Pubblicato il 10/07/2025

N. 06011/2025REG.PROV.COLL.

N. 06701/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6701 del 2024, proposto da
Comune di Romagnano al Monte (Sa), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Oreste Agosto e Pasquale Gallucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Direttore Generale pro tempore del Consorzio ‘Agorà S10’- Azienda Speciale Consortile per i servizi alla persona, non costituito in giudizio;
Consorzio Sociale ‘Agorà S10’ – Azienda Speciale Consortile per servizi alla persona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30;

nei confronti

Comune Buccino, Comune Palomonte, Comune Valva, Comune Ricigliano, Comune San Gregorio Magno, Comune Castelnuovo di Conza, Comune Colliano, Comune Laviano, Comune Santomenna, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 233/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Sociale Agorà S10;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e si dà atto, per le parti, che gli avvocati Oreste Agosto e Giuseppe Marcello Feola hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 23 ottobre 2019, difettando la disponibilità da parte dei dipendenti del Consorzio Sociale Agorà S10 (in seguito anche solo Consorzio) a ricoprire l’incarico di Direttore generale, veniva licenziato ‘ Avviso pubblico di selezione per il conferimento di un incarico di Direttore Generale dell’Azienda Speciale Consortile Agorà S10 ’, come previsto dallo Statuto dell’ente.

All’esito del procedimento e dello scorrimento della relativa graduatoria, con il verbale del 29.01.2020 il Consorzio conferiva al dott. OV US l’incarico di Direttore generale per la durata di anni tre, conformemente all’art. 33 dello Statuto comunale che fissava la durata massima dell’incarico in questione in tre anni.

Pertanto, l’incarico del dott. US risultava in scadenza alla data del 4 febbraio 2023, termine decorso il quale, il Consiglio di Amministrazione avrebbe dovuto, secondo le disposizioni statutarie, verificare previamente la disponibilità da parte dei dipendenti in possesso dei requisiti specificamente previsti dallo stesso Statuto a ricoprire l’incarico di Direttore e, in ogni caso, procedere ad un avviso pubblico.

Con delibera del Consiglio di Amministrazione n. 8 del 14.2.2023, si disponeva la proroga per ulteriori tre anni dell’incarico al dott. US, con il parere contrario del Comune di Romagnano al Monte, che rappresentava l’illegittimità della delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Speciale Consortile, chiedendo in autotutela l’annullamento della stessa.

La suindicata istanza veniva respinta.

2. Il Comune di Romagnano al Monte proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, impugnando il suddetto provvedimento, lamentando vari profili di illegittimità.

Il Consorzio resistente depositava, nel corso del giudizio, la delibera del Consiglio di Amministrazione dell’Azienda Speciale Consortile n. 61 del 29.12.2023 di presa d’atto delle dimissioni del Direttore generale dott. OV US, comunicate in data 22.12.2023.

3. Il Tribunale amministrativo regionale, con sentenza n. 233 del 2024, dichiarava l’improcedibilità del ricorso per difetto di interesse, rilevando che, in data 9 gennaio 2024, l’Amministrazione aveva depositato la delibera n. 61 del 2023, con la quale il Consiglio di Amministrazione dell’Azienda aveva preso atto delle dimissioni del Direttore generale, già comunicate dallo stesso in data 22 dicembre 2023.

Secondo il Collegio di prima istanza, tenuto conto di quanto sopra, non sussisteva più interesse al ricorso, avendo i provvedimenti impugnati comunque cessato di produrre i loro effetti e non avendo l’Amministrazione ricorrente rappresentato alcun specifico ulteriore interesse alla decisione.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, il Comune di Romagnano al Monte ha impugnato la suddetta pronuncia chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “ I. Error in procedendo e in iudicando. Violazione artt. 34,35,54,73 e 105 c.p.a. Violazione del principio del contraddittorio e degli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione. Arbitrarietà. Violazione del giusto procedimento. Difetto assoluto di motivazione e di istruttoria. Violazione del principio collaborativo tra giudice e parti. Violazione del principio del giusto processo regolato dalla legge”.

L’appellante ripropone nel presente giudizio i medesimi mezzi illustrati con il ricorso introduttivo, nel caso in cui il Collegio non dovesse ritenere di rimettere la decisione al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

5. Il Consorzio Sociale ‘Agora S10’ – Azienda Speciale Consortile per i servizi alla persona si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame, riproponendo, ex art. 104, comma 1, del c.p.a., le eccezioni sollevate in primo grado, ritenute assorbite dal Collegio di primo grado con la sentenza appellata. In particolare, il deducente propone l’eccezione di difetto di giurisdizione, assumendo che il petitum sostanziale della controversia è, per l’effetto, la caducazione di atti paritetici riconducibili al Consorzio quale datore di lavoro, finendo per riguardare aspetti relativi alla fase di svolgimento del rapporto di lavoro in corso con il dott. OV US, pertanto la controversia deve essere fatta rientrare nell’alveo della giurisdizione del giudice ordinario ex art. 63, comma 1, d.lgs. n. 165 del 2001.

Nel merito, illustra plurimi profili di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire e di un interesse diretto, concreto ed attuale del ricorrente.

6. All’udienza del 10 aprile 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 34, 35, 54 e 73 c.p.a., oltre che per violazione dei principi costituzionali del giusto processo.

In particolare, argomenta che il Consorzio resistente ha depositato fuori termine, in data 9 gennaio, un giorno prima dell’udienza di merito, in violazione dell’art. 73 c.p.a., la delibera consortile n. 61 del 2023 che ha preso atto delle dimissioni del Direttore generale.

Inoltre, il legale del Consorzio ricorrente avrebbe rilevato fuori termine, nel verbale di udienza, la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso del Comune di Romagnano al Monte. Pertanto, i suddetti documenti sarebbero tardivi per violazione dell’art. 73 c.p.a., con la conseguenza che, in quanto inammissibili, non avrebbero potuto essere esaminati dal T.A.R.

Il Comune argomenta che, nell’ipotesi in cui il Collegio avesse ritenuto di valutare d’ufficio i suddetti documenti ed eccezioni, avrebbe dovuto indicarlo in udienza, dandone atto a verbale ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., assegnando un termine per memorie.

Ad avviso del Comune di Romagnano al Monte, la sentenza sarebbe viziata in quanto, il Tribunale adito, nel ritenere la cessazione degli effetti della delibera consortile impugnata dal Comune e nel considerare che il Comune non ha rappresentato alcun specifico interesse alla decisione, si è riferito all’art. 34, comma 3, c.p.a., che ha comportato una decisione nel merito con la declaratoria di cessazione della materia del contendere, in questo modo disattendendo le conclusioni del Comune e recependo documenti ed eccezioni tardive del Consorzio, in violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a.

8. Con il secondo mezzo, come precisato nella parte in fatto, il Comune di Romagnano al Monte ha riproposto nel presente giudizio le critiche introdotte nel corso del giudizio di primo grado, non esaminate dal Giudice di prima istanza.

9. Il Collegio, preliminarmente, ritiene di esaminare la questione relativa al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla presente controversia, illustrata dal Consorzio Sociale Agora S10 nei propri scritti difensivi.

In particolare, l’appellato deduce che sono stati impugnati atti, fra i quali l’intervenuto contratto individuale di lavoro stipulato il 24.2.2023, con i quali è stato rinnovato al dott. OV US l’incarico di Direttore generale del Consorzio, pertanto, in ragione del petitum sostanziale, l’esame della controversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.

9.1. L’eccezione è fondata.

Con il ricorso introduttivo, il Comune di Romagnano del Monte ha impugnato la deliberazione del Consiglio di amministrazione del Consorzio Agorà S10 del 14.2.2023, n. 8, avente ad oggetto il rinnovo, per ulteriori tre anni, dell’incarico di Direttore generale al dott. US, nonché la deliberazione dell’Assemblea consortile del 31.1.2023, n. 1 di indirizzo al Consiglio di Amministrazione di procedere al rinnovo dell’incarico di Direttore generale, per ulteriori tre anni, al suddetto professionista.

9.2. Costituisce un principio consolidato in giurisprudenza quello per cui, ai fini dell’individuazione del giudice munito di giurisdizione, non occorre tenere conto né della natura formale dell’atto oggetto di impugnazione, né delle censure proposte in sede giurisdizionale, in quanto l’unico criterio rilevante è quello del petitum sostanziale, che va individuato soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscano manifestazione ( ex plurimis , Cass. SS.UU. n. 13178 del 2013; id. n. 20902 del 2011).

Nella fattispecie, alla soluzione della controversia si perviene attraverso la ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

In generale, è pacifico che le Aziende Speciali, previste e disciplinate dall’art. 114 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, sono enti strumentali del Comune, istituite per l’esercizio di servizi sociali pubblici in alternativa alla gestione diretta e destinate a rimanere in vita fino a quanto permanga la relativa scelta. Nonostante il riconoscimento, per ragioni funzionali, della personalità giuridica e della capacità di compiere tutti i negozi giuridici necessari per il raggiungimento del loro fine, costituiscono parti del Comune nel quadro unitario del suo assetto ordinamentale, sicché gli atti emanati configurano determinazioni riferibili all’ente territoriale che incide, oltretutto, sui processi decisionali dell’Azienda Speciale attraverso un’ampia ingerenza negli atti decisionali e organizzativi e una penetrante azione di controllo (Cass. n. 30744 del 2021; id. n. 15105 del 2005).

La Corte di Cassazione ha, in più occasioni, ritenuto che le Aziende Speciali sono vere e proprie articolazioni delle pubbliche amministrazioni e, sotto taluni profili applicativi, il rapporto di impiego, pur privatistico, deve essere conformato a principi propri dell’impiego pubblico privatizzato (Cass. n. 3984 del 2023; id Cass. n. 30744 del 2021).

Orbene, la giurisprudenza amministrativa ha qualificato le aziende speciali come enti pubblici economici, i cui connotati, come espressamente previsto dall’art. 114 del TUEL sono la strumentalità, la personalità giuridica e l’autonomia imprenditoriale (Cons. Stato, n. 641 del 2014; Cass. n. 15661 del 2006; id. n. 14101 del 2006; id. n. 18015 del 2002), ossia enti titolari di impresa che agiscono con gli strumenti di diritto comune.

Invero, l’Azienda speciale rappresenta una struttura giuridica nata per la gestione, con ordinamento pubblicistico, di servizi di rilevanza imprenditoriale. Tale modulo organizzativo si caratterizza per essere dotato di autonoma personalità giuridica, rispetto a quella dell’ente o degli enti di emanazione, per avere un proprio statuto, che ne disciplina l’organizzazione e il funzionamento, e dei propri organi di governo.

In sostanza, l’indirizzo prevalente della giurisprudenza amministrativa ha ribadito la natura pubblicistica dell’azienda speciale, pur rilevando che essa opera sul mercato con le regole e alla stregua dei privati imprenditori, essendo comunque soggetto istituzionalmente dipendente dall’ente locale e allo stesso collegato da vincoli stringenti da dover essere considerato un elemento del sistema amministrativo dell’ente medesimo.

Si tratta, pertanto, di Enti che, come chiarito dalla giurisprudenza di legittimità ‘ restano nell’alveo della pubblica amministrazione pur quando eventualmente operino con strumenti privatistici’ (Cass. S.U. n. 20075 del 2013).

Tenuto conto che le Aziende speciali, quali enti pubblici economici, sono strumentali all’ente locale di riferimento, e non esercitano poteri di supremazia, ma agiscono come privati imprenditori, svolgendo, su un piano paritetico con i soggetti con cui vengono in relazione, attività di produzione e scambio di beni e servizi con tendenziale equivalenza di costi e ricavi, le controversie relative al rapporto di lavoro del personale di dette Aziende, anche se inerenti alla fase precedente la costituzione del rapporto mediante concorso, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass. S.U. n. 1274 del 1998; id Cass. S.U. n. 9095 del 2007).

Infatti, la discrezionalità che contrassegna la scelta della fase concorsuale non è espressione di una potestà pubblica di organizzazione, ma configura esercizio di attività privatistica dell’imprenditore medesimo nell’ambito del rapporto obbligatorio attinente al concorso ed è perciò sindacabile dal giudice ordinario sia sotto il profilo del rispetto delle norme regolamentari e delle disposizioni collettive, che sotto il profilo dell’osservanza del principio generale di correttezza di cui all’art. 1175 c.c. (Cass. S.U. n. 1274 del 1998 cit.).

10. In definitiva, il Collegio accoglie l’eccezione di difetto di giurisdizione spiegata dal Consorzio Speciale Agora S10’, Azienda Speciale Consortile per i servizi alla persona e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara il ricorso introduttivo proposto dal Comune di Romagnano al Monte inammissibile, posto che alla soluzione della controversia in esame è deputato il giudice ordinario.

Ogni altra questione e deduzione prospettata dalle parti deve ritenersi assorbita.

11. Le spese di lite del doppio grado di giudizio, tenuto conto delle ragioni della decisione, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’eccezione di difetto di giurisdizione spiegata dal Consorzio Sociale Agorà S 10 – Azienda Speciale Consortile per i servizi alla persona e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara il ricorso introduttivo spiegato dal Comune di Romagnano al Monte inammissibile per difetto di giurisdizione trattandosi di controversia riservata alla cognizione del giudice ordinario.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO