Pubblicato il 25/06/2025

N. 05544/2025REG.PROV.COLL.

N. 04124/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4124 del 2023, proposto dalla società Nuova Corte Palazzina s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Ferrari e Carlo Fratta Pasini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Sommacampagna, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Gabriella Maggiora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l'Ente nazionale dell'aviazione civile (ENAC), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per il Veneto, Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 1558, che ha rigettato il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto da Nuova Corte Palazzina s.r.l.:

A. per l'annullamento:

I. quanto al ricorso introduttivo:

- della nota del Comune di Sommacampagna prot. n. 9046 del 6 giugno 2008, di interruzione del procedimento relativo al rilascio del permesso di costruire richiesto dalla ricorrente per la ristrutturazione, il recupero e il cambio d'uso (da residenziale-agricolo a ricettivo-alberghiero) del compendio immobiliare denominato "Corte Palazzina";

- in quanto occorrer possa: (i) della nota dell'ENAC n. 0031432/DIRGEN/API del 19 maggio 2008, con la quale veniva comunicato al Comune di Sommacampagna che il progetto presentato dalla ricorrente « appare assolutamente incompatibile in considerazione dei livelli di presenza antropica previste nell'edificio oggetto dell'intervento »; (ii) della nota del Comune di Sommacampagna prot. n. 14242 del 16 settembre 2008, con la quale veniva comunicata l'impossibilità per il Comune di rilasciare alla ricorrente il permesso di costruire richiesto;

II. quanto al ricorso per motivi aggiunti:

- della nota del Comune di Sommacampagna prot. n. 14243 del 16 settembre 2008, di rigetto dell'istanza di riattivazione del procedimento presentata dalla ricorrente in data 8 agosto 2008;

- della nota dell'ENAC prot. n. 59141 del 22 settembre 2008, con il quale veniva ribadito il proprio parere negativo alla possibilità di legittimare l'intervento proposto dalla ricorrente «in considerazione della destinazione d'uso e dei livelli di presenza antropica previsti in tale intervento»;

B. per la condanna al risarcimento dei danni patiti dalla società ricorrente per effetto degli atti impugnati.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sommacampagna e dell'ENAC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la società Nuova Corte Palazzina s.r.l. ha appellato la sentenza del T.A.R. Veneto, con la quale è stato respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società avverso una pluralità di atti ostativi alla realizzazione di un progetto immobiliare, nonché per il risarcimento dei danni consequenziali.

2. I fatti di causa, come emergenti dagli atti del giudizio e dalle concordi allegazioni delle parti, possono essere riassunti come segue.

Il 10 dicembre 2004 la società ricorrente presentò al Comune di Sommacampagna una domanda di permesso di costruire per la ristrutturazione, il recupero, e la variazione d'uso da residenziale-agricola a ricettiva-alberghiera del compendio immobiliare di proprietà, denominato "Corte Palazzina", collocato nelle vicinanze dell'aeroporto "Valerio Catullo" di Verona Villafranca, nonché in prossimità delle autostrade A4 e A22.

Il Comune richiese all'istante delle integrazioni documentali, tra le quali i nulla osta dei gestori autostradali per la realizzazione dell'opera nelle fasce di rispetto delle autostrade.

Il 5 ottobre 2006 la società presentò un progetto modificato, correlato da ulteriori documenti, progetto che il Comune intese come nuovo rispetto al precedente. Frattanto, la società aveva inoltrato le richieste di nulla osta ai due gestori autostradali. Dal canto suo, il Comune prospettò che avrebbe dovuto acquisire il parere dell'Ente nazionale dell'aviazione civile (ENAC).

Il 14 febbraio 2007, la società concessionaria dell'A22 emise una nota nella quale ritenne non necessaria la propria autorizzazione, perché il progetto non contemplava nuove costruzioni nella fascia di rispetto dell'autostrada.

Seguì, il 18 luglio 2007, un primo parere favorevole dell'ENAC alla realizzazione dell'intervento, rilasciato – nelle more delle modifiche regolamentari necessarie all'aggiornamento della normativa alle novità apportate al codice della navigazione dal d.lgs. 96/2005 – sul presupposto che l'opera insistesse sulla "zona di tutela 2" (ovvero "zona di tutela B") rispetto all'aeroporto.

Tuttavia, con nota del 1° aprile 2008, l'ENAC prese atto che il 30 gennaio 2008 era entrato in vigore un emendamento al Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti, che disciplina la redazione, da parte dei comuni, dei piani di rischio attuativi dell'art. 707 cod. nav., come riformato dal d.lgs. 96/2005, e dispose che, fino a quando i comuni non avessero completato tali piani di rischio, non avrebbe potuto rilasciare pareri favorevoli a nuovi insediamenti nelle vicinanze degli aeroporti.

A seguito di interlocuzioni con il Comune di Sommacampagna, il 19 maggio 2008 l'ENAC rese un parere sfavorevole al progetto proposto da Nuova Corte Palazzina s.r.l., rilevando che la compatibilità dell'intervento avrebbe potuto essere valutata solo « sulla base del piano di rischio che codesto Comune deve redigere », e che, in ogni caso, l'intervento proposto appariva « assolutamente incompatibile in considerazione dei livelli di presenza antropica previste nell'edificio oggetto dell'intervento » in quanto ubicato nella "zona di tutela A" prevista dal Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti.

Il 6 giugno 2008, preso atto del parere dell'ENAC, il Comune Sommacampagna dispose "l'interruzione del procedimento" di rilascio del permesso di costruire.

Successivamente, con atti del 22 e del 25 luglio 2008, pervenne il nulla osta (con prescrizioni) alla realizzazione dell'opera da parte del gestore dell'autostrada A4.

Il 16 settembre 2008 il Comune, compulsato dalla società, emise una nota con cui ribadì l'impossibilità di adottare il permesso di costruire, in ragione del mancato rilascio del parere favorevole dell'ENAC.

3. Con ricorso dinanzi al T.A.R. Veneto, Nuova Corte Palazzina s.r.l. impugnò:

- gli atti comunali di "interruzione del procedimento", del 6 giugno 2008, e di conferma dell'impossibilità di rilascio del permesso di costruire, del 16 settembre 2008;

- il parere negativo dell'ENAC del 19 maggio 2008.

Questi, in sintesi, i motivi di ricorso.

I) « Violazione di legge art. 1 L. n. 241/1990, art. 20 del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per travisamento ed erronea e/o omessa valutazione dei presupposti di fatto », perché il Comune di Sommacampagna:

- avrebbe ingiustificatamente aggravato l' iter procedurale con la richiesta dei nulla osta autostradali, non necessari per il tipo di intervento (di mero recupero di fabbricati preesistenti) e in ragione della mancata indicazione del vincolo autostradale nello strumento urbanistico comunale;

- sarebbe incorso in un colpevole ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo, omettendo di convocare una conferenza di servizi, che avrebbe permesso di accelerare le tempistiche, nonché avendo mancato di rilasciare prontamente il permesso di costruire dopo il primo parere favorevole dell'ENAC, del 18 luglio 2007, così esponendo la società alla sopravvenienza normativa che, poi, indusse lo stesso ENAC a pronunciarsi negativamente sul progetto.

II) « Violazione di legge - art. 20 del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per contraddittorietà, incongruenza ed illogicità manifesta della motivazione. - Disparità di trattamento », perché la decisione comunale di interrompere il procedimento il 6 giugno 2008 sarebbe stata adottata in carenza dei relativi presupposti, giacché l'istituto dell'interruzione atterrebbe al termine di conclusione del procedimento e non al procedimento stesso. Inoltre, la decisione sarebbe stata adottata dopo tre anni dall'avvio dell' iter e senza che fossero rappresentate esigenze di carattere istruttorio. L'amministrazione avrebbe, inoltre, tenuto un atteggiamento discriminatorio verso la ricorrente, dal momento che avrebbe autorizzato un intervento edilizio consimile collocato nella medesima zona.

III) « Eccesso di potere per contraddittorietà in atti manifesta ed assoluta illogicità della motivazione » in relazione alla condotta dell'ENAC, che avrebbe rilasciato due pareri di contenuto opposto sullo stesso progetto, senza, tra l'altro, ritirare previamente in autotutela il primo parere. Sarebbe, inoltre, intrinsecamente contraddittorio il secondo parere, del 19 maggio 2008, poiché in esso l'ente avrebbe, al contempo, affermato sia di non potersi pronunciare in ordine alla compatibilità degli interventi con il vincolo aeroportuale prima dell'adozione del piano di rischio sia di ritenere l'intervento de quo « assolutamente incompatibile in considerazione dei livelli di presenza antropica previste nell'edificio oggetto dell'intervento ».

Inoltre, la società domandò di essere risarcita dei danni subiti, sulla base dei costi fino a quel momento affrontati per l'operazione immobiliare.

4. Frattanto, questa aveva ulteriormente compulsato il Comune di Sommacampagna, chiedendo ad esso di riattivare il procedimento, dopo la ricezione del nulla osta autostradale da parte della società concessionaria dell'A4.

Con nota del 16 settembre 2008, il Comune respinse l'istanza.

Inoltre, il 22 settembre 2008, l'ENAC confermò il proprio parere negativo.

5. Questi ulteriori atti furono impugnati dalla società con motivi aggiunti.

I) Rispetto all'atto comunale, essa lamentò « eccesso di potere per travisamento ed erronea e/o omessa valutazione dei presupposti di fatto. - Contraddittorietà in atti del Comune di Sommacampagna. - Violazione di legge artt. 12 e 20 D.P.R. n. 380/2001 », sostenendo che il proprio progetto avrebbe dovuto essere valutato sulla base della normativa vigente al momento della presentazione dell'istanza e non sulla scorta del quadro normativo sopraggiunto nelle more del lunghissimo iter procedurale, nonché rappresentando una contraddittorietà tra l'atteggiamento inizialmente favorevole assunto dal Comune e la successiva ritrosia al progetto.

II) Quanto alla nuova determinazione dell'ENAC, la ricorrente ne lamentò l'illegittimità per « eccesso di potere per contraddittorietà in atti manifesta ed assoluta illogicità della motivazione », articolando censure analoghe a quelle già formulate nel ricorso introduttivo.

6. Si costituirono in giudizio sia il Comune di Sommacampagna sia l'ENAC, domandandone il rigetto. Il Comune eccepì anche l'inammissibilità dei gravami per mancata impugnazione della previsione del proprio strumento urbanistico che imponeva il rispetto di una di una distanza minima dal ciglio autostradale per le nuove edificazioni, nonché per l'omessa contestazione delle note comunali che avevano individuato i documenti necessari al rilascio del permesso edilizio, tra i quali il nulla osta delle società autostradali.

7. Con sentenza n. 1558 del 13 ottobre 2022, il T.A.R. Veneto ha rigettato le domande di annullamento e di risarcimento del danno.

In relazione alla prima censura, il giudice ha addotto che essa, attenendo alle tempistiche procedurali, non fosse idonea a inficiare la legittimità dei provvedimenti, evidenziando, comunque, la necessità di entrambi i nulla osta autostradali e, quindi, l'esigenza di attendere il rilascio del secondo atto autorizzatorio da parte del gestore dell'autostrada A4, pervenuto dopo il parere negativo dell'ENAC.

Quanto al secondo motivo di ricorso, il T.A.R. ha evidenziato l'irrilevanza della qualificazione dell'atto di interruzione del procedimento ai fini della legittimità della decisione amministrativa e l'ha, comunque, equiparato a un diniego dell'istanza, legittimo alla luce dell'ostacolo costituito dal vincolo aeroportuale. In relazione alla doglianza di disparità di trattamento parimenti contenuta nel secondo motivo, il giudice l'ha ritenuta infondata, per mancata dimostrazione, da parte della ricorrente, dell'assoluta identità delle due fattispecie poste a confronto.

In relazione al parere negativo dell'ENAC, il giudice ha rilevato che già per effetto dell'art. 707, co. 5, cod. nav., come introdotto dal d.lgs. 96/2005, esistesse un divieto generale di realizzazione di nuove opere o attività nelle direzioni di decollo e di atterraggio limitrofe agli aeroporti, sicché, per un verso, il diniego dell'istanza della società non sarebbe dipeso dalla lunghezza del procedimento e dall'approvazione, nelle more di questo, all'emendamento al Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti, e, per altro verso, il divieto ex lege opererebbe a prescindere dalla redazione dei piani di rischio comunali. Il giudice ha aggiunto che, quand'anche fosse intervenuto un significativo mutamento normativo nel corso dell' iter , il provvedimento amministrativo avrebbe dovuto seguire la regola del tempus regit actum , sicché le sopravvenienze avrebbero dovuto essere prese in considerazione, la loro osservanza non potendo trovare ostacolo nell'affidamento riposto dal privato nella normativa pregressa. Inoltre, il primo parere favorevole dell'ENAC, del 18 luglio 2007, sarebbe stato ancorato all'erroneo presupposto che l'insediamento si trovasse in zona di tutela B, ossia in un'area a rischio inferiore rispetto alla zona di tutela A, ove, invece, il complesso è collocato, sicché non vi sarebbe una irragionevole contraddittorietà tra i pareri dell'ENAC. Il giudice ha, inoltre, escluso la necessità che tale parere fosse ritirato in autotutela prima dell'emanazione del secondo parere, di segno negativo.

Il T.A.R. ha, altresì, respinto la domanda risarcitoria, in ragione dell'insussistenza di un danno ingiusto.

8. Con ricorso notificato il 13 aprile 2023 e depositato il 12 maggio 2023, Nuova Corte Palazzina s.r.l. ha appellato la sentenza, contestando i vari pilastri motivazionali della decisione.

9. Si sono costituiti, per resistere all'appello, sia l'ENAC sia il Comune di Sommacampagna.

10. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 27 febbraio 2025.

11. Con il primo motivo d'appello la società contesta la reiezione del primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale aveva lamentato l'ingiustificato aggravamento dell' iter procedurale da parte del Comune di Sommacampagna.

Segnatamente, l'appellante deduce che:

- contrariamente a quanto per inciso osservato dal primo giudice, essa non abbia mai assunto l'iniziativa di chiedere da sola i nulla osta autostradali, così assumendosi il rischio legato al tempo necessario per ottenerli;

- ai sensi dell'art. 20, co. 6, d.p.r. 380/2001 e dell'art. 14 l. 241/1990, il Comune avrebbe dovuto tempestivamente convocare la conferenza di servizi per acquisire tutti gli atti di assenso necessari alla conclusione del procedimento, ivi inclusi, se del caso, i nulla osta autostradali;

- dopo che il gestore dell'A22 aveva rilevato la non necessità del nulla osta autostradale e che l'ENAC aveva emesso il primo parere favorevole, il Comune avrebbe dovuto immediatamente rilasciare il permesso di costruire;

- se l'amministrazione comunale non fosse incorsa in tutte le suddette lungaggini, la società avrebbe ottenuto il titolo edilizio prima del revirement dell'ENAC, basato sulla sopravvenuta modifica del Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti.

L'appellante insiste, poi, sulla superfluità dei nulla osta autostradali, in ragione della mancata previsione di vincoli nello strumento urbanistico locale, della risposta ricevuta dal gestore dell'A22 (in ordine all'irrilevanza del nulla osta), nonché del fatto che anche il nulla osta del gestore dell'A4 sia stato emesso de plano , senza alcun approfondimento delle caratteristiche progettuali dell'intervento. Del resto, le autorizzazioni in discorso sarebbero necessarie solo per la realizzazione, nelle fasce di rispetto autostradale, di nuove costruzioni o ricostruzioni, non anche per interventi su beni già esistenti, come avvenuto nella fattispecie.

Il motivo è infondato per i seguenti assorbenti rilievi.

Anzitutto, come correttamente stabilito dal giudice di prime cure, la doglianza, che attiene alla tempistica complessiva della procedura, non assume rilievo ai fini della domanda di annullamento, posto che la violazione dei termini procedurali non determina l'illegittimità dei provvedimenti tardivamente adottati, ma consente al privato di attivare i rimedi previsti dall'ordinamento per reagire all'inerzia dell'amministrazione (Cons. Stato, Sez. III, 27 agosto 2021, n. 6063), ai quali la società non ha fatto ricorso nella presente vicenda.

La censura, che rimane rilevante ai soli fini della domanda risarcitoria riproposta in appello, è, comunque, infondata.

In primo luogo, è legittima la pretesa del Comune di Sommacampagna di acquisire i nulla osta autostradali, in ragione della pacifica collocazione del complesso immobiliare interessato dall'intervento edilizio all'interno delle fasce di rispetto di entrambe le autostrade A22 e A44.

Per costante giurisprudenza, le fasce di rispetto stradale, stabilite dall'art. 26 d.p.r. 495/1992 (Regolamento attuativo del codice della strada), non costituiscono vincoli urbanistici, ma vincoli conformativi ex lege della proprietà privata, a prescindere dal loro recepimento negli atti di pianificazione territoriale (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021 n. 2602; Id., Sez. VI, 6 aprile 2022, n. 2565). Pertanto, nessun rilievo assume l'eventualità che i vincoli non fossero previsti nel piano regolatore locale.

L'art. 21, co. 1, d.lgs. 285/1992 (codice della strada) è chiaro nello stabilire il divieto di eseguire "opere" di qualunque natura – oltre a depositi o aperture di cantieri, anche temporanei – sulle fasce di rispetto senza la preventiva autorizzazione dell'autorità competente, sicché l'assenso dei due gestori autostradali era necessario, a prescindere dal fatto che l'intervento progettato non implicasse nuove costruzioni o ricostruzioni ma solo il recupero di edifici già esistenti. Infatti, mentre le costruzioni, le ricostruzioni e gli ampliamenti entro le fasce di rispetto sono opere ex se vietate dall'art. 26 d.p.r. 495/1992, le altre opere richiedono, comunque, un vaglio preventivo dell'ente proprietario o concessionario della strada ex art. 26 d.lgs. 285/1992, onde verificarne la compatibilità con la sicurezza stradale.

Pertanto, la circostanza che la società concessionaria dell'A22 abbia reputato non necessario il proprio nulla osta perde rilievo rispetto al superiore dettato normativo e non può considerarsi idonea a esimere la società dall'acquisizione dell'autorizzazione del gestore dell'altra autostrada. Del resto, quest'ultimo, lungi dal reputare non necessario il titolo autorizzativo, l'ha rilasciato, oltretutto con prescrizioni.

Ebbene, già il fatto che il nulla osta del gestore dell'A4 è pervenuto nel luglio del 2008, ossia successivamente al revirement dell'ENAC, avvenuto con le note del 1° aprile 2008 e del 19 maggio 2008, inficia la tenuta del costrutto argomentativo dell'appellante. Infatti, la stasi procedimentale e l'esposizione dell'istanza della ricorrente alle sopravvenienze normative non può addebitarsi a colpevoli ritardi del Comune di Sommacampagna.

Residua, per vero, l'eventualità che l'indizione di una conferenza di servizi per la contestuale acquisizione degli atti di assenso necessari, tra cui i nulla osta autostradali, avrebbe permesso di accelerare le tempistiche, ma trattasi di un'ipotesi che rimane nel novero delle mere evenienze, non potendosi dimostrare che, in tale alternativo scenario, la conferenza si sarebbe chiusa prima della sopravvenienza normativa, cioè prima del 30 gennaio 2008, data di entrata in vigore della modifica al Regolamento aeroportuale, e con l'assenso di ENAC.

Che, poi, sia stata tale sopravvenienza normativa a sovvertire l'esito della procedura è lecito dubitare, poiché il divieto generale di nuove attività vicino agli aeroporti, nelle direzioni di decollo e atterraggio, come sancito dall'art. 707, co. 5, cod. nav., sorge immediatamente con l'individuazione, ad opera del Regolamento per la costruzione ed esercizio degli aeroporti, delle "zone di tutela" e, già all'epoca del primo parere rilasciato dall'ENAC, il 18 luglio 2007, dette zone erano state tracciate, tant'è che l'ente ha erroneamente collocato il compendio immobiliare dell'appellante in una zona di tutela a minor rischio.

Per l'appunto, il primo parere favorevole dell'ENAC dipartiva dal presupposto che il complesso immobiliare della società si trovasse in zona di tutela 2 (o B), mentre, al contrario, è assodato che l'esatta collocazione dei beni è da rinvenirsi nella zona A, a più alto rischio aeronautico. Pertanto, la stessa pretesa azionata in giudizio poggia su un'erronea rappresentazione dei fatti. L'osservazione è dirimente ai fini dello scrutinio della domanda risarcitoria, l'unica per la quale assume rilievo l'analisi delle tempistiche procedurali. Infatti, il parere favorevole dell'ENAC, in quanto intrinsecamente scorretto, non permette di dimostrare che, ove la procedura si fosse conclusa prima della sopravvenienza normativa, la società avrebbe avuto titolo per conseguire il permesso di costruire, sicché viene a mancare la prova della spettanza del bene della vita, la quale costituisce, come noto, elemento indefettibile per l'accoglimento di qualsiasi domanda risarcitoria (cfr., per tutte, Cass. Civ., 22 luglio 1999, n. 500; Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2021, n. 7).

12. Con il secondo motivo di appello, la società sostanzialmente ripropone il secondo motivo di ricorso, con cui aveva censurato il provvedimento di interruzione del procedimento, adottato dal Comune di Sommacampagna il 6 giugno 2008, sostenendo l'erroneità della riqualificazione operata dal T.A.R., secondo cui l'interruzione sia da assimilare a un diniego dell'istanza. Nel medesimo motivo, l'appellante insiste nella censura di disparità di trattamento tra la propria istanza e quella presentata dalla società Service Center Catullo s.r.l., esitata positivamente, osservando come le due fattispecie siano del tutto analoghe.

La doglianza va disattesa.

La questione relativa alla natura della nota comunale del 6 giugno 2008 è del tutto irrilevante, perché dalla qualificazione di tale atto in termini di "interruzione del procedimento" non discende una lesione maggiore rispetto al suo inquadramento all'interno del "diniego dell'istanza", sicché l'appellante difetta d'interesse alla contestazione in parte qua della sentenza di primo grado. Per di più, tale atto è stato successivamente superato dalle due note del 16 settembre 2008, con cui il Comune di Sommacampagna ha ribadito l'impossibilità di rilasciare, in difetto di un parere favorevole dell'ENAC, il provvedimento auspicato dalla società e ha respinto l'istanza di riattivazione del procedimento dopo l'acquisizione del nulla osta autostradale, emesso dal gestore dell'autostrada A4 nel luglio del 2008.

La doglianza incentrata sulla disparità di trattamento è infondata per l'assorbente considerazione che l'istanza presentata da Service Center Catullo s.r.l. era riferita a un intervento edilizio collocato al limite esterno della zona di tutela A, perciò in un punto più lontano dall'aeroporto rispetto all'insediamento dell'appellante, il che permette di escludere in nuce l'assoluta identità delle due fattispecie a confronto.

13. Il terzo motivo d'appello è focalizzato sul diniego dell'ENAC.

Ad avviso dell'appellante, il T.A.R. avrebbe errato nel considerare l'art. 707, co. 5, cod. nav. come una norma self executing , ossia introduttiva di un divieto operante a prescindere dalla redazione dei piani di rischio aeroportuale demandati ai comuni, sia in ragione della formulazione letterale della disposizione, sia poiché essa conterrebbe la previsione di vincoli sostanzialmente espropriativi della proprietà privata, i quali necessitano di essere apposti dall'autorità amministrativa.

Inoltre, il giudice non avrebbe compreso l'esatta portata della censura, volta a rilevare come l'ENAC, nel parere del 19 maggio 2008, abbia dapprima sostenuto di non potersi esprimere sulla fattispecie in assenza di un piano di rischio aeroportuale, salvo, immediatamente dopo e contraddittoriamente, essersi espresso adducendo l'assoluta incompatibilità dell'intervento con il vincolo aeroportuale.

Ulteriormente, il giudice non avrebbe positivamente vagliato l'osservazione, svolta in primo grado, per cui, per ritirare il precedente parere favorevole del 18 luglio 2007, l'ENAC avrebbe dovuto esercitare il potere di autotutela.

L'appellante contesta, altresì, la statuizione del T.A.R. secondo la quale la legittimità del provvedimento debba essere valutata sempre e comunque secondo la regola del tempus regit actum , cioè sulla base del quadro normativo vigente al momento dell'adozione dell'atto, senza mai dare rilievo all'affidamento frattanto maturato dal privato.

Anche questo motivo è privo di fondamento.

In linea generale, è senz'altro da confermare l'osservazione del T.A.R. secondo cui, rispetto al vaglio di legittimità dei provvedimenti amministrativi, vige il principio tempus regit actum , che impone di valutare la fattispecie alla luce della normativa vigente al momento in cui l'amministrazione comunale provvede sull'istanza e non all'epoca della sua presentazione ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 14 novembre 2017, n. 5230; Id., Sez. VI, 6 dicembre 2021, n. 8081; Id. 23 settembre 2022, n. 8195). L'opposta regola del tempus regit actionem viene, infatti, eccezionalmente applicata in giurisprudenza nelle procedure di pubblica selezione, per l'assunzione di dipendenti o per l'affidamento di contratti, in quanto poggianti su un provvedimento generale (il bando), che dà inizio alla procedura individuando le regole che verranno seguite per il suo espletamento.

Pertanto, in materia edilizia, i mutamenti normativi intervenuti nel corso del procedimento devono essere presi in considerazione dall'amministrazione, ancorché, al momento dell'istanza, il privato confidasse in un quadro legislativo a lui più favorevole. La delusione del legittimo affidamento potrà, eventualmente, trovare ristoro risarcitorio, sempre che il privato dimostri un colpevole ritardo dell'amministrazione nella conclusione del procedimento, nonché la spettanza del bene della vita ambìto in base al contesto normativo previgente, ma si è già osservato che l'appellante non ha assolto tale onere probatorio.

Ebbene, quando l'ENAC si è pronunciato sfavorevolmente sul progetto, in data 19 maggio 2008, era certamente in vigore sia l'art. 707, co. 5, cod. nav. (per vero, introdotto con il d.lgs. 96/2005, dunque già operante alla data del primo parere ENAC), a mente del quale «[n] elle direzioni di atterraggio e decollo possono essere autorizzate opere o attività compatibili con gli appositi piani di rischio, che i comuni territorialmente competenti adottano, anche sulla base delle eventuali direttive regionali, nel rispetto del regolamento dell'ENAC sulla costruzione e gestione degli aeroporti, di attuazione dell'Annesso XIV ICAO », sia l'emendamento (apportato il 30 gennaio 2008) al Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti, con il quale, in attuazione del predetto art. 707, co. 5, sono state date indicazioni ai comuni per la redazione dei piani di rischio aeroportuale. È, inoltre, pacifico che all'epoca dei fatti fossero state già individuate, sempre all'interno del Regolamento per la costruzione e l'esercizio degli aeroporti, le zone di tutela aeroportuale e che l'insediamento dell'appellante si trovasse entro la zona di tutela A, ossia quella più delicata.

A mancare era unicamente il piano di rischio, visto che il Comune di Sommacampagna non lo aveva ancora approvato.

Tuttavia, la mancanza del piano di rischio non impedisce all'ENAC di pronunciarsi sull'intervento, posto che il vincolo aeroportuale si forma automaticamente in virtù dell'esistenza di un aeroporto e dell'insistenza di un'opera o di un'attività entro la zona di tutela individuata dall'ENAC nell'apposito Regolamento aeroportuale, mentre l'esistenza dei piani di rischio è, piuttosto, precondizione per il rilascio di autorizzazioni in deroga al divieto di nuovi insediamenti discendente dal vincolo: « il divieto di opere e di attività nelle aree interessate dalle direzioni di atterraggio e decollo trova il suo fondamento nella norma primaria dell'art. 707, comma 5, Cod. nav., con la precisazione che, prima dell'adozione/approvazione definitiva del piano di rischio, deve ritenersi comunque rimesso all'ENAC, quale ente istituzionalmente preposto alla sicurezza negli aeroporti e nelle zone di rispetto ad essi limitrofe, il compito di valutare in concreto la compatibilità dell'intervento con le esigenze di sicurezza » (Cons. Giust. Amm. Sicilia, Sez. Giur., 3 marzo 2017, n. 82; in termini, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 6 aprile 2018, n. 2131; Id., Sez. IV, 14 maggio 2018, n. 2858); del resto, « opinando diversamente, verrebbe incentivata la presentazione di domande strumentali volte all'autorizzazione di opere e attività nelle zone interessate dalle direzioni di decollo e atterraggio in pendenza del procedimento di adozione/approvazione del Piano di rischio o in prossimità del suo avvio, con la conseguenza che la disciplina di cui all'art. 707 Cod. nov. posta a tutela della sicurezza e incolumità pubblica si presterebbe a facili elusioni » (Cons. Stato, Sez. VI, 6 aprile 2018, n. 2131).

Pertanto, il parere dell'ENAC del 19 maggio 2008, laddove dispone che l'ente non può pronunciarsi prima dell'approvazione del piano di rischio, deve essere correttamente inteso nel senso che non fosse possibile autorizzare alcuna opera o attività fino a che il Comune non avesse redatto il piano. In questo modo, si esclude anche il profilo di contraddittorietà intrinseca del parere, lamentato dall'appellante.

Per l'emanazione di tale parere non era richiesto, inoltre, il preventivo ritiro in autotutela del parere favorevole del 18 luglio 2007, poiché mentre il parere sfavorevole è vincolante, nel senso che impedisce all'amministrazione comunale di rilasciare il titolo edilizio, quello favorevole non lo è, sicché, non assumendo portata provvedimentale, un eventuale ripensamento dell'ENAC prima del rilascio del provvedimento edilizio, non abbisogna del rispetto delle forme dell'autotutela.

Si noti, infine, che il divieto sancito dall'art. 707, co. 5, cod. nav. si riferisce alle "opere" e alle "attività", perciò non assume rilievo che l'intervento edilizio auspicato dall'appellante non implicasse la costruzione di nuovi fabbricati, dal momento che anche l'avvio, su un'opera già esistente, di un'attività turistico-ricettiva, inevitabilmente determinante l'incremento del carico antropico, è comunque preclusa.

14. Con il quarto motivo di appello si contestano i capi della sentenza con i quali sono stati respinti i motivi aggiunti.

Rispetto al primo motivo aggiunto, rivolto al diniego comunale di riattivare il procedimento, l'appellante osserva che «[a] fronte […] di una disciplina primaria che richiedeva il parere di cui all'art. 707, comma 5, Cod. Nav. solo a valle e sulla base del piano di rischio aeroportuale, e di una disciplina urbanistico-edilizia perfettamente compatibile con l'intervento in questione, appare evidente come il Comune non disponesse di alcun fondato motivo giuridico per denegare la chiesta riattivazione del procedimento e per non provvedere alla sua positiva conclusione ». La censura è pianamente confutabile in base alle considerazioni già spese in relazione all'immediata operatività del vincolo aeroportuale.

Rispetto al secondo motivo aggiunto, incentrato sul nuovo parere favorevole dell'ENAC del 22 settembre 2008, l'appellante rinvia alla precedente doglianza, sicché non resta che richiamare quanto già osservato innanzi.

15. Con l'ultimo motivo di appello, la società ripropone la domanda risarcitoria, che, però, va parimenti respinta, alla luce dell'infondatezza delle doglianze sopra analizzate.

16. In conclusione, si impone il rigetto dell'appello e la conferma della sentenza gravata.

17. Avuto riguardo alla complessità della vicenda, ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese del secondo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Spese del secondo grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO