Pubblicato il 15/01/2025

N. 00298/2025REG.PROV.COLL.

N. 04757/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4757 del 2021, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Massaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma e/o annullamento parziale

della sentenza del T.a.r. per il LA, n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, resa inter partes , concernente l’annullamento della DIA e la rimozione o demolizione degli interventi di ristrutturazione edilizia abusivi, oltre al risarcimento dei danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Viste le istanze di passaggio in decisione di entrambe le parti;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il LA, la sig.ra -OMISSIS- aveva chiesto quanto segue:

a ) con il ricorso principale, l’annullamento dell’atto del 21.8.2019, prot. n. -OMISSIS-, con cui la Direzione Tecnica del Municipio V di Roma Capitale ha annullato la DIA prot. n. -OMISSIS- del 27.10.2016 e di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;

b ) con motivi aggiunti, l’annullamento della determinazione protocollo n. -OMISSIS- del 16.4.2020, notificata in data 9.7.2020, con cui la Direzione Tecnica - Ufficio Incarichi a Progetto del Municipio V di Roma Capitale ha ingiunto la rimozione o demolizione degli “ interventi di ristrutturazione edilizia abusivamente realizzati in via -OMISSIS- ” e di ogni altro atto presupposto, connesso ovvero consequenziale;

2. A sostegno dell’impugnativa aveva dedotto le censure di violazione di legge ed eccesso di potere, contestando, in primis , l’adozione dell’atto gravato nel presente giudizio successivamente alla decorrenza del termine stabilito dall’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, non essendo stato neppure esercitato il potere inibitorio ex art. 19 della medesima legge.

3. Costituitasi Roma Capitale, eccependo la tardività del ricorso, il Tribunale amministrativo ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha accolto l’eccezione di tardività proposta dall’Amministrazione resistente e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo.

- ha dichiarato in parte inammissibile e per la restante parte accolto il ricorso per motivi aggiunti;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto fondata l’eccezione di tardività proposta dall’Amministrazione resistente, sulla base della distinzione – consolidata nella giurisprudenza amministrativa – tra atto di conferma e atto meramente confermativo in riferimento all’atto impugnato con il precedente ricorso proposto innanzi al T.a.r. Nel caso di specie, ha ritenuto emergere dal raffronto dei due provvedimenti (quello acquisito al prot. -OMISSIS- del 26.3.2019, già impugnato nel giudizio definito dal medesimo T.a.r. con sentenza n. -OMISSIS- del 2019, e quello impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio) che il secondo è stato adottato in assenza di una rinnovata istruttoria e senza accedere ad una riconsiderazione della fattispecie. Infatti, entrambi i provvedimenti hanno a proprio fondamento gli accertamenti eseguiti nel febbraio 2019 nonché la relazione prot. n. -OMISSIS- del 25 marzo 2019, nella quale viene esplicitata la preclusione della possibilità di accedere a duplicazioni dei benefici previsti dal c.d. piano casa LA , già goduti dal precedente proprietario dell’unità immobiliare, dante causa della ricorrente. Dunque, escluso tanto l’espletamento di una nuova istruttoria quanto di un nuovo apprezzamento da parte dell’ente, il T.a.r. ha ritenuto che il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo del presente giudizio dovesse essere qualificato in termini di atto meramente confermativo della determinazione non tempestivamente impugnata, con conseguente inammissibilità del gravame.

Il T.a.r. ha altresì ritenuto meritevole di accoglimento l’unica censura proposta in via autonoma avverso il predetto provvedimento, incentrata sull’assenza nella copia notificata alla ricorrente sia dell’attestazione di conformità all’originale sia della sottoscrizione analogica del Direttore -OMISSIS-. Essendo la sottoscrizione elemento essenziale dell’atto amministrativo in originale e non essendo la stessa presente nella copia notificata, il T.a.r. ha dichiarato la nullità strutturale del provvedimento di irrogazione della sanzione demolitoria.

5. Avverso tale pronuncia la sig.ra -OMISSIS- – originaria ricorrente – ha interposto appello, notificato l’8/05/2021 e depositato il 21/05/2021, lamentando, attraverso un unico complesso motivo di gravame (pagine 4-9) al quale ha fatto seguito la reiterazione dei motivi di primo grado (pagine 9-17), quanto di seguito sintetizzato:

I) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere atto meramente confermativo il secondo provvedimento emesso da Roma Capitale. Difatti, secondo l’appellante l’Amministrazione capitolina avrebbe esaminato nuovamente la situazione ed avrebbe emesso un atto che non potrebbe qualificarsi come meramente confermativo, per cui il ricorso di primo grado non sarebbe tardivo. Secondo l’appellante, vista la nullità dell’atto originario (nota del 26.03.2019 prot. -OMISSIS-), non vi potrebbe essere un atto meramente confermativo di altro atto nullo. Sarebbe dunque corretto ritenere che il provvedimento impugnato sia un atto a sé stante, non meramente confermativo della nota precedente;

II) con il secondo motivo di gravame l’appellante reitera i motivi di ricorso già presentati in primo grado. In particolare, lamenta quanto segue:

II.1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 41 e 97 della Cost. - Violazione e falsa degli artt. 1, 3, 19, 21 septies e 21 nonies della legge n. 241 del 1990 - Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380 del 2001 - Violazione e falsa applicazione della l.r. n. 21 del 2019 e s.m.i. - Carenza di istruttoria - Illogicità manifesta - Carenza di motivazione; Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto.

In particolare, la D.I.A. depositata dal sig. -OMISSIS- risulterebbe esser stata presentata per “ variante finale per modifica tramezzature interne ” e non per opere di ampliamento e/o cambi di destinazione d’uso. L’appellante osserva come, ai sensi dell’art. 6, comma 7, del c.d. Piano Casa LA, ogni singolo intervento della medesima tipologia non potrebbe essere duplicato ma non si precluderebbe la possibilità di chiedere più interventi di diverse tipologie. Di conseguenza, trattandosi di una variante e non di ampliamento o cambi di destinazione, la motivazione del provvedimento di annullamento impugnato sarebbe illegittima.

II.2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 41 e 97 della Cost. - Violazione e falsa degli artt. 1, 3, 19, 21 septies e 21 nonies della legge n. 241 del 1990 - Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 380 del 2001 - Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto - Violazione dei principi di trasparenza e certezza dell’azione amministrativa - Carenza di motivazione - TÀ .

In particolare, l’appellante rileva come il provvedimento di annullamento impugnato in primo grado dovrebbe essere annullato poiché emanato in violazione delle norme sia in materia di procedura amministrativa di carattere generale sia in materia urbanistico-edilizia.

II.3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990 - Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Cost .

L’appellante precisamente rileva come l’atto di annullamento impugnato in primo grado sarebbe stato emanato in esito ad un procedimento iniziato senza essere preceduto dalla necessaria comunicazione di avvio del procedimento alla ricorrente. Di conseguenza, a parere dell’appellante, tale omissione inficerebbe l’intero procedimento, dovendosi annullare il provvedimento gravato.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 14 giugno 2021 il Comune si è costituito con memoria, al fine di resistere, concludendo per la reiezione dell’avverso gravame.

8. In data 30 ottobre 2024 parte appellante ha depositato memoria al fine di insistere per l’accoglimento del gravame, osservando che il Tribunale Penale di Roma, con sentenza n. -OMISSIS- del 2022, passata in giudicato, ha prosciolto le imputate – tra cui l’odierna appellante – per insussistenza del fatto, all’interno del procedimento nel quale veniva contestata l’abusiva chiusura del terrazzo di mq 7,75 circa accorpato all’appartamento sito in -OMISSIS-, stante la legittimità della dia del 27/10/2016. Ciò alla luce del fatto che “ l'intervento in contestazione è stato realizzato sfruttando la volumetria residua, non integralmente utilizzata dal costruttore, tenuto conto della premialità del 35% già attribuita dal cd “piano casa” del 2012 e con il passaggio degli oneri accessori essendo stati rispettati i limiti percentuali volumetrici riconosciuti dalla normativa edilizia ”. L’appellante chiede, in particolare, di valutare l’escussione del Geom. -OMISSIS-, Tecnico dell’Ufficio che ha emesso l’atto gravato in primo grado, dal quale emergerebbe chiaramente la grave carenza di istruttoria, evidenziata in primo grado e non adeguatamente valutata dal Collegio di prime cure, che ha condotto erroneamente all’emissione dell’atto gravato in primo grado e pregiudizievole degli interessi della ricorrente.

9. In data 2 novembre 2024 parte appellata, a sua volta, ha depositato memoria insistendo per la reiezione dell’appello, evidenziando che la sentenza di primo grado è condivisibile e ben motivata. In particolare, parte appellata chiede di escludere tutte le eccezioni nuove non proposte nel giudizio di primo grado in quanto inammissibili per divieto di nova in sede di appello. Nel merito, sarebbe da confermare la sentenza di primo grado a causa della inammissibilità del ricorso, alla luce della differenza tra atto di conferma e atto meramente confermativo. Riportando consolidata giurisprudenza, parte appellata rimarca che la mera “rettifica dell’atto” non può inficiare il giudicato sostanziale intervenuto sullo stesso.

10. La causa, chiamata per la discussione alla udienza pubblica svoltasi con modalità telematica del 4 dicembre 2024, è stata ivi trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare infondato.

11.1. Occorre preliminarmente evidenziare che il T.a.r. LA ha dichiarato il ricorso inammissibile perché proposto avverso un atto meramente confermativo di quello precedente, avuto riguardo al giudizio instaurato innanzi al medesimo Tribunale (iscritto al numero di R.G. -OMISSIS- del 2019) avverso il precedente provvedimento di annullamento della medesima d.i.a., definito con sentenza della Sezione, resa in forma semplificata, di irricevibilità per tardività (n. -OMISSIS- del 2019). Ha quindi accolto il ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di irrogazione della sanzione demolitoria perché privo della necessaria sottoscrizione.

Da ciò consegue che il presente giudizio d’appello verte sul solo provvedimento di annullamento della d.i.a.

Ebbene, venendo all’esame del gravame e segnatamente del motivo sub I), inteso a rimuovere la statuizione in rito preclusiva del merito, ritiene l’appellante che il provvedimento successivo non poteva essere qualificato meramente confermativo di quello precedente (nota del 26.03.2019 prot. -OMISSIS-) per due ordini di motivi:

1) per il suo corredo motivazionale;

2) perché il primo atto era da considerare nullo in quanto del tutto privo di motivazione.

11.2. Ebbene, premesso che la prima nota era stata a sua volta impugnata (dallo stesso odierno appellante), con ricorso dichiarato tardivo, con ciò mostrando di avere percezione del carattere lesivo di tale provvedimento, è da confermare quanto osservato dal T.a.r. e cioè che “ il secondo [atto] è stato adottato in assenza di una rinnovata istruttoria e senza accedere ad una riconsiderazione della fattispecie, ponendo entrambi i provvedimenti a proprio fondamento gli accertamenti eseguiti nel febbraio 2019, nonché la relazione prot. n. -OMISSIS- del 25 marzo 2019, nella quale viene esplicitata la preclusione della possibilità di accedere a duplicazioni dei benefici previsti dal c.d. piano casa LA, già goduti, nel caso che ne occupa, dal precedente proprietario dell’unità immobiliare, dante causa della ricorrente ”.

Circa la definizione di atto meramente confermativo, questo Consiglio ha di recente ribadito che “ la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l'atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l'Amministrazione si limiti a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 16 settembre 2024, n.7581).

Ancor di recente questo Consiglio ha precisato che “ ricorre l'atto meramente confermativo nel caso in cui è ribadita la decisione assunta nell'atto precedente, senza alcuna rivalutazione degli interessi, né nuovo apprezzamento dei fatti; vi è invece provvedimento di conferma quando si procede ad un riesame dalla precedente decisione, valutando nuovamente gli elementi di fatto acquisiti ovvero acquisendone di nuovi, come pure ponderando una seconda volta gli interessi coinvolti; il provvedimento di conferma si configura dunque come esito di un procedimento di secondo grado, senza che rilevi il fatto che la decisione assunta coincida perfettamente con quella contenuta nel precedente provvedimento, perché quel che conta è che essa sia il frutto di un rinnovato esercizio del potere amministrativo; in altri termini, sollecitata, in entrambi i casi, a riaprire il procedimento da un'istanza esterna, l'amministrazione con l'atto meramente confermativo dà una risposta negativa non riscontrando valide ragioni di riapertura del procedimento concluso con la precedente determinazione, laddove con il provvedimento di conferma dà una risposta positiva, riapre il procedimento e adotta una nuova determinazione; di conseguenza solo nel caso del provvedimento di conferma in senso proprio vi è un procedimento e, all'esito di questo, un nuovo provvedimento, sia pure di contenuto identico al precedente ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 maggio 2024, n.4155).

In effetti, come rilevato dal T.a.r., il quadro lessicale dei due provvedimenti è sostanzialmente sovrapponibile, in quanto anche quello successivo del 21.8.2019 si fonda sulla nota prot. n. -OMISSIS- del 25/03/2019, la cui esatta identificazione consentiva alla parte di chiederne l’ostensione mediante accesso documentale.

Ritiene parte appellante che, in realtà, il provvedimento del 21.8.2019 presenterebbe un nuovo ed autonomo passaggio motivazionale, nella parte in cui si afferma che “ è stata già presentata D.I.A. per ampliamento Piano Casa dal Signor -OMISSIS- [precedente proprietario] prot. -OMISSIS- del 25/09/2012 e non è possibile presentare ulteriori ampliamenti quando si è già fruito del Piano Casa vedi art. 6 comma 7 ”.

In realtà tale passaggio argomentativo rinvenibile nel contesto dell’atto non costituisce frutto di un ulteriore approfondimento istruttorio e rappresenta soltanto un mero sforzo lessicale privo di carattere sostanziale. Invero, l’appartamento cui si riferisce la domanda di parte appellante attiene al fabbricato 2, int. 11, esattamente indicato nella relazione prot. n. -OMISSIS- del 25 marzo 2019.

Va quindi ribadito che la sostanziale sovrapposizione argomentativa dei due provvedimenti deve indurre a qualificare quello successivo quale atto meramente confermativo così da escluderne l’autonoma impugnabilità.

Inoltre la questione relativa alla nullità del primo atto non soccorre l’appellante sia perché la nullità non si configura sia perché anche tale questione andava sollevata tempestivamente invece che in questa sede di giudizio.

Per il primo aspetto occorre più precisamente osservare che, sia pure in forma sintetica, il provvedimento del 26.03.2019 è suffragato da elementi lessicali sufficientemente esplicativi. In ogni caso l’eventuale deficit motivazionale avrebbe comportato l’illegittimità dell’atto invece che la sua nullità radicale, imponendo così una specifica reazione processuale. Invero lo stesso odierno appellante aveva mostrato di essere consapevole di essere gravato da onere impugnatorio provvedendo, sia pure tardivamente, a gravare il diniego del 26.03.2019. Del resto un eventuale deficit motivazionale non è in grado di refluire sulla legittimità dell’atto in termini di nullità ex art. 21 septies se non quando si tratti di “assenza materiale” dell’elemento e dunque quale assenza “fisica” nel provvedimento della motivazione-testo, atteggiandosi ad assenza accertabile mediante un riscontro ictu oculi .

Per quanto riguarda la relazione prot. n. -OMISSIS- del 25 marzo 2019 (prodotta agli atti del giudizio di prime cure in data 24/10/20), valorizzata dal T.a.r. al fine di rilevare la sovrapposizione dei due orditi motivazionali, evidenzia l’appellante che questa non sarebbe mai stata esibita alla ricorrente nonostante la presentazione di istanza di accesso e che “ concerne l’intero fabbricato e non si concentra affatto sull’immobile della Sig.ra -OMISSIS-, non cita il Sig. -OMISSIS-(dante causa) e non esplicita la chiara motivazione di annullamento, dopo più di due anni, con specifico riferimento alla Sig.ra -OMISSIS- ”.

Anche tali deduzioni non sono in grado di sorreggere il motivo in esame, in quanto entrano nel merito di una vicenda che non è stata innescata tempestivamente formulando le relative deduzioni. Come rilevato dal T.a.r. la mancata ostensione della su citata relazione non dispensava la parte dall’onere di presentare tempestivo ricorso, potendosi configurare al più la possibilità di presentare motivi aggiunti.

E’ appena il caso di soggiungere l’assoluta irrilevanza dei risvolti penali della vicenda, valorizzati da parte appellante in sede di memoria, in quanto si riflette sulla pretesa fondatezza di un gravame che invece va reputato, per le ragioni dianzi evidenziate, affetto da causa di inammissibilità per tardività.

12. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

13. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4757/2021), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso nella camera di consiglio del 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.