’appellante, ma lo stesso interesse pubblico, laddove si sarebbe potuto adottare un provvedimento per rimettere in termini la parte appellante senza neppure pregiudicare la “ par condicio ” tra i candidati.

La parte appellante, infatti, non avrebbe tolto spazio agli altri candidati perché il numero dei posti resi disponibili per il profilo INF era di 1.007, mentre il numero dei candidati vincitori e idonei era di 920, quindi inferiore di ben 87 unità.

2.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce error in judicando : erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha ritenuto infondato il secondo motivo di ricorso: violazione di legge; violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di imparzialità, efficienza e buon andamento e di “ favor partecipationis ” nell’accesso all’impiego nelle P.A.; eccesso di potere, per difetto di irragionevolezza, illogicità, travisamento di fatti e difetto di motivazione e istruttoria, laddove si considera l’omessa scelta quale “depennamento dalla graduatoria” e, conseguentemente, nella parte in cui l’Amministrazione non ha consentito all’odierno appellante di manifestare la propria scelta sulle amministrazioni/sedi dopo il termine indicato negli avvisi.

Dopo aver evidenziato che l’art.10 del bando di concorso dispone che: “ in caso di rinuncia all’assunzione da parte dei vincitori o di dichiarazione di decadenza dei medesimi subentreranno i primi idonei in ordine di graduatoria ”, l’appellante sostiene che il bando non precluderebbe ai rinunciatari la possibilità di rientrare nei successivi scorrimenti della graduatoria di merito

A suo giudizio, l’eventuale rinuncia per mancata scelta dovrebbe ritenersi limitata allo specifico scorrimento del mese di agosto 2023, ma non implicherebbe la “rinuncia al posto” e, quindi, la possibilità di manifestare la preferenza per le Amministrazioni e le sedi residue.

In buona sostanza, dunque, a suo giudizio, la decadenza a cui fa riferimento l’art. 10 del bando non comporterebbe la rinuncia al posto, ma solo la perdita della possibilità di assegnazione alle Amministrazioni/sedi oggetto dell’interpello; l’appellante sarebbe rimasto quindi validamente in graduatoria e avrebbe diritto ad un secondo interpello per la copertura dei posti ancora vacanti e disponibili.

Il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto del fatto che i posti messi a disposizione dall’Amministrazione sono superiori al numero dei candidati idonei alla selezione; quindi, l’aver confermato la legittimità degli atti impugnati avrebbe impedito all’appellante di ricoprire un posto attualmente non coperto.

La rigida interpretazione del bando si sarebbe tradotta così in una scelta illogica e irragionevole, in contrasto con i principi di buona amministrazione, di cui all’art. 97 Costituzione.

3. Con decreto presidenziale n. 1194/2024, è stata accolta l’istanza di autorizzazione alla notifica del ricorso per pubblici proclami (adempimento cui la parte appellante ha provveduto).

4. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Commissione Interministeriale Ripam,il RM P.A. - Centro Servizi, assistenza, studi e formazione per l’ammodernamento delle P.A., l’Agenzia delle Entrate, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Ministero della Cultura, il Ministero della Giustizia, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell’Interno e l’Avvocatura dello Stato, riproponendo in via preliminare l’eccezione di difetto di legittimazione passiva (con conseguente richiesta di estromissione dal giudizio), ad esclusione di RM P.A. ; nel merito, hanno contestato diffusamente le deduzioni di parte appellante e ne hanno chiesto la reiezione.

5. Con ordinanza n. 4562/2024, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare presentata in via incidentale dalla parte appellante, ai fini di una sollecita fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.

6. All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Preliminarmente, non può essere accolta la richiesta di estromissione dal giudizio delle Amministrazioni intimate; anche se (ad esclusione di RM P.A.) non hanno gestito direttamente la procedura selettiva, dette Amministrazioni non possono considerarsi estranee al presente giudizio, in quanto destinatarie del personale che ha superato positivamente la procedura selettiva de qua .

8. Nel merito, la questione dedotta in giudizio concerne l’interpretazione degli artt. 9 e 10 del bando di concorso di cui sopra.

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, ritenendo che, ai sensi dell’art. 9 del bando di concorso, per la decorrenza del termine per la manifestazione della scelta della Amministrazione di destinazione, fosse sufficiente la pubblicazione del relativo avviso sul sito informatico RM e che l’ulteriore forma di pubblicità prevista dall’art. 10, comma 2, del bando (pubblicazione sul sistema step – one 2019) fosse rilevante ai soli fini della indicazione delle modalità con cui effettuare detta scelta, con la conseguenza che legittimamente l’Amministrazione procedente avrebbe ritenuto il ricorrente (odierno appellante) decaduto dal diritto di esprimere la propria preferenza, per decorrenza del termine dalla pubblicazione sul sito informatico RM.

L’appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, invocando l’interpretazione letterale e sistematica degli articoli del bando sopra richiamati e censurando l’operato della Amministrazione per i vizi sopra richiamati.

9. Il ricorso in appello è suscettibile di accoglimento nei termini di seguito indicati.

9.1. L’art. 9 del bando di concorso (“ Validazione e pubblicità delle graduatorie finali di merito e comunicazione dell'esito del concorso ”) disponeva:

“ 1. Le graduatorie finali di merito per ciascun codice concorso di cui all'art. 1 saranno validate dalla Commissione RIPAM e trasmesse alle amministrazioni interessate.

2. L'avviso relativo alla avvenuta validazione e alla pubblicazione delle predette graduatorie sarà pubblicato sul sito http://riqualificazione.formez.it/ e nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana - 4ª Serie speciale «Concorsi ed esami».

3. Ogni comunicazione ai candidati sarà in ogni caso effettuata mediante pubblicazione di specifici avvisi sul sito http://riqualificazione.formez.it/ nonché sul sito delle amministrazioni interessate. Tale pubblicazione avrà valore di notifica a tutti gli effetti.

4. Mediante tale avviso saranno rese note le modalità di scelta delle amministrazioni per i posti messi a concorso con il presente bando, fermo restando quanto previsto dal successivo art. 10 ”.

L’art. 10 del bando (“ Scelta delle amministrazioni e assunzione in servizio ”) disponeva altresì:

“ 1. I candidati vincitori, a cui ò data comunicazione dell'esito del concorso attraverso la pubblicazione della graduatoria finale di merito, sono assegnati alle amministrazioni di destinazione scelte sulla base delle preferenze espresse secondo l'ordine di graduatoria, fermo restando il possesso dei requisiti prescritti dall'art. 2.

2. I candidati devono, a pena di decadenza, manifestare la scelta dell'amministrazione di destinazione esclusivamente attraverso le modalità che saranno indicate con successivo avviso sul sito http://riqualificazione.formez.it e sul sistema «Step-One 2019». In caso di rinuncia all'assunzione da parte dei vincitori o di dichiarazione di decadenza dei medesimi subentreranno i primi idonei in ordine di graduatoria.

3. In sede di manifestazione delle preferenze i candidati vincitori trasmettono altresì il proprio curriculum vitae.

4. I candidati dichiarati vincitori del concorso oggetto del presente bando saranno assunti a tempo indeterminato, con riserva di controllare il possesso dei requisiti e dei titoli dichiarati in domanda, secondo la disciplina vigente al momento dell'immissione in servizio nei profili di cui all'art. 1 del presente bando.

5. L'assunzione dei vincitori avviene compatibilmente ai limiti imposti dalla vigente normativa in materia di vincoli finanziari e regime delle assunzioni.

6. Il rapporto di lavoro a tempo indeterminato viene instaurato mediante la stipula di contratto individuale di lavoro. Non si procede all'instaurazione del rapporto di lavoro nei confronti dei candidati che abbiano superato il limite di età previsto dalla vigente normativa in materia ”.

9.2. Costituisce jus receptum nella giurisprudenza amministrativa il principio secondo cui nelle procedure di gara (ma il principio è applicabile mutatis mutandis anche alle procedure lato sensu concorsuali), ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis , vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente; tanto a maggior ragione quando trattasi di clausole che possono condurre all’esclusione dell'offerta, a fronte del criterio del favor partecipationis e del principio del clare loqui , per i quali, a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola contenuta in un bando o in un disciplinare di gara, va sempre preferita la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. V,15 febbraio 2023 n. 1589; 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481).

Alla terminologia utilizzata negli atti pubblici, anche in attuazione dei principi di buona fede ed affidamento che presidiano l'azione della Pubblica Amministrazione nei confronti dei privati, va attribuito il significato comunemente utilizzato nei testi normativi e/o comunque ufficiali; questa regola vale, a maggior ragione, per i bandi di concorso, che devono assicurare che la procedura si svolga in modo imparziale per rispettare la par condicio fra i concorrenti e devono essere connotati dall’univocità e dalla chiarezza del linguaggio utilizzato (il cd. “ clare loqui ”).

9.3. Orbene, nel bando di concorso di cui sopra l’Amministrazione aveva individuato due forme di pubblicità: quella prevista dall’art. 9, comma 2, del bando, relativa alla pubblicazione delle graduatorie concorsuali (da attuarsi esclusivamente sul sito RM), dalla quale far decorrere il termine per la manifestazione della scelta della Amministrazione di destinazione, e quella prevista dall’art. 10, comma 2, del bando, che si riferiva alla individuazione delle modalità per la manifestazione del potere di scelta dell’Amministrazione di destinazione (da attuarsi sia sul sito RM, che sul sistema « Step-One 2019 »).

9.4. Ritiene il Collegio che la natura asimmetrica delle forme di pubblicità previste dal bando (che attengono ad aspetti diversi, ma complementari, dal momento che l’esercizio della facoltà di scelta della Amministrazione di destinazione presuppone necessariamente la conoscenza della avvenuta pubblicazione della relativa graduatoria) e il carattere non immediatamente intelligibile delle disposizioni del bando sopra richiamate possano aver indotto l’odierno appellante a confidare (in buona fede) sulla equivalenza delle due forme di pubblicità e, conseguentemente, in conformità ai principi del favor partecipationis e del clare loqui , giustificano la rimessione in termini dell’appellante, ai fini dell’esercizio del potere di scelta dell’Amministrazione di destinazione.

10. Tiene, tuttavia, il Collegio a precisare che non possono essere condivise le considerazioni svolte nel secondo motivo di appello, secondo cui la rinunzia ad un interpello non equivarrebbe a rinuncia al posto, ma solo al singolo interpello (in questo modo si legittimerebbe inammissibilmente l’appellante a rimanere in graduatoria fino alla pubblicazione di un interpello di suo gradimento).

Inoltre, all’odierno appellante non può essere riconosciuta la facoltà di esercitare “ora per allora” il proprio diritto di scelta, in quanto con un atteggiamento improntato maggiormente ai canoni di diligenza e di autoresponsabilità avrebbe potuto evitare di incorrere in errore nella interpretazione delle previsioni del bando di concorso; ne consegue che il diritto di scelta della Amministrazione di destinazione potrà essere esercitato dall’appellante solo rispetto alle sedi disponibili e non ancora assegnate al momento della pubblicazione della presente decisione.

11. La valutazione complessiva della fattispecie dedotta in giudizio giustifica l’equa compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla ( in parte qua ) gli atti impugnati.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO