Pubblicato il 21/07/2025

N. 06442/2025REG.PROV.COLL.

N. 06409/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6409 del 2024, proposto da
ON TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele De Fina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Piccolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Seconda) n. 400/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Michele De Fina e Daniela Piccolo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellante ha chiesto l’annullamento:

-- del provvedimento del Comune di Gaeta, prot. n. 532, del 17 novembre 2023, con il quale è stata disposta l’immediata sospensione dei lavori per le opere di cui alla Scia alternativa al PdC in atti al protocollo n° 54894 del 16 ottobre 2023, in variante alla SCIA di cui al protocollo 37251 del 25 luglio 2022;

-di ogni altro atto antecedente, conseguente, preordinato e comunque connesso, ancorché al ricorrente non noto, ivi incluso il provvedimento di sospensione cautelativa prot. n. 59152 dell’8 novembre 2023 e i provvedimenti e le comunicazioni espressamente indicati nell'ordinanza prot. n. 5.

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

In particolare, il ricorrente aveva presentato un progetto per la demolizione e successiva ricostruzione di un fabbricato rurale sito su proprio terreno in località Mont’Ercole nel Comune di Gaeta.

Il giudice di prime cure ha premesso che l’ordinanza in contestazione rappresenta un atto amministrativo c.d. plurimotivato, non suscettibile, di norma, di annullamento qualora anche uno solo dei motivi posti a fondamento dello stesso fornisca autonomamente la legittima e congrua giustificazione della determinazione adottata.

Tanto premesso, ha evidenziato il TAR che l’ordinanza impugnata si basa sui seguenti motivi:

- negli elaborati grafici raffiguranti il “Rilievo del fabbricato esistente” allegati alle SCIA presentate dal ricorrente viene rappresentato il fabbricato principale completamente diverso da quello esistente, sia per consistenza dei vani, sia per dimensioni esterne ed anche come ipotesi di copertura;

- i lavori sono stati sospesi in via cautelativa dalla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per le province di Frosinone e Latina, ai sensi dell'art. 28, comma 2, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e s.m.i. protocollo n. 13409 del 30 ottobre 2023;

- il manufatto denominato “granaio” delle dimensioni in pianta di circa ml. 4,00 x ml. 5,00 risulterebbe ubicato soltanto in parte nella particella 310 (di proprietà TI) ed in parte ubicato nella particella 309 di altra proprietà;

- l’area di cui trattasi risulta essere stata percorsa dal fuoco l’11 giugno 2017, con conseguente applicazione del divieto edificatorio decennale previsto dall’art. 10, L. n. 353/2000.

Per ragioni di economia processuale, il TAR ha analizzato preliminarmente l’ultima delle motivazioni riportate nel provvedimento gravato, in quanto la fondatezza della stessa determina da sé sola il rigetto del ricorso.

Ha argomentato il primo giudice che l’art. 10 della legge n. 353/2000 in materia di conservazione e difesa dagli incendi del patrimonio boschivo nazionale, nella sua attuale formulazione (in vigore dall’1 gennaio 2004) dispone al primo comma che, “ le zone boscate ed i pascoli i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco non possono avere una destinazione diversa da quella preesistente all'incendio per almeno quindici anni. È comunque consentita la costruzione di opere pubbliche necessarie alla salvaguardia della pubblica incolumità e dell'ambiente. In tutti gli atti di compravendita di aree e immobili situati nelle predette zone, stipulati entro quindici anni dagli eventi previsti dal presente comma, deve essere espressamente richiamato il vincolo di cui al primo periodo, pena la nullità dell'atto. Nei comuni sprovvisti di piano regolatore è vietata per dieci anni ogni edificazione su area boscata percorsa dal fuoco. È inoltre vietata per dieci anni, sui predetti soprassuoli, la realizzazione di edifici nonché di strutture e infrastrutture finalizzate ad insediamenti civili ed attività produttive, fatti salvi i casi in cui detta realizzazione sia stata prevista in data precedente l'incendio dagli strumenti urbanistici vigenti a tale data… ”.

Secondo l’interpretazione della norma prospettata dal ricorrente “ la circostanza che un’area boschiva sia stata interessata dal passaggio del fuoco non determina ipso facto l’applicabilità del vincolo di inedificabilità decennale in essa contenuto qualora l’edificazione, come per il caso di specie, risultasse già consentita sulla base degli strumenti urbanistici all’epoca vigenti ”

Ciò in ragione del fatto che la modifica legislativa operata dall’art. 4, comma 173, della legge n. 350 del 2003 ha eliminato, al primo comma della norma, la necessità ai fini dell'edificazione del rilascio, in data precedente l'incendio, della relativa autorizzazione o concessione edificatoria.

Tale ipotesi interpretativa, tuttavia, non è apparsa condivisibile al giudice di prime cure.

Diversamente, in base ad una interpretazione che appare più in linea con il generale “principio di conservazione” che permea di sé l’ordinamento giuridico e che conferisca alla disposizione in commento un significato che ne consenta l’applicazione anche dopo la novella del 2003, è evidente per il TAR che la stessa vada intesa nel senso che il divieto edificatorio decennale è escluso quando, unitamente alla compatibilità con gli strumenti urbanistici vigenti, si accompagni un quid pluris , ravvisabile almeno nella circostanza che l’intervento fosse programmato o che vi fosse stata una localizzazione dell’opera prima del passaggio del fuoco.

Se dunque dopo la riforma del 2003 non è più sostenibile, argomenta la sentenza impugnata, per evitare l’applicazione del divieto posto dalla norma, l’ipotesi di un effettivo rilascio della “relativa autorizzazione o concessione” prima dell’incendio, si reputa necessario che vi sia traccia almeno di un “programmato intervento” nei sensi detti, oltre alla mera compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera.

Ala luce di quanto detto, non vi è dubbio, per il primo giudice, che la norma e il divieto decennale in essa previsto trovino applicazione nella fattispecie concreta.

In tal senso rileva: 1) che la zona di interesse sia stata attraversata dal fuoco in data 11 giugno 2017; 2) che non risultino progetti edificatori del manufatto anteriormente alla data del punto che precede, essendo stato riferito dallo stesso ricorrente che il progetto originario di ricostruzione è stato presentato ai sensi dell’art.6 della legge regionale del Lazio n. 7 del 18 luglio 2017 e, evidentemente, in epoca successiva all’occorso incendio.

Non essendo pertanto integrati tutti i requisiti previsti dalla norma per evitare l’applicazione del divieto decennale di edificazione – che avrà termine nell’anno 2027- l’Amministrazione ha correttamente applicato l’art. 10 citato intimando al ricorrente di non costruire sul terreno di interesse. Trattandosi di motivazione idonea a sostenere da sola la legittimità del provvedimento impugnato a natura plurimotivata il Tribunale non ha ritenuto di analizzare le ulteriori ragioni di censura sollevate dal ricorrente.

Avverso la sentenza impugnata in data 7 agosto 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gaeta.

In data 24 aprile 2025 ha depositato memoria il Comune di Gaeta.

In data 6 maggio 2025 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

All’udienza pubblica del 27 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

Vizio della pronuncia per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 laddove limita l’applicabilità del vincolo di inedificabilità ivi contenuto per i soli beni la cui costruzione fosse stata compatibile con gli strumenti urbanistici vigenti al momento del passaggio del fuoco e, inoltre, qualora essa fosse stata già programmata e/o localizzata.

Con il primo motivo, argomenta l’appellante che la statuizione del giudice di primo grado sarebbe in contraddizione con la ratio stessa della norma, che è quella di impedire che l’area possa divenire edificabile per il solo fatto dell’evento incendiario.

La finalità del divieto in questione sarebbe quella di impedire che un bosco o un pascolo possano essere incendiati al fine di rendere edificabili aree che non avevano tali caratteristiche, introducendo una potenzialità edificatoria non prevista nello strumento urbanistico vigente al momento dell’incendio.

Sicché, diversamente da quanto ritenuto in sentenza, non sussisterebbero ragioni per estendere tale divieto anche agli interventi che sarebbero stati consentiti prima di detto evento.

Ne deriva, pertanto, l’erroneità della sentenza impugnata che, in violazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 così come modificata dalla n. 350/2003, ha ritenuto operante anche per l’area dell’appellante il vincolo di inedificabilità contenuto nel predetto articolo nonostante i lavori di demolizione e ricostruzione del rudere esistente fossero stati già compatibili con gli strumenti urbanistici vigenti prima del passaggio del fuoco.

Vizio della pronuncia per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 in relazione agli all’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 e all’art. 55 della L.R. Lazio n. 38/1999 che individuano la localizzazione degli interventi assentibili sulla base delle citate previsioni normative

Con il secondo motivo, argomenta l’appellante che il motivo di cui sopra si compendia, poi, nell’ulteriore e connesso vizio della sentenza impugnata per violazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 anche ove si volesse aderire all’interpretazione offerta dalla medesima.

Riterrebbe la sentenza gravata, evidenzia l’appellante, che il vincolo d’inedificabilità previsto dall’art. 10 della legge n. 353/2000 non opererebbe qualora l’edificazione sia non solo compatibile con gli strumenti urbanistici vigenti al momento del passaggio del fuoco, ma anche che essa sia stata programmata o localizzata prima di tale evento.

Elementi questi che, secondo il TAR, non sarebbero rinvenibili nel caso di specie.

La statuizione sarebbe errata in quanto l’intervento, diversamente da quanto assunto in sentenza, è stato presentato dall’appellante ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 55 della Legge Regionale 38/1999.

Ed in effetti il progetto inizialmente presentato ai sensi dell’art.6 della LR Lazio n. 7 del 2017 è stato rigettato dal Comune di Gaeta che, con nota del 19 luglio 2022, ordinava di non dare inizio ai lavori in quanto, a suo dire, l’intervento sarebbe stato ricadente in “Zona agricola” e non in una “porzione di territorio urbanizzato”.

Sicché l’odierno appellante, ha presentato un nuovo progetto in data 25 luglio 2022, ai sensi dell’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 55 della Legge Regionale 38/1999, le quali norme, tra le altre cose, consentono la realizzazione degli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, con aumento della volumetria del 10 per cento.

Sulla base di tali disposizione, è poi individuata anche la localizzazione dell’opera assentibile.

Opera che, del resto, sarebbe qualificata come un intervento di ristrutturazione di un edificio esistente e non certamente di nuova costruzione per la quale occorra definire la relativa localizzazione.

Sicché non vi sarebbe dubbio che il progetto di demolizione e ricostruzione del rudere esistente sull’area di proprietà dell’appellante fosse stato non solo compatibile con le norme previgenti al passaggio del fuoco, ma anche puntualmente localizzato sulla base delle predette disposizioni.

Vizio della pronuncia per violazione e falsa applicazione dell’art. 10, commi 1, 2, 5 e 8 della L. n. 353/2000 laddove assume che il 12 passaggio del fuoco nella medesima area già percorsa da un incendio e, pertanto, ancora sottoposta al vincolo di inedificabilità decennale determini la reiterazione del predetto vincolo per ulteriori dieci anni, decorrenti dal nuovo incendio.

Con il terzo motivo, argomenta l’appellante che la sentenza impugnata è comunque viziata da violazione e falsa applicazione della legge n. 353/2000 nella parte in cui il giudice di prime cure ha ritenuto che l’incendio che ha percorso l’area di proprietà dell’appellante nell’anno 2017, pur se sviluppatosi in vigore del vincolo di inedificabilità a cui era già stata assoggettata l’area per effetto dell’incendio risalente all’anno 2010, abbia comportato la reiterazione del predetto vincolo per ulteriori dieci anni, decorrenti dal nuovo incendio.

Certificano i Carabinieri forestali che l’incendio interessante l’area di proprietà dell’odierno appellante sarebbe stata percorsa da un nuovo incendio prima della scadenza del vincolo decennale di inedificabilità che già gravava l’area per effetto del precedente incendio.

L’art. 10 della legge n. 353/2000 non prevederebbe affatto, secondo l’appellante, che il vincolo di inedificabilità già esistente venga sostituito da un nuovo vincolo qualora in sua vigenza l’area sia nuovamente percorsa dal fuoco, ma esso individuerebbe unicamente l’applicazione di sanzioni pecuniarie a carico del proprietario del fondo che sia stato nuovamente percorso dal fuoco in violazione degli obblighi di protezione previsti ai sensi dell’art. 3, comma 3, lettera f) della citata legge.

Tale interpretazione della norma sarebbe l’unica coerente con la ratio stessa della disposizione in esame, in quanto non potrebbe riconnettersi alcuna finalità fraudolenta al nuovo passaggio del fuoco, non potendo riferirsi l’incendio in vigenza del vincolo di inedificabilità ad alcuna volontà di modificare lo stato dei luoghi al fine di rendere possibile una edificazione prima non consentita. Sicché è viziata la sentenza impugnata che, senza tenere conto della circostanza che l’incendio del 2017 sarebbe intervenuto in vigenza del vincolo di inedificabilità decennale gravante l’area dell’appellante, ha ritenuto, in violazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 che esso avrebbe determinato l’insorgenza di un nuovo vincolo.

Vizio della pronuncia per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 nella parte in cui ha ritenuto operante il vincolo di inedificabilità per l’area di proprietà dell’Arch. TI pur se la stessa non costituisce bosco o pascolo.

Con il quarto motivo, argomenta l’appellante che il terzo motivo si compendia, poi, nell’ulteriore connesso vizio di violazione dell’art. 10 della legge n. 353/2000 per assenza dei presupposti di sua applicazione con riferimento ad un’area non avente le caratteristiche di bosco o pascolo.

Qualora si accedesse, infatti, alla tesi che l’incendio del 2017 non abbia interessato la medesima area già coinvolta dall’incendio del 2010, la sentenza sarebbe comunque viziata in quanto essa estenderebbe il vincolo di inedificabilità ad un’area non avente i requisiti di zona boscata o preposta al pascolo a cui, unicamente, l’art. 10, comma 1, della L. n. 353/2000 limita l’applicazione del divieto di inedificabilità. Come noto, infatti, il comma 1 dell’art. 10 circoscrive l’applicazione dei divieti, prescrizioni e sanzioni ivi previsti soltanto alle “zone boscate e pascoli i cui soprassuoli” sono stati percorsi dal fuoco, cioè a quell’insieme di aree naturali e vegetali più delimitato rispetto alle aree alle quali si riferisce l’art. 2 della medesima legge.

Vizio della pronuncia per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della L. n. 353/2000 nella parte in cui ha ritenuto operante il vincolo di inedificabilità per l’area di proprietà dell’Arch. TI pur se il preteso incendio che avrebbe interessato l’area nel 2017 sia stato “censito” a distanza di oltre cinque anni dal suo sviluppo

Con il quinto motivo, argomenta l’appellante che il vincolo di inedificabilità conseguente all’incendio del 2017 è stato esplicitato per la prima volta solo nel provvedimento impugnato, in evidente violazione delle garanzie partecipative del privato al procedimento di formazione e pubblicazione dell’elenco delle aree percorse dal fuoco, disciplinato dal comma 2 dell’art. 10 della legge n. 353/2000

Si osserva che l’art. 10, comma 2, della L. n. 353/2000 pone un limite temporale al potere del Comune di censire gli incendi boschivi che abbiano coinvolto aree del proprio territorio, ossia l’ultimo quinquennio.

Il legislatore, dunque, nel bilanciamento degli interessi del proprietario dell’area percorsa dal fuoco ad esercitare tutte le facoltà nascenti dal suo diritto di proprietà e la tutela del bene naturale ha circoscritto espressamente l’ambito temporale entro il quale il Comune può procedere al censimento degli incendi boschivi e, correlativamente, all’applicazione dei vincoli, dei limiti e delle prescrizioni a carico del privato in conseguenza del passaggio del fuoco.

Vengono poi riproposti i motivi dedotti nel ricorso introduttivo.

L’appello è infondato.

Osserva il Collegio, preliminarmente, che va condivisa l’impostazione della sentenza impugnata di considerare dirimente, ai fini della decisione, l’ultimo motivo contenuto nel provvedimento impugnato, ove si evidenzia che l’area di cui trattasi risulta essere stata percorsa dal fuoco l’11 giugno 2017, con conseguente applicazione del divieto edificatorio decennale previsto dall’art. 10 della legge n. 353/2000.

Ha ragione pertanto il primo giudice ad aver ritenuto, alla luce di un provvedimento plurimotivato, che sia sufficiente che una sola delle ragioni ostative resista alle censure perché il diniego sia da considerare legittimo.

Al riguardo, ritiene il Collegio che risulti in effetti fondato il motivo di rigetto fondato sul divieto edificatorio decennale previsto dall’art. 10 della legge n. 353/2000, contestato nei primi tre motivi di appello.

Sul punto, va infatti condivisa l’interpretazione del primo giudice secondo cui, con l’impostazione interpretativa proposta dal ricorrente, “ la disposizione in commento non avrebbe alcuna possibilità logica di essere applicata. Invero, se il divieto decennale edificatorio in essa previsto dovesse intervenire solo in caso di opere edilizie incompatibili con gli strumenti urbanistici vigenti alla data del passaggio del fuoco (perché altrimenti, in caso di compatibilità, opererebbe, in tesi, l’eccezione al divieto prevista dalla stessa disposizione) non si arriverebbe mai alla relativa applicazione perché alcun permesso di costruire sarebbe comunque rilasciabile e, conseguentemente, non si darebbe mai un’ipotesi valutabile di edificio non abusivo il cui terreno venga percorso dalla linea del fuoco. In altri termini la fattispecie astratta – risultante dalla interpretazione indicata dalla parte – coinciderebbe con l’esclusione generale della facoltà edificatoria che, avendo portata di divieto generale, ne eroderebbe l’intero ambito applicativo con conseguente abrogazione non espressa della norma in commento”.

Ne consegue la condivisibilità della conclusione secondo cui “ è evidente che la stessa vada intesa nel senso che il divieto edificatorio decennale è escluso quando, unitamente alla compatibilità con gli strumenti urbanistici vigenti, si accompagni un quid pluris, ravvisabile almeno nella circostanza che l’intervento fosse programmato o che vi fosse stata una localizzazione dell’opera prima del passaggio del fuoco”.

Circostanza, come noto, non verificatasi nella fattispecie.

Tale conclusione risulta dirimente, come detto, ai fini della decisione, ragione per cui, in disparte la considerazione che appare al Collegio fondata anche la censura relativa ad una non corretta rappresentazione del manufatto esistente in loco (ante demolizione), che sarebbe stato non fedelmente rappresentato in sede di progetto, nonché l’ulteriore circostanza che appaiono difettare anche gli ulteriori presupposti (contestati dal Comune) per la realizzazione del previsto intervento di demolizione e ricostruzione attraverso la SCIA alternativa al permesso di costruire (d.P.R. n. 380/2001, art. 23 ) i restanti motivi, compresi quelli proposti in primo grado, vanno considerati assorbiti.

Ai limitati fini che qui rilevano si osserva comunque che, attesa l’evidente funzione di tutela sottesa alle previsioni di cui alla legge n. 353/2000, le sue disposizioni devono essere intese nel senso di sancire l’inedificabilità ( rectius : un nuovo periodo di inedificabilità decennale) anche nell’ipotesi in cui – come nel caso in esame – prima del decorso del termine decennale ivi contemplato, un’area già percorsa da incendi sia stata percorsa da un nuovo incendio.

Osserva infatti il Collegio che, a fronte di due possibili interpretazioni della disposizione che qui rileva (il più volte richiamato articolo 10) l’interprete debba preferire quella che più da vicino ne rispecchi la ratio complessiva ( ratio che consiste certamente nella massima tutela delle aree in qualunque momento percorse da incendi).

L’appello, pertanto va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata, quantificate in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO