Pubblicato il 28/05/2025

N. 04642/2025REG.PROV.COLL.

N. 10772/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10772 del 2021, proposto da:
OB NI, rappresentata e difesa dall'avvocato Monica Galano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis ) n. 08808/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le ordinanze collegiali della Sezione n. 8583/2024 e n. 1462/2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento n. 1287 del 22.7.2011, Roma Capitale ha ingiunto alla odierna appellante di demolire le opere poste in essere sull’immobile di proprietà (ubicato in Roma, viale Alessandrino, n. 615/A), consistenti nella ristrutturazione e nel consolidamento di tale unità immobiliare e realizzate – secondo l’Amministrazione - in carenza del presupposto costituito dalla legittima preesistenza del manufatto.

2. La sig.ra NI ha impugnato tale provvedimento dinanzi al T.A.R. per il Lazio, deducendone l’illegittimità in quanto: i ) l’immobile sarebbe stato edificato tra gli anni 1940-1950 e non avrebbe necessitato di titolo edilizio; ii ) la destinazione urbanistica dell’immobile sarebbe stata dimostrata da una serie di contratti di locazione degli anni 1954, 1956 e 1961; iii ) la preesistenza dell’immobile sarebbe stata dimostrata anche dalla sentenza n. 1175/1981 della Corte d’Appello di Roma, relativa all’apertura di una successione dei parenti del proprio dante causa.

3. Il T.A.R. ha respinto il ricorso osservando che: i ) in forza del regolamento edilizio comunale del 1934, era necessario un titolo edilizio per gli interventi realizzati dopo l’adozione di tale regolamento in tutto il territorio comunale, anche al di fuori del centro abitato, e che, pertanto, in assenza del titolo, gli abusi realizzati andavano rimossi, “ a nulla rilevando sul punto i contratti d’affitto a comprova della destinazione ad abitazione o l’apertura della successione nel 1961 riferita anche al suddetto fabbricato ”; ii ) nelle d.i.a. presentate dalla sig.ra NI nel 2006 e nel 2007 per le opere di ristrutturazione dell’immobile (titoli dichiarati, successivamente, inefficaci da Roma Capitale) si era fatto riferimento a una licenza di costruzione del 1957 e a una licenza di abitabilità del 1965, le quali, erano, però, relative a un differente manufatto.

4. La sig.ra NI ha appellato la sentenza, deducendone l’erroneità in quanto: i ) l’immobile sarebbe stato realizzato su area esterna al perimetro di applicazione del P.R.G. del 1931 e del regolamento edilizio comunale del 1934, e, in particolare, in uno dei suburbi esterni al territorio del Comune di Roma, così come individuato dal regolamento comunale del 1934; ii ) la sanatoria dell’immobile sarebbe stata, comunque, effettuata dal piano regolatore del 1962, che aveva regolarizzato gli aggregati edilizi spontaneamente sorti nell’agro romano fuori dai limiti del piano regolatore del 1931, presenti alla data del 18.12.1962; iii ) la precedente proprietaria dell’immobile aveva, comunque, acquistato il terreno dove era stato edificato l’immobile prima del 1935, con conseguente operatività di quanto disposto dalla variante del 1935; iv ) la demolizione del manufatto doveva, comunque, ritenersi illegittima in quanto gli interventi erano consistiti in una ristrutturazione, per la quale non era prevista la sanzione applicata dal Comune.

5. La sig.ra NI ha depositato – a sostegno delle prime due censure sopra indicate – documentazione ulteriore rispetto a quella prodotta in primo grado; anche Roma Capitale, nel costituirsi nel presente grado di giudizio, ha depositato ulteriori documenti, anch’essi relativi alla regolamentazione urbanistica ed edilizia dell’area al momento dell’edificazione dell’immobile.

6. Con ordinanza n. 8583/2024 la Sezione ha, in primo luogo, acquisito ex art. 104, comma 2, c.p.a. i documenti versati in atti dalle parti, ritenendoli indispensabili ai fini della decisione della causa in quanto afferenti al tema controverso del regime urbanistico dell’area. Tale valutazione deve essere confermata dal Collegio, potendosi condividere quanto espresso sul punto dalla Sezione.

7. Con la medesima ordinanza la Sezione ha ritenuto, altresì, necessario disporre – anche in considerazione della risalenza dei documenti di causa e del quadro istruttorio incompleto - apposita verificazione (demandata al Direttore Generale della Direzione regionale urbanistica e politiche abitative, pianificazione territoriale, politiche del mare della Regione Lazio, con facoltà di subdelega), chiedendo di: i ) descrivere lo stato dei luoghi e gli interventi realizzati sul manufatto; ii ) accertare l’epoca di realizzazione del manufatto oggetto di causa e indicare, in particolare, se lo stesso fosse ricompreso nell’ambito applicativo del P.R.G. del Comune di Roma del 1931 e del R.E.C. del 1934, nonché se lo stesso fosse stato interessato da successive regolarizzazioni, ivi compresa quella prevista dal P.R.G. della città di Roma del 1962.

8. Dopo la proroga concessa con ordinanza n. 1462/2025, il verificatore ha depositato una prima versione della relazione in data 2.3.2025 e una versione - comprensiva delle controdeduzioni alle osservazioni del consulente di parte appellante - in data 16.4.2025. In vista dell’udienza pubblica del 22.5.2025 la sola parte appellante ha depositato memoria conclusionale e memoria di replica, contestando in parte le conclusioni della relazione di verificazione (v., infra , punto 9.5). All’udienza del 22.5.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Entrando in medias res il Collegio osserva come, con il primo motivo di ricorso in appello, la sig.ra NI abbia contestato la decisione del T.A.R. evidenziando, in sintesi, come - in considerazione dell’epoca di realizzazione del manufatto e dell’ubicazione dello stesso - non sarebbe stato necessario un titolo edilizio per l’originaria edificazione. Secondo l’appellante, la ricostruzione operata dal Giudice di primo grado sarebbe stata deficitaria e non avrebbe tenuto conto delle circostanze fattuali relative all’immobile. Inoltre, con il secondo motivo di ricorso in appello, la sig.ra NI ha dedotto l’erroneità della valutazione del T.A.R., che ha ritenuto gli interventi realizzati qualificabili come una nuova costruzione proprio per l’assenza del titolo originario, osservando come dovessero considerarsi, comunque, illegittimi interventi eseguiti su un immobile privo di titolo.

9.1. I motivi articolati dalla sig.ra NI possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

9.2. L’ordinanza di demolizione impugnata si fonda sulla ritenuta insussistenza dello stato di legittima preesistenza del manufatto sul quale la sig.ra NI ha, successivamente, eseguito lavori di ristrutturazione edilizia in forza della d.i.a. del 18.7.2006 (procedura, successivamente, “ abbandonata ” per la mancata allegazione della documentazione relativa alla legittima preesistenza dell’immobile) e della successiva d.i.a. in sanatoria del 19.6.2007 (avente ad oggetto i medesimi lavori della prima d.i.a. – nonché gli ulteriori interventi indicati al foglio n. 23 della relazione di verificazione - e, secondo l’appellante, corredata dalla documentazione necessaria a comprovare la legittima preesistenza del manufatto). Secondo l’Amministrazione sarebbe stato necessario allegare il titolo edilizio originario stante l’epoca di edificazione dell’immobile (collocata da Roma Capitale negli anni tra il 1944 e il 1955; v., sul punto, f . 5 della memoria difensiva del 12.9.2024) e la ricomprensione dell’area - ove lo stesso è ubicato - nell’ambito di applicazione del regolamento edilizio comunale del 1934.

9.3. L’assunto da cui muove l’ordinanza di demolizione è stato, tuttavia, smentito dall’analitica attività di verificazione compiuta nell’espletamento dell’incarico conferito dalla Sezione con ordinanza n. 8583/2024. Infatti, il verificatore ha accertato, ex aliis , che: i ) l’area ove è ubicato l’edificio dell’appellante è stata oggetto di una lottizzazione realizzata in data 26.10.1927 (lotto n. 232); ii ) da una prima foto aerea acquisita presso S.A.R.A. TR (aerofotografia n. 601), è risultato che, nel 1932, esisteva una prima porzione dell’attuale edificio, la cui consistenza era, altresì, compatibile con l’accertamento e il classamento eseguito in data 20.7.1947; iii ) l’edificio era fuori dall’ambito di applicazione del Piano Regolatore Generale del 1931. In base all’accertamento compiuto deve, quindi, escludersi che la realizzazione del manufatto originario – nella consistenza accertata nella foto relativa all’anno 1932 – dovesse essere autorizzata con apposito titolo, richiesto solo per le opere edilizie indicate nell’articolo 1 del regolamento edilizio del 1934 e realizzate dopo l’adozione di tale regolamento ( cfr ., sul punto, Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 marzo 2025, n. 2047).

9.4. Inoltre, alla relazione di verificazione sono stati allegati atti notarili e amministrativi relativi a due licenze edilizie rilasciate, per l’ampliamento dell’immobile, in data 21-23.7.1948 e 29.1.1958. Tali titoli non sono stati presi in considerazione dall’Amministrazione comunale che - nell’emanare l’ordinanza di demolizione – ha, semplicemente, affermato la carenza di uno stato legittimo dell’immobile, senza, quindi, esaminare in modo compiuto – nel corso del procedimento - la situazione relativa allo stesso. Inoltre, va evidenziato come l’Amministrazione non abbia contestato le risultanze della verificazione né nell’ambito del contraddittorio tecnico e neppure nella successiva fase processuale del presente giudizio.

9.5. Le considerazioni esposte risultano sufficienti a decretare l’annullamento del provvedimento, rendendo, quindi, non rilevanti le ulteriori questioni relative all’eventuale ricomprensione dell’immobile nei successivi procedimenti di regolarizzazione, compreso quello previsto dal P.R.G. del 1962, rispetto a cui vi è dissenso tra il verificatore e il consulente tecnico di parte appellante. Si tratta, tuttavia, di una verifica non necessaria ai fini del presente giudizio, essendo stata dimostrata – come spiegato – l’erroneità della tesi che ha condotto Roma Capitale all’emissione dell’ordinanza impugnata. Non sono, inoltre, oggetto del giudizio le questioni relative alle difformità tra quanto realizzato in forza delle d.i.a. del 2016 e del 2017 e l’attuale stato di fatto dell’immobile, trattandosi di aspetto differente da quello posto a fondamento del provvedimento impugnato, e, quindi, estraneo all’oggetto del presente giudizio.

10. In ragione di quanto esposto, il ricorso in appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento impugnato.

11. Le questioni esaminate e decise esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2024, n. 10058), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

12. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in considerazione della peculiarità della controversia che ha imposto la disamina di documentazione risalente nel tempo.

13. Le spese per l’attività di verificazione vanno, invece, poste a carico del Comune trattandosi di accertamenti che il Comune avrebbe dovuto compiere prima di ordinare la demolizione degli interventi eseguiti dalla signora NI. Tali spese si liquidano - come richiesto dal verificatore - in complessivi euro 10.230,52, oltre accessori di legge, atteso che la somma è stata computata correttamente secondo i parametri di cui al D.M. n. 140/2012 (v.: Consiglio di Stato, Sez. VI, decreto del 7 novembre 2022, n. 9727), e l’importo risulta, comunque, congruo in considerazione della complessità dell’attività compiuta. Si precisa che, ove sia stato corrisposto dall’appellante l’anticipo del compenso (come disposto dall’ordinanza collegiale n. 8583/2024), Roma Capitale sarà tenuta, in tal caso, a corrispondere al verificatore la somma pari a euro 8.230,52, mentre la somma pari a euro 2.000,00 (indicata dalla Sezione quale acconto) dovrà essere corrisposta da Roma Capitale alla sig.ra NI, ferma restando l’applicazione del principio di solidarietà passiva delle parti ex art. 1294 c.c. rispetto all’obbligo di pagamento del verificatore, essendo la sua attività finalizzata alla realizzazione del superiore interesse della giustizia, con conseguente irrilevanza del diverso principio di soccombenza, operante solo nei rapporti tra le parti ( cfr .: Cassazione civile, Sez. Trib., 20 ottobre 2021, n. 29129, resa in materia di c.t.u., ma la cui statuizione di principio opera anche in caso di verificazione, stante l’identità di ratio ).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

i ) lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento impugnato nei sensi e nei limiti indicati in motivazione;

ii ) compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio;

iii ) pone a carico di Roma Capitale le spese per l’attività di verificazione, che liquida in complessivi euro 10.230,52, in favore del verificatore incaricato, architetto Alessandro Salatino, con le precisazioni indicate in motivazione;

iv ) invita la Segreteria a trasmettere copia della presente sentenza al verificatore incaricato e al Direttore Generale della Direzione regionale urbanistica e politiche abitative, pianificazione territoriale, politiche del mare della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO