Pubblicato il 20/03/2026

N. 02391/2026REG.PROV.COLL.

N. 08555/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8555 del 2024, proposto da Colacem s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale presso i medesimi in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Antonio Pugliese, Sergio Fienga e Marco Trevisan, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sergio Fienga in Roma, piazzale delle Belle Arti, n. 8;

nei confronti

ENEA - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, l’Energia e lo Sviluppo Economico Sostenibile, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Quinta Stralcio, 16 agosto 2024, n. 15844, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il cons. AN UA e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Marco Trevisan;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Colacem S.p.a. impugnava il provvedimento, prot. GSE/P20160088301 del 10 novembre 2016, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. aveva rigettato la richiesta di verifica e certificazione (RVC) a consuntivo n. 0115705054114R023 presentata con riferimento all’intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nel processo di produzione del cemento bianco all’interno dello stabilimento della ricorrente sito in Ghigliano (PG), oggetto della proposta di progetto e di programma di misura (c.d. “PPPM”) n. 0115705054113T013 del 10 settembre 2013, adducendo a motivazione del rigetto l’assenza della c.d. addizionalità dei risparmi generati dall’intervento.

2. – Nel corso del giudizio la ricorrente proponeva quattro atti di motivi aggiunti: il primo per dedurre l’illegittimità sopravvenuta del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120; il secondo per impugnare il rigetto dell’istanza di riesame presentata in data 11 marzo 2020; il terzo per impugnare la nota del G.S.E. recante la comunicazione relativa alla non accoglibilità dell’istanza di applicazione dell’art. 56 comma 8, del d.l. n. 76/2020 e di conseguente revoca del provvedimento impugnato, presentata dalla ricorrente il 21 luglio 2020; il quarto per estendere, infine, l’impugnazione anche alla nota del 5 maggio 2022, con cui il G.S.E. aveva accolto la sollecitazione, formulata dal T.a.r. nell’ordinanza cautelare n. 1116 del 23 febbraio 2022, a chiarire « la portata e gli effetti del potere esercitato mediante l’adozione del contestato rigetto della RVC, con riferimento alla PPPM approvata ».

3. – Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. adito respingeva il ricorso principale e i motivi aggiunti.

4. – Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello, affidato a sei motivi di impugnazione (estesi da pagina 6 a pagina 33) così rubricati:

« I.  error in iudicando: con riferimento all’asserita insussistenza del requisito dell’addizionalità e di baseline: violazione dei principi in matria di aiuti di Stato, dell’art. 1 delle linee guida, delle linee guida, della guida operativa 3.1 dell’enea, dell’art. 6, comma 2 e dell’art. 15 comma 2 del d.m. 28 dicembre 2012;

II.  error in iudicando. violazione dell’art. 21-nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., degli art. 12, 14 e 16 delle linee guida. sviamento di potere. violazione dell’art. 1 della l. 241/1990 e dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 cost. e del principio di legittimo affidamento.

III. (segue). In subordine: questione di legittimità costituzionale e di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

IV. error in iudicando: violazione dell’art. 1 delle linee guida e della guida operativa 3.1 dell’enea. violazione degli artt. 6, comma 2, e dell’art. 15, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012. violazione dell’art. 42 del d. lgs. 28/2011.

V. error in iudicando: violazione dell’art. 56 del dl 76/2020, dell’art. 21-nonies della l. 241/1990, degli art. 6, 12, 13, 14 e 16 delle linee guida, dell’art. 1 della l. 241/1990, dei principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa ex art. 97 cost. e del principio del legittimo affidamento.

VI. error in iudicando: violazione dell’art. 42 del d. lgs. n. 28/2011 come modificato dall’art. 56 del d.l. 76/2020, convertito con legge 120/2020. omessa pronuncia ».

5. – Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

6. – Nel corso del giudizio le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. – Alla pubblica udienza del 3 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – Con il primo motivo di appello l’appellante critica il capo della sentenza reiettivo del motivo d’impugnazione, proposto con il ricorso principale e ribadito con i motivi aggiunti, con cui aveva dedotto l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui il G.S.E. vi aveva ritenuto assente il requisito dell’addizionalità dei risparmi conseguiti con l’intervento de quo .

Deduce al riguardo l’erroneità dell’interpretazione del criterio dell’addizionalità, fatta propria dal giudice di primo grado, secondo il quale sono ammissibili a beneficiare del meccanismo basato sul rilascio dei titoli di efficienza energetica solo gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero, comunque, realizzati anche in assenza d’incentivazione, in quanto, per l’appellante, questo principio potrebbe valere unicamente nel caso di aiuti di stato ad hoc e non, invece, nei casi, quale quello de quo , in cui si verta di categorie di aiuti già riconosciuti compatibili con il mercato comune attraverso i regolamenti cc.dd. di esenzione che li prevedono e li disciplinano.

9. – Tuttavia, come costantemente rimarcato dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025 n. 7167; 28 marzo 2025 n. 2593; 7 aprile 2022 n. 2581; 17 giugno 2022, n. 4983; 23 maggio 2023, n. 5095; da ultimo, 11 febbraio 2026, n. 1108, all’esito di decisione assunta da questo Collegio nella medesima camera di consiglio):

- il requisito dell’addizionalità dei risparmi va inteso in termini non meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma estesi anche ai profili economici (o di “mercato”) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento;

- ciò significa che sono escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, nonché gli interventi che devono essere realizzati per effetto di obblighi normativi;

- suscettibili di incentivazione sono solo gli interventi concretamente aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero comunque realizzati in assenza di sostegno pubblico poiché, in caso contrario, finirebbero per essere un sussidio all’impresa da parte dello Stato lesivo della concorrenza;

- la questione della qualificazione dei certificati bianchi come aiuti di Stato in regime di esenzione è irrilevante ai fini dell’accoglimento della RVC poiché la valutazione deve basarsi sulle Linee guida EEN 9/11, secondo cui non sono addizionali i risparmi che si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa o di mercato (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226);

- il regolamento CE n. 800/2008 del 6 agosto 2008, richiamato dalle appellanti e citato nelle Linee guida EEN 9/2011, definisce, infatti, in via generale e astratta, le diverse categorie di aiuto che sono compatibili con il diritto dell’Unione, mentre è demandata agli Stati membri, in sede di attuazione del regolamento e nell’ambito del proprio margine di apprezzamento, l’individuazione, in concreto, delle condizioni e dei requisiti che consentono di ricondurre la singola iniziativa economica ad una delle categorie di aiuto elencate nel citato regolamento;

- le Linee guida individuano il requisito dell’addizionalità (anche) economica come condizione indispensabile affinché il progetto sia incentivabile con i certificati bianchi: solo in tal caso, infatti, esso è qualificabile come misura di risparmio energetico ai sensi dell’art. 17 del regolamento ed è conforme all’effetto di incentivazione di cui all’art. 8 del medesimo.

- la valutazione sull’addizionalità rientra, inoltre, nella discrezionalità tecnica del Gestore, sicché il sindacato del giudice sull’aspetto in questione è limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, (Cons. Stato, sez, II, nn. 2997/2025 e 2593/2025, citt.).

10. – Sulla scorta di questi principi sono già state respinte analoghe censure articolate dall’odierna appellante in altri giudizi, osservando anche che una misura di incentivo può dirsi efficace se è decisiva per convincere l’impresa a realizzare un investimento, mentre non può dirsi efficace quando a usufruirne è un’impresa che in realtà avrebbe in ogni caso posto in essere quell’investimento, anche senza l’aiuto pubblico, nel qual caso sarebbe più corretto parlare di sussidio incondizionato e non di incentivo (ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 11 giugno 2025, n. 5028).

11. – Il motivo, pertanto, è infondato.

12. – Con il secondo motivo di appello, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui, nel respingere le censure di violazione dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 e del principio di legittimo affidamento, ha ritenuto che il provvedimento impugnato non costituisca manifestazione del potere di autotutela, bensì del potere di controllo del G.S.E. che trova la sua disciplina nell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, nonché nel D.M. 28 dicembre 2012.

Secondo l’appellante, infatti, quello impugnato sarebbe, in realtà, un provvedimento di secondo grado di annullamento in autotutela, adottato all’esito della rivalutazione a posteriori dei contenuti tecnici della PPPM e degli stessi presupposti positivamente assentiti in sede di approvazione della PPPM medesima, senza che nel frattempo nulla sia mutato.

13. – Il motivo è infondato.

Questa Sezione, nell’esaminare censure di tenore identico a quelle sopra richiamate ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025 n. 7167; 28 marzo 2025 n. 2593; 16 dicembre 2025 n. 9958; 9 luglio 2025 n. 5973; cui adde , tra le stesse parti del presente giudizio, la n. 5028/2025 cit. e le nn. 5614, 5617, 5618 e 5619 del 27 giugno 2025) ha chiarito che:

- l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) consente all’istante esclusivamente di accedere alla successiva procedura di rendicontazione dei risparmi, che prende avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (RVC) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti previsti dalla disciplina di settore, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica;

- poiché tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, è possibile che la RVC venga respinta nonostante la precedente approvazione della PPPM, poiché tra quest’ultima e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante;

- si tratta, in sostanza, di due procedimenti distinti, sebbene connessi, che si collocano in due fasi diverse del processo incentivante: quello della proposta e quello della rendicontazione;

- per tale ragione, il difetto dell’addizionalità, evidenziato dal GSE nel procedimento di accertamento delle RVC, non integra un riesame del medesimo requisito già positivamente valutato in sede di approvazione della proposta, poiché attiene al risparmio (addizionale) effettivamente conseguito e non a quello proposto;

- per le medesime ragioni, non è nemmeno configurabile un legittimo affidamento nell’accoglimento delle RVC fondato sull’intervenuta approvazione della PPPM (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2025, n. 3702; negli stessi termini, tra le tante, Cons. Stato, n. 5028/2025 cit. e 15 maggio 2025, n. 4177);

14. – Con il terzo motivo, in subordine alle censure poc’anzi esaminate, con riguardo all’art. 42 del d.lgs 28/2011, ove inteso nel senso di consentire sine die la rivalutazione dei presupposti originari per l’accesso all’incentivo, l’appellante ha prospettato una questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. (perché in quel modo si consentirebbe di incidere in maniera ingiustificata, illogica e sproporzionata su posizioni di vantaggio consolidate in capo ai soggetti che hanno ottenuto l’approvazione di PPPM) e una questione di compatibilità con il diritto dell’Unione europea (con riferimento al principio del legittimo affidamento e alle disposizioni unionali che impongono agli Stati membri di promuovere e incoraggiare l’efficienza e il risparmio energetico).

15. – Il motivo è infondato.

Come visto poc’anzi, l’approvazione della PPPM non può determinare il sorgere di alcun affidamento suscettibile di tutela in ordine all’ottenimento dei cc.dd. certificati bianchi (i quali vengono conseguiti solo con l’accoglimento delle RVC), e ciò anche alla luce del criterio dell’operatore prudente e accorto di derivazione comunitaria che costituisce parametro per la valutazione del legittimo affidamento ( ex aliis , Cons. Stato, sez. II, n. 1108/2026 cit., per il richiamo a Corte giustizia UE, sez. X, 11 luglio 2019, n. 180, Agrenergy Srl e Fusignano Due , C180/18, C286/18; id., sez V, 15 aprile 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche-Anie e Athesia Energy Srl , C798/18 e C799/18).

16. – Con il quarto motivo di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso il provvedimento di rigetto della prima istanza di riesame presentata in data 11 marzo 2020.

Secondo l’appellante, per tale parte la sentenza sarebbe erronea per le stesse ragioni esposte nel primo motivo di appello

17. – Il motivo è, quindi, infondato per le medesime ragioni in precedenza esposte con riferimento all’infondatezza del primo motivo di appello.

18. – Con il quinto motivo di appello, l’appellante critica la sentenza in relazione alla reiezione del terzo ricorso per motivi aggiunti, rivolto contro il provvedimento del 19 novembre 2021 con il quale il G.S.E. ha rigettato l’istanza diretta a ottenere - in applicazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 e in ragione del preteso difetto dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della l. 241/90 - la revoca dell’originario provvedimento assunto sulla RVC.

In critica alle ragioni esposte nel provvedimento del G.S.E. e avallate dalla decisione impugnata, l’appellante sostiene l’applicabilità delle suddette disposizioni al caso in esame, sia perché nella vicenda per cui è causa il G.S.E. avrebbe esercitato poteri di secondo grado (come dedotto nel secondo motivo di appello), sia perché l’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 si applicherebbe a tutti i provvedimenti, comunque denominati, con i quali il G.S.E., anche in pendenza di causa, disponga il ritiro dei propri precedenti atti di approvazione della PPPM, sulla base di una rivalutazione dei presupposti di ammissibilità all’incentivo o di una diversa valutazione dei requisiti tecnici del progetto.

19. – Il motivo è infondato.

Come si è detto esaminando il secondo motivo di appello, il provvedimento adottato dal G.S.E. per respingere la RVC non costituisce esercizio di un potere di autotutela o, comunque, di secondo grado.

Ebbene, la giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito che nel d.l. n. 76/2020 il legislatore, adottando nei commi (consecutivi) settimo e ottavo dell’articolo 56 una terminologia diversa e comunque non coincidente, ha inteso riferirsi a fattispecie tra loro non sovrapponibili e che, pertanto, i riferimenti testuali contenuti nel comma 8 dell’art. 56, trattandosi di disciplina di favore, sono di stretta interpretazione e non suscettibili di interpretazione analogica o estensiva (cfr. Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813; sez. II, 9 luglio 2025, n. 5973; sez. II, 5 novembre 2025, n. 8615).

Perciò si è osservato, in modo condivisibile, che il tenore letterale dell’art. 56, comma 8, cit. (come dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, del d.lgs. n. 28/2011) mostra chiaramente che oggetto della disciplina in questione sono solo i provvedimenti di annullamento d’ufficio o di decadenza dagli incentivi già riconosciuti e non anche i provvedimenti di rigetto delle richieste di verifica e certificazione, i quali costituiscono atti ordinari di verifica e controllo nell’ambito del procedimento di rilascio dei cc.dd. certificati bianchi e non provvedimenti di secondo grado, adottati in esercizio del potere di autotutela (Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226; in termini, Cons. Stato, sez. II, n. 1108/2026; ma già sez. II, n. 3813/2025 cit.).

20. – Con il sesto motivo di appello, l’appellante critica il capo della sentenza relativo al rigetto del quarto ricorso per motivi aggiunti, con il quale aveva impugnato la nota del G.S.E. di riscontro della richiesta istruttoria formulata dal T.a.r.

Sostiene l’appellante che il giudice di primo grado avrebbe equivocato il contenuto della prima censura di tale ricorso, ritenendola meramente riproduttiva di temi già trattati mentre essa era volta a censurare la nota impugnata per aver individuato la base giuridica del rigetto della RVC nell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lg. n. 28/2011 nonostante si trattasse di disposizioni introdotte nel 2017 e, quindi, sopravvenute al provvedimento medesimo, e deduce, in subordine, che, a volerle ritenere applicabili, allora il G.S.E. avrebbe dovuto rispettare i presupposti ivi richiamati dell’art. 21 nonies della l. 241/1990, che invece avrebbe violato.

21. – Con lo stesso motivo di appello, l’appellante si duole dell’omesso esame della censura contenuta nel secondo ricorso per motivi aggiunti e ribadita nei successivi, concernente la mancata applicazione, da parte del G.S.E., dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, del d.lgs. n. 28/2011, nella parte in cui essi prevedono che il Gestore, una volta fatte salve le rendicontazioni già approvate, possa disporre una decurtazione compresa tra il 10% e il 50% dell’incentivo residuo.

22. – Il motivo è infondato sotto entrambi i profili.

23. – Quanto al primo, la nota del 5 maggio 2022 - che nel riscontrare la richiesta di chiarimenti formulata dal T.a.r. non ha contenuto provvedimentale e si chiude con una conferma mera del rigetto della RVC - non ha inteso mutare la base giuridica del provvedimento originario, in quanto il G.S.E. vi ha solo inteso ribadire, per quanto qui maggiormente interessa, che « come già indicato con la comunicazione del 19/11/2021, prot. GSE/P20210031863, l’art 42, comma 3, primo periodo, del D.lgs. 28/2011, come modificato dall’art 56, comma 7, lett a), del D.L. 76/2020, non può essere applicato al caso di specie » e che « l’istruttoria di valutazione della prima e unica rendicontazione seguente alla PPPM n. 0115705054113T013, la RVC n. 0115705054114R023, è stata condotta ai sensi dell’art.16 delle L.G. EEN 9/11 che, come sopra esposto, prevede che ogni RVC inviata successivamente alla preliminare approvazione della PPPM, sia sottoposta ad un autonomo procedimento di valutazione dei risparmi conseguiti ».

24. – Quanto al secondo profilo, la doglianza non esaminata e qui riproposta risulta infondata alla luce della giurisprudenza della Sezione per cui, poiché la decurtazione è misura derogatoria prevista dal legislatore come alternativa alla decadenza (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2020, n. 5913), l’istituto della decurtazione è estraneo al caso in cui non venga in rilievo la decadenza dagli incentivi, ma la reiezione di una singola RVC (cfr. Cons. Stato, sez. II, nn. 5614, 5617, 5618 e 5619 del 2025 citt.).

25. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

26. – Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda concreta, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RD LE, Presidente

AN Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

AN UA, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN UA	RD LE

IL SEGRETARIO