Pubblicato il 08/07/2025

N. 05930/2025REG.PROV.COLL.

N. 04842/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4842 del 2023, proposto da NC Di MA, rappresentato e difeso dagli avvocati Pietro Referza e Carlo Scarpantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ruzzo Reti s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Raffaele Pelillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

ES AV, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 00427/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Ruzzo Reti s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con atto di diffida notificato in data 3 febbraio 2021, il sig. NC Di MA, in qualità di avvocato dipendente della società in house Ruzzo Reti s.p.a. e responsabile del relativo ufficio legale, ha chiesto a quest’ultima l’emanazione del regolamento previsto dall’art. 9, comma 3, d.l. n. 90 del 2014, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, avente ad oggetto la disciplina sulla ripartizione, tra gli avvocati dipendenti, delle competenze legali recuperate a carico delle controparti soccombenti.

2. – Con delibera del 15 marzo 2021, la società Ruzzo Reti s.p.a. ha soppresso l’ufficio legale di cui l’avv. Di MA era responsabile e, con successivo provvedimento del 27 aprile 2021, ha creato il Servizio amministrativo e Affari generali, sotto la responsabilità congiunta degli avvocati ES AV e dello stesso NC Di MA.

3. – Con il ricorso di primo grado, l’avv. Di MA ha proposto una azione avverso il silenzio serbato dalla società sulla propria istanza di adozione del regolamento sulla ripartizione delle spese legali (primo motivo di ricorso), nonché una azione di annullamento della delibera di soppressione dell’ufficio legale e del connesso provvedimento istitutivo del nuovo ufficio, per illegittimità derivata (secondo motivo di ricorso).

4. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto l’azione avverso il silenzio sulla base dell’orientamento giurisprudenziale che esclude la sussistenza di un obbligo di provvedere in presenza di atti a contenuto generale connotati da discrezionalità, come appunto nel caso di specie (punto 2.1 della sentenza impugnata).

In secondo luogo, ha respinto anche le azioni di annullamento ritenendo insindacabile l’atto organizzativo della società di soppressione dell’ufficio legale, in quanto connotato da ampia discrezionalità (punto 3.1, pag. 6-7 della sentenza impugnata).

5. – Con atto di appello, l’avv. Di MA ha impugnato la sentenza.

5.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-17), ha contestato il rigetto dell’azione avverso il silenzio, assumendo che l’amministrazione sarebbe vincolata quanto all’adozione del regolamento in questione, mentre avrebbe discrezionalità solo nella determinazione dei criteri di riparto delle somme a carico delle controparti soccombenti.

5.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 17-26), ha impugnato anche il rigetto dell’azione di annullamento avverso i due provvedimenti impugnati, contestando specificamente i singoli assunti sui quali è fondata la motivazione del provvedimento del 15 marzo 2021 che, secondo parte appellante, sarebbe stata adottata “ per non corrispondere le propine maturate ” (pag. 24 dell’appello), con conseguente sussistenza di un vizio di eccesso di potere per sviamento.

6. – Con apposita memoria si è costituita la società resistente, eccependo preliminarmente l’irricevibilità dell’appello per tardività, stante la dimidiazione dei termini dovuta all’applicazione del rito camerale sul silenzio e chiedendone nel merito il rigetto.

7. – All’udienza pubblica del 27 marzo 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – In via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità.

Invero, con il ricorso di primo grado e con il successivo appello, la parte ricorrente ha proposto in via cumulativa due distinte domande (azione avverso il silenzio ex art. 31 c.p.a. e azione di annullamento ex art. 29 c.p.a.), soggette a riti diversi (rispettivamente, camerale e ordinario).

A tal riguardo, l’art. 32 c.p.a. dispone che “ Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario ”. Nel caso di specie, è stata fatta applicazione proprio di tale norma, essendo stata trattata la causa secondo il rito ordinario con discussione in udienza pubblica.

Pertanto, non trovando applicazione la dimidiazione dei termini, deve escludersi la sussistenza della dedotta tardività della notifica dell’appello.

9. – L’azione avverso il silenzio è fondata.

Invero, il primo giudice ha respinto tale domanda sulla base dell’orientamento giurisprudenziale che esclude la sussistenza di un obbligo di provvedere in presenza di atti a contenuto generale connotati da discrezionalità.

Tale orientamento, tuttavia, deve ritenersi superato.

9.1. – Come già affermato in precedenza da questa Sezione, infatti, l’obbligo di provvedere è stato ritenuto configurabile anche in relazione agli atti generali e, segnatamente, a quelli di pianificazione e di programmazione, sul presupposto che la preclusione all’esperibilità del rito sul silenzio non deriva dal mero carattere regolamentare o generale dell’atto di cui si invoca l’adozione, e tanto meno dalla discrezionalità, più o meno ampia, del potere, quanto dal fatto che, in ragione dell’ordinario rivolgersi di tali atti a una pluralità indifferenziata di soggetti destinatari, non individuabili ex ante e destinati anche a cambiare nel corso del tempo, è molto complessa e delicata l’opera di individuazione dei requisiti della legittimazione e dell’interesse a ricorrere in capo a chi si attivi per l’adozione di provvedimenti di tal natura (Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2024, n. 9014).

Peraltro, più in generale, è stato chiarito che l’esistenza di un elevato tasso di discrezionalità in capo all’amministrazione non esclude che il procedimento debba essere concluso, ai sensi dell’art. 2, l. 241/1990, fermo restando il potere/dovere dell’amministrazione di individuare autonomamente il contenuto del provvedimento finale (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2024, n. 4558).

Nel caso di specie, deve escludersi che il mero carattere regolamentare o generale dell’atto di cui si invoca l’adozione sia di per sé sufficiente ad escludere la sussistenza di un obbligo di provvedere.

Alla luce del suddetto orientamento, quindi, la sentenza impugnata deve essere riformata sul punto.

9.2. – Ciò posto, ai fini della sussistenza di un obbligo di provvedere deve aversi riguardo alla normativa speciale applicabile alla fattispecie in esame.

Il decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, al suo articolo 9 (Riforma degli onorari dell’Avvocatura generale dello Stato e delle avvocature degli enti pubblici) ha previsto, per quanto qui interessa, che “ Nelle ipotesi di sentenza favorevole con recupero delle spese legali a carico delle controparti, le somme recuperate sono ripartite tra gli avvocati dipendenti delle amministrazioni di cui al comma 1, esclusi gli avvocati e i procuratori dello Stato, nella misura e con le modalità stabilite dai rispettivi regolamenti e dalla contrattazione collettiva ai sensi del comma 5 e comunque nel rispetto dei limiti di cui al comma 7. La parte rimanente delle suddette somme è riversata nel bilancio dell’amministrazione ” (art. 9, comma 3, d.l. n. 90 del 2014).

Il richiamato comma 5, poi, dispone che “ I regolamenti dell’Avvocatura dello Stato e degli altri enti pubblici e i contratti collettivi prevedono criteri di riparto delle somme di cui al primo periodo del comma 3 e al primo periodo del comma 4 in base al rendimento individuale, secondo criteri oggettivamente misurabili che tengano conto tra l’altro della puntualità negli adempimenti processuali. I suddetti regolamenti e contratti collettivi definiscono altresì i criteri di assegnazione degli affari consultivi e contenziosi, da operare ove possibile attraverso sistemi informatici, secondo principi di parità di trattamento e di specializzazione professionale ” (art. 9, comma 5, d.l. n. 90 del 2014).

Infine, è stato previsto che tale normativa (commi 3 e 5) si applica “ a decorrere dall’adeguamento dei regolamenti e dei contratti collettivi di cui al comma 5, da operare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. In assenza del suddetto adeguamento, a decorrere dal 1º gennaio 2015, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato ” (art. 9, comma 8, d.l. n. 90 del 2014).

9.3. – Orbene, dall’esame della suddetta disciplina normativa, deve innanzitutto ritenersi sussistente un preciso obbligo di legge in capo alle amministrazioni interessate avente ad oggetto l’adozione del relativo regolamento volto a disciplinare i criteri di riparto delle spese legali in favore degli avvocati dipendenti degli enti pubblici.

9.4. – Ciò posto, non può condividersi l’assunto contenuto nella sentenza impugnata secondo cui la norma in questione (art. 9, comma 3, d.l. n. 90 del 2014) “ nel dare atto del concorso tra fonte regolamentare e contrattazione collettiva, sembra lasciare a quest’ultima l’onere di disciplinare la materia in tutti i casi in cui l’Amministrazione abbia discrezionalmente omesso la predisposizione regolamento, ritenendo, evidentemente, sufficiente quanto previsto dalla contrattazione collettiva in tale ambito ” (punto 2.1, pag. 5-6 della sentenza impugnata).

Innanzitutto, l’interpretazione seguita dal primo giudice secondo cui la contrattazione collettiva svolgerebbe una sorta di ruolo suppletivo rispetto alla mancata adozione del regolamento non trova un esplicito riscontro normativo, come peraltro riconosciuto dallo stesso giudice che sul punto ha utilizzato una formula dubitativa.

In secondo luogo, anche ammettendo una simile interpretazione della norma, tuttavia, dagli atti di causa non risulta la sussistenza di una contrattazione collettiva idonea a disciplinare la materia in esame e a cui l’amministrazione possa aver implicitamente rinviato mediante la propria decisione di non adottare un apposito regolamento.

9.5. – Allo stesso modo, deve escludersi che il decorso del termine previsto dalla legge per l’adozione di tale regolamento comporti una estinzione del relativo potere amministrativo.

Sul punto, infatti, la norma prevede espressamente che “ In assenza del suddetto adeguamento, a decorrere dal 1º gennaio 2015, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1 non possono corrispondere compensi professionali agli avvocati dipendenti delle amministrazioni stesse, ivi incluso il personale dell’Avvocatura dello Stato ” (art. 9, comma 8, d.l. n. 90 del 2014).

La conseguenza dell’inerzia dell’amministrazione è quindi connessa alla impossibilità di corrispondere i compensi professionali agli avvocati dipendenti delle stesse, e non già all’esaurimento del potere amministrativo di adozione del relativo regolamento.

Tale termine, infatti, ha lo scopo di incentivare le amministrazioni all’adozione di tali regolamenti, mediante la previsione di una apposita misura sanzionatoria in caso di sua violazione.

In conclusione, quindi, deve ritenersi sussistente l’obbligo di provvedere in capo all’amministrazione.

10. – L’azione di annullamento è infondata.

Invero, il provvedimento impugnato è un atto organizzativo connotato da ampia discrezionalità la cui adozione, per quanto pregiudizievole al ricorrente, non risulta essere manifestamente irragionevole.

Innanzitutto, come evidenziato pure dalla parte appellante, le motivazioni poste a sostegno della decisione di sopprimere l’ufficio legale interno in favore di una esternalizzazione del servizio sono state individuate nel provvedimento impugnato nei seguenti punti: a) limitato carico di lavoro e dei contenziosi pendenti e gestiti dall’ufficio legale; b) risparmio dei costi attraverso la totale esternalizzazione degli incarichi, con neutralizzazione delle collegate pretese alle propine; c) conseguimento di risultati deludenti da parte dell’ufficio legale; d) scopertura organica nell’ufficio Servizi Amministrativi e Generali, nel quale è stato ricollocato il ricorrente.

10.1. – Orbene, con riferimento al carico di lavoro, ciò sarebbe “ dimostrato dal progressivo snellimento dell’ufficio che nel corso del 2019 è passato dall’avere tre avvocati al solo Avv. NC Di MA a dimostrazione della sempre più limitata necessità della struttura avvocatizia interna anche in ragione della specificità dei singoli contenziosi ” (cfr. delibera del 15 marzo 2021, pag. 1).

La riduzione dell’organico dell’ufficio legale (da tre avvocati al solo ricorrente) è un dato che è rimasto incontestato tra le parti per cui deve ritenersi dimostrata la suddetta riduzione del carico di lavoro quale motivazione della soppressione dell’ufficio.

10.2. – Con riferimento al risparmio dei costi, la parte appellante ne ha contestato la quantificazione, con particolare riferimento all’inclusione delle propine, in quanto si tratterebbe “ non di costi, ma di potenziali introiti a beneficio dell’amministrazione ”, oltre a rilevare la mancanza di “ ogni forma di comparazione dei benefici connessi al mantenimento dell’Ufficio Legale ” (pag. 20 dell’appello).

Sul punto, occorre osservare che anche non computando le suddette propine tra i costi per l’amministrazione, è pacifico che il costo aziendale relativo al mantenimento dell’avv. Di MA nell’ufficio legale sia pari ad euro 88.118,48, che verrebbero quindi risparmiati in ragione della soppressione dell’ufficio e della collocazione dello stesso avv. Di MA nell’Ufficio Servizi Amministrativi e Generali, con mansioni di Responsabile Affari Generali.

La mancata comparazione dei benefici connessi al mantenimento dell’ufficio legale, invece, non è di per sé sintomatica né di un vizio di difetto di motivazione e né di un eccesso di potere per sviamento.

Infatti, la questione del risparmio dei costi non solo è legata alla pacifica riduzione del carico di lavoro, ma soprattutto non costituisce l’unica ragione della esternalizzazione del servizio.

Lo stesso provvedimento impugnato, infatti, ha motivato la scelta della esternalizzazione “ anche in ragione della necessaria e sempre maggiore specializzazione richiesta in ambito giudiziario e legale, che cozza con una figura legale interna generalista e non specializzata nelle molteplicità di materie chiamata a trattare ”, il che ha portato l’azienda a ritenere non soddisfacenti i risultati riportati dall’ufficio legale interno, anche in confronto ai risultati conseguiti mediante la già avvenuta esternalizzazione del servizio di “ recupero crediti ” (cfr. delibera del 15 marzo 2021, pag. 2).

Sul punto, la parte appellante si è limitata ad allegare che l’avv. Di MA avrebbe ottenuto “ una percentuale di esiti favorevoli di circa il 60% ” e che “ ha acquisito sul campo una specializzazione nelle controversie per le quali è giurisdizionalmente competente il Tribunale delle Acque Pubbliche (TRAP e TSAP), in relazione alle quali l’esperienza consolidata è ben maggiore di quella che può vantare la media degli avvocati esterni ” (pag. 21 dell’appello).

Peraltro, è la stessa parte appellante a dedurre che i giudizi che riguardano la società “ sono in prevalenza civili di natura risarcitoria e di lavoro ” (pag. 21 dell’appello), oltre a limitati contenziosi dinanzi al T.a.r. e al Consiglio di Stato, da sempre affidati ad avvocati esterni (pag. 21-22 dell’appello).

Tali considerazioni non valgono a scalfire la motivazione posta a fondamento del provvedimento impugnato.

Invero, se da lato si afferma di aver acquisito una certa specializzazione in materia di acque pubbliche, dall’altro lato si afferma che la prevalenza dei contenziosi riguarda i procedimenti civili di natura risarcitoria e di lavoro, che notoriamente è una materia specialistica.

In ogni caso, ciò non vale a rendere irragionevole la scelta della esternalizzazione, dal momento che il ricorso a studi legali esterni specializzati nelle singole materie (civili risarcitorie, lavoro, acque pubbliche, amministrative, recupero crediti, ecc.) può certamente garantire dei risultati migliori rispetto ad una singola figura generalista in termini di esito del giudizio, secondo un canone di comune esperienza.

10.3. – Quanto alla asserita duplicazione del ruolo del ricorrente nell’ufficio di nuova assegnazione, si tratta di questione che non rileva ai fini della legittimità della soppressione dell’ufficio legale, trattandosi di questione privatistica inerente alle specifiche mansioni da attribuire al lavoratore ex art. 2103 c.c.

10.4. – Infine, l’assunto secondo cui la soppressione dell’ufficio legale sarebbe in realtà stata motivata dalla reale esigenza di “ non corrispondere le propine maturate ” (pag. 24 dell’appello) deve ritenersi indimostrato, non sussistendo indici sintomatici di tale asserito sviamento di potere, anche in considerazione del fatto che la debenza o meno di tali propine (e la loro quantificazione) è una questione che rimane del tutto distinta da quella oggetto del presente giudizio, non rientrando nel relativo thema decidendum .

11. – In conclusione, quindi, deve essere parzialmente accolto l’appello e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, deve ordinarsi alla Ruzzo Reti s.p.a. di adottare, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, un provvedimento espresso sull’istanza dell’avv. NC Di MA presentata in data 3 febbraio 2021, dovendo invece respingere l’appello per il resto.

12. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della parziale soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, ordina alla Ruzzo Reti s.p.a. di adottare, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, un provvedimento espresso sull’istanza dell’avv. NC Di MA presentata in data 3 febbraio 2021.

Respinge per il resto l’appello.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO