Pubblicato il 14/05/2025

N. 04147/2025REG.PROV.COLL.

N. 06664/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6664 del 2023, proposto da
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

IA RA, NA OS e NI EV, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Camerini e Anna Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Anna Rossi in Roma, viale delle Milizie, n. 1;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio) n. 985/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IA RA e di NA OS e di NI EV;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte appellata l’avvocato Anna Rossi.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2018 le signore IA RA, NA OS e NI EV chiedevano al Tar per il Lazio il risarcimento del danno conseguente alla estromissione dal corso di formazione di cui al provvedimento n. 4659, adottato il 15/1/2016 dal capo del dipartimento dell’amministrazione, del personale e dei servizi del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

2. Le premesse in fatto possono essere così sintetizzate:

- con decreto n. 13302 dell’11 luglio 2001 venne indetta una procedura di selezione interna per la copertura di complessivi n. 715 posti nell'area C, posizione economica C1, nell'ambito degli uffici amministrati dal Dipartimento delle Politiche Fiscali;

- il bando di concorso era finalizzato al passaggio dalla posizione B1, B2, B3 (ora area II) alla posizione C1 (ora area III/F1). I posti messi a concorso erano individuati su base regionale;

- la procedura selettiva prevedeva più momenti: in una prima fase la Commissione esaminatrice valutava i titoli presentati dai candidati e stilava una graduatoria che consentiva a coloro che si collocavano utilmente, di partecipare ad un percorso formativo;

- i posti previsti per la regione Lazio per il profilo amministrativo-tributario erano 53, quindi vennero ammessi al percorso formativo i candidati collocatisi nelle prime 64 posizioni (posti messi a concorso, aumentati del 20%). Le ricorrenti si collocarono oltre il 64° posto, senza possibilità, quindi, di partecipare al percorso formativo;

- durante l’espletamento della procedura (nel 2023) venne prevista (in base ad una intesa sindacale) l’ammissione in sovrannumero dei candidati che, alla data del 1 gennaio 2001, appartenevano alla posizione economica B3, indipendentemente dal punteggio riportato nella valutazione dei titoli effettuata dalla Commissione esaminatrice; in particolare furono ammessi al suddetto percorso formativo altri 72 candidati (in soprannumero), in quanto ai primi 64 partecipanti, collocatisi in posizione utile in base al punteggio ottenuto per i titoli (tra cui vi erano sia B2 che B3), vennero aggiunti tutti gli altri B3 che hanno presentato la domanda di ammissione al concorso;

- sull’intesa sindacale e sulle graduatorie finali (adottate nel 2008) si aprì un lungo e articolato contenzioso esitato, da ultimo, nella sentenza del Consiglio di Stato n. 5153/2015;

- tale sentenza ribadiva, tra l’altro, l’obbligo per l’Amministrazione di ripetere il corso concorso, relativamente a tutti coloro che in applicazione delle norme del bando avrebbero avuto diritto a parteciparvi e ne erano stati illegittimamente esclusi, chiarendo come i ricorrenti dovevano essere ammessi alla rinnovazione, ora per allora, del corso concorso solo se utilmente collocati nella graduatoria, avendo riguardo, per la verifica della posizione "utile", al numero dei posti quali risultanti dall'incremento operato dopo gli annullamenti originari ed illegittimamente utilizzati per i soggetti B3;

- il Ministero dava attuazione alle statuizioni della giustizia amministrativa;

- in particolare, con decreto 15/1/2016 n. 4659, il Ministero disponeva il rinnovo, ora per allora del corso di formazione per la Regione Lazio della procedura di selezione interna nei profili amministrativi-tributari dell’ex area C, posizione economica C1, ora Area Terza, fascia retributiva F1, nell’ambito degli uffici amministrativi dell’ex Dipartimento delle Politiche Fiscali indetto con decreto n. 13302 dell’11/7/2001 ammettendo al corso di formazione 46 candidati (oltre i 66 già assegnati);

- tra i candidati ammessi non figuravano le ricorrenti le quali avevano dovuto cessare dal rapporto di servizio con l’Amministrazione, rispettivamente in data 1/12/2015 (RA), in data 12/11/2012 (OS) e in data 1/2/2015 (EV);

- nel citato provvedimento n. 13302 dell’11/7/2001 si legge testualmente: « CONSIDERATO che non è possibile ammettere al rinnovato corso-concorso della citata procedura di selezione interna un numero di candidati pari a 25 in quanto cessati dal servizio ».

2.1 Le ricorrenti hanno agito in primo grado perché convinte che la mancata loro ammissione al corso di formazione sia sicuramente illegittima e costituisca ulteriore comportamento illecito dell’Amministrazione essendo preciso dovere di quest’ultima, in attuazione di quanto disposto dalla sentenza cui si è data ottemperanza (n. 5153/2015), ammetterle al corso di formazione.

In particolare esse sostenevano che:

- i concorrenti che avevano conseguito nel concorso di merito un punteggio superiore ai B3 espulsi dalla graduatoria, avevano diritto nei limiti degli ulteriori posti a disposizione (46), a partecipare al corso di formazione e, se superato, di essere inquadrati nella fascia C (ora Area Terza) a decorrere dalla data di chiusura del concorso (13/5/2008) fruendo da tale data del relativo trattamento giuridico ed economico fino al momento del rispettivo collocamento in quiescenza;

- poiché le ricorrenti avevano un punteggio che le collocava tra gli aventi diritto alla partecipazione al corso di formazione avrebbero dovuto essere ammesse;

- l’Amministrazione non si è attenuta a tale corretto operare, ma con comportamento gravemente illegittimo e fonte di gravissimi danni per le ricorrenti ha impedito loro di partecipare al corso di formazione e conseguire l’abilitazione (sia pure postuma);

- tali danni dovevano essere determinati tenendo conto, innanzitutto, del maggiore stipendio ed indennità relative che avrebbero dovuto percepire se il concorso fosse stato svolto correttamente. Inoltre il danno conseguente al maggiore trattamento pensionistico che sarebbe loro spettato (e che per l’avvenire deve essere loro riconosciuto); danno quantificabile in una somma che non inferiore a € 50.000;

- la mancata promozione ha costituito un grave demansionamento e conseguentemente ha generato un danno fisico e morale che ha inciso anche sulla loro salute valutabile economicamente ai sensi dell’art. 2059 c.c.

3. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero eccependo la tardività del ricorso e concludendo per il rigetto del ricorso.

4. Con sentenza n. 985/2023 il Tar per il Lazio ha accolto in parte il ricorso.

4.1 Il Tar ha preliminarmente respinto l’eccezione di tardività del ricorso dovendosi nel caso di specie al riguardo considerare quale dies a quo , non già il momento in cui il ricorrente è cessato dal servizio, bensì la data in cui egli è venuto a conoscenza dell’atto per effetto del quale egli ha subito il danno di cui si chiede il ristoro, rappresentato dal provvedimento del 15 gennaio 2016 con cui il Ministero, in ragione di tale circostanza, ha ritenuto di non poterlo ammettere al corso-concorso per cui è causa, con conseguente tempestività della notifica del gravame.

4.2 Con riferimento al merito della vicenda, il Tar ha ritenuto che:

- la posizione giuridica soggettiva compromessa dall’illegittima esclusione dalla procedura è qualificabile non in termini di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo alla partecipazione alla procedura medesima, con la conseguenza che non è rinvenibile in capo alle ricorrenti alcun diritto alla retribuzione quanto piuttosto al (solo) risarcimento dell’interesse legittimo leso che deve, dunque, essere adeguatamente ristorato;

- la risarcibilità trova il proprio fondamento nella compromissione di una chance ovvero della concreta possibilità di conseguire un bene della vita;

- la tecnica del risarcimento della c.d. chance è utilizzata dalla giurisprudenza per ristorare danni che non sono più riparabili in forma specifica per ragioni materiali oggettive e che corrispondono ad utilità che non facevano già parte del patrimonio giuridico del danneggiato ma che, in base ad una valutazione fondata sull’ id quod plerumque accidit , egli aveva una seria possibilità di acquisire al proprio patrimonio giuridico se non vi fosse stata la condotta illecita e colposa del danneggiante (c.d. “chance eziologica”);

- tale tecnica si attaglia in modo particolare alla presente controversia, attinente alla contestazione di atti e provvedimenti afferenti ad una procedura lato sensu comparativa, in cui l’Amministrazione ha finalmente dato esecuzione alla sentenza del giudice amministrativo (che aveva annullato l’esito iniziale della procedura, ordinando all’Amministrazione di rinnovarla ammettendovi anche il ricorrente vittorioso) in un momento in cui l’interesse di quest’ultimo non era più reintegrabile in forma specifica, in ragione dell’essere costui medio tempore cessato dal rapporto di servizio con l’Amministrazione;

- la risarcibilità della chance è ammissibile solo allorché il danno sia collegato alla dimostrazione di una seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato, dovendosi, per converso, escludere la risarcibilità allorché la chance di ottenere l’utilità perduta resti nel novero della mera possibilità;

- nella condotta tenuta dal Ministero si rinvengono tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana di cui all’art. 2043 c.c. per “danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria”, conformemente alla previsione dell’art. 30 cod. proc. amm.

4.3 Il Tar ha ritenuto meritevole di accoglimento unicamente la pretesa al ristoro del (solo) danno patrimoniale subito.

4.4 Per quel che riguarda il quantum del risarcimento, il Tar ha ritenuto che il danno maturato deve essere stimato in via equitativa ai sensi dell'art. 1226 c.c., assumendo a relativa base di calcolo l’ammontare del trattamento economico netto non goduto (con esclusione di ogni voce retributiva diversa e ulteriore rispetto allo stipendio tabellare) e del maggiore trattamento pensionistico che sarebbe conseguentemente spettato al ricorrente, sottoponendo il relativo importo ad una percentuale di abbattimento, corrispondente al grado di probabilità con cui quel risultato favorevole avrebbe potuto essere conseguito.

Secondo il Tar tale percentuale può essere nel caso di specie quantificata nel 60% della differenza retributiva (al netto di oneri fiscali e previdenziali) che la parte avrebbe potuto percepire ove fosse stata fin dall’inizio ammessa alla procedura per cui è causa a decorrere dal 13 maggio 2008 (data dell’annullata graduatoria e giorno a decorrere dal quale il ricorrente avrebbe dovuto passare alla qualifica superiore) e fino alla cessazione del rapporto di servizio con l’Amministrazione (avvenuta il 26 luglio 2015) e del maggiore trattamento pensionistico da costui conseguentemente maturato, oltre interessi, da calcolarsi sulla somma via via rivalutata.

4.5 Per quello che riguarda, infine, le modalità di liquidazione dell'obbligazione risarcitoria, il Tar ha ritenuto di poter far ricorso, in mancanza di opposizione delle parti, al meccanismo previsto dall'art. 34, comma 4, c.p.a. (che infatti consente al giudice, in caso di condanna pecuniaria, di stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine), al riguardo fissando il termine di novanta giorni.

5. Avverso la sentenza del Tar per il Lazio n. 985/2023 ha proposto appello il Ministero dell’Economia e delle Finanze per i motivi che saranno più avanti esaminate;

6. Si sono costituite le signore IA RA, NA OS ed NI EV chiedendo il rigetto dell’appello.

7. All’udienza del 29 aprile 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando – Inammissibilità della domanda per violazione del termine di decadenza in violazione dell’art. 30, comma 3, c.p.a. ».

Il Ministero, dopo aver ricordato che l’eccezione di decadenza per tardività era stata sollevata in primo grado, sostiene che:

- il ricorso è stato notificato in data 27 marzo 2018, mentre il provvedimento impugnato è del 15 gennaio 2016 ed è stato pubblicato sul sito Internet del Ministero;

- con la pubblicazione sul proprio sito Internet l’Amministrazione ha pienamente assolto agli obblighi di pubblicazione, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 69/2009 e tale pubblicità andava sicuramente fatta valere quale valida modalità di conoscenza legale dell’atto, opponibile erga omnes ;

- il Tar, nonostante abbia ritenuto quale dies a quo ai fini del calcolo del termine decadenziale di cui all’art. 30, comma 3 c.p.a. (120 giorni) la data del 15.01.2016, ha erroneamente considerato tempestiva l’azione proposta dai ricorrenti;

- il ricorso si palesava inammissibile, sia sotto il profilo dell’impugnazione del citato decreto n. 4659 del 15 gennaio 2016, dal momento che avrebbe dovuto essere proposto entro 60 giorni dalla sua pubblicazione, sia sotto il profilo della richiesta risarcitoria, che avrebbe dovuto essere azionata entro il termine di 120 giorni dalla pubblicazione del provvedimento ritenuto lesivo, ai sensi dell’art. 30 c.p.a.;

- è pacifico in giurisprudenza il principio secondo cui la conoscenza acquisita aliunde può operare per anticipare, ma non certo per differire la decorrenza del termine per impugnare;

- nel caso di specie, l’azione veniva proposta a distanza di oltre due anni dall’indizione del percorso formativo e dopo oltre un anno e mezzo dalla pubblicazione del provvedimento conclusivo della rinnovata procedura di cui al decreto n. 1651/2016, in data 3.8.2016, ma il Tar non ha tenuto conto di tale dato fattuale.

2. Il motivo è infondato.

Il Ministero sostiene che con la pubblicazione del provvedimento sul proprio sito Internet l’Amministrazione avrebbe pienamente assolto agli obblighi di pubblicazione, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 69/2009 e tale pubblicità andava sicuramente fatta valere quale valida modalità di conoscenza legale dell’atto, opponibile erga omnes .

Ma l’Amministrazione non ha mai provato in giudizio l’effettiva avvenuta pubblicazione del decreto n. 4659 del 15 gennaio 2015 sul sito del Ministero. Non ha neanche provato che il documento era consultabile da tutti e non solo dai dipendenti (la circostanza rileva perché le appellate avevano cessato l’attività lavorativa).

Nel processo amministrativo, una censura, in questo caso un’eccezione processuale, non sostenuta da prove adeguate non può essere accolta e le carenze probatorie non possono essere compensate dall'esercizio dei poteri istruttori del giudice (Cons. Stato, sez. III, 03/04/2025, n. 2848).

Secondo il terzo comma dell’art. 30 del c.p.a., la domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi deve essere proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo.

L’elemento che consolida l’insorgenza del danno subito dalle appellate è il citato decreto n. 4659 del 15 gennaio 2015. Non c’è prova che lo stesso sia stato pubblicato sul sito del Ministero. Non c’è prova che le stesse ne abbiano avuto conoscenza più di 120 giorni prima della proposizione del ricorso di primo grado.

L’azione risarcitoria delle odierne appellate sarebbe tanto più tempestiva ove riqualificata (art. 32, comma 2, c.p.a.) come proposta ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a., quale azione di risarcimento dei danni connessi all’impossibilità di esecuzione in forma specifica del giudicato annullatorio; impossibilità determinata, per quanto si è già detto, dall’inerzia dell’amministrazione e dal sopraggiunto pensionamento delle appellate. L’azione di cui all’art. 112, comma 3, c.p.a., cd. ottemperanza per equivalente (v. Cons. Stato, Ad. plen. n. 2/2017) è soggetta al termine di prescrizione di dieci anni.

3. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: violazione dell’art. 115 c.p.c.: violazione del principio dispositivo – Error in iudicando: mancanza assoluta di prova della illegittimità dell’esclusione ».

L’appellante sostiene che:

- la sentenza impugnata viola il principio dispositivo sancito dall’art. 115 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, in base al quale “il giudice deve porre a fondamento della decisione le prove proposte dalle parti”;

- nel proprio ricorso le ricorrenti lamentano genericamente un danno sia patrimoniale che non patrimoniale derivante dalla “illegittima” esclusione dalla procedura, formulando solo genericamente e senza alcuna prova domanda di risarcimento del danno (nella misura ritenuta di giustizia);

- secondo le ricorrenti, tali danni vanno determinati tenendo conto, innanzitutto, del maggiore stipendio ed indennità relative che avrebbero dovuto percepire se il concorso fosse stato svolto correttamente. Inoltre, il danno conseguente al maggiore trattamento pensionistico che va pertanto valutato economicamente ai sensi dell'art. 2059 c.c.;

- a fronte di tale generica domanda, il Tar si è pronunciato riconoscendo il diritto delle parti al risarcimento del danno da perdita di chance e sopperendo alla carenza di onere della prova, ha ritenuto provata la sussistenza di tale danno;

- così facendo, il giudice di primo grado ha violato il principio di cui all’art. 115 c.p.c.;

- in ogni caso, l’erroneità della sentenza deriva dal fatto che a fronte di una specifica richiesta risarcitoria delle parti ricorrenti avente ad oggetto “(…) il risarcimento del danno conseguente alla estromissione dal corso di formazione di cui al provvedimento n. 4659, adottato il 15/1/2016 dal capo del dipartimento (…)”, richiesta che trova conferma anche a pag. 6 del ricorso, laddove si specifica che il provvedimento 4659/2016 è l’atto impugnato e poi ancora a pag. 7 in cui le parti ricorrenti lamentano l’illegittimità della mancata loro ammissione al corso, il Tar ha deciso sulla domanda risarcitoria dando erroneamente per ammessa l’illegittimità dell’esclusione.

4. Il motivo è infondato.

Parte appellante ritiene generica la richiesta risarcitoria formulata con l’atto introduttivo di primo grado. Omette però di considerare gli scritti difensivi che sono stati prodotti dalle odierne appellate nel giudizio di primo grado nei quali la causa petendi è stata illustrata in maniera piena ed esaustiva.

Venute a conoscenza del decreto n. 4659 del 15 gennaio 2015 le odierne appellate adivano il Tar per il Lazio per « ottenere il risarcimento del danno conseguente alla estromissione dal corso di formazione di cui al provvedimento n. 4659, adottato il 15/1/2016 ». Era del tutto chiaro che si trattava della proposizione di una azione di condanna e non di un’azione di annullamento del provvedimento.

Negli scritti difensivi in primo grado la domanda veniva ampiamente qualificata in termini di danno dalla perdita di chance anche attraverso lo specifico richiamo al precedente costituito da Tar per il Lazio n. 13122/2021 nel quale era stato deciso una fattispecie sovrapponibile a quella in discussione in questa sede proprio facendo riferimento alle regole operazionali in materia di perdita di chance.

Peraltro le ricorrenti in primo grado criticavano in parte la appena citata sentenza n. 13122/2021 del Tar per il Lazio perché ritenevano non condivisibile, in quanto eccessivamente riduttiva, la quantificazione nella misura del 60% del “grado di probabilità” con cui le ricorrenti avrebbero potuto superare la prova conclusiva del percorso formativo. La circostanza testimonia una volta di più che nel giudizio di primo grado era stato ben focalizzato il tema del danno da perdita di chance da parte delle ricorrenti.

4.1 Riguardo l’affermazione dell’appellante secondo la quale il Tar avrebbe deciso sulla domanda risarcitoria dando erroneamente per ammessa l’illegittimità dell’esclusione, si veda infra .

5. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando: legittimità dell’operato dell’Amministrazione. Mancanza dei presupposti per risarcimento del danno – Mancanza di prova del danno ».

L’appellante eccepisce l’infondatezza della dedotta illegittimità dell’esclusione dal percorso formativo e l’erroneità dell’accoglimento della conseguenziale richiesta di risarcimento del danno, del tutto generica e non provata, sostenendo che:

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 5153/2015 ha stabilito che i posti da reintegrare per le ulteriori assegnazioni non sono quelli originariamente messi a concorso, ma quelli ulteriori (46) determinatisi per l’illegittima assegnazione ai B3;

- il notevole lasso di tempo trascorso dalla formulazione della originaria graduatoria di ammissione al percorso formativo – approvata nel 2008 –ha generato delle criticità;

- per i dipendenti cessati dal servizio non era possibile l’ammissione al percorso formativo destinato, secondo le previsioni originarie, al personale in servizio;

- né risulta configurabile l’attribuzione della qualifica superiore a prescindere dall’espletamento dell’intera procedura concorsuale, poiché la procedura prevede il riconoscimento della qualifica superiore esclusivamente all’esito del superamento di una prova da svolgersi a conclusione del percorso formativo, che risulta essere, pertanto, fase ineludibile del procedimento;

- l’Amministrazione con il decreto direttoriale n. 4659/2016, ha disposto l’ammissione a pieno titolo di 21 dipendenti, l’esclusione di coloro che, pur rientrando nelle prime 46 posizioni, risultavano nel frattempo cessati dal servizio, e lo scorrimento della graduatoria per un numero di posti pari ad altre 25 unità di personale.

5.1 Con riferimento alla decorrenza del diritto l’appellante sostiene che:

- sulla fattispecie risarcitoria ex art. 2043 c.c. il Tar individua la condotta illegittima del MEF non nella mancata ammissione al corso del 2016 come richiesto dalle parti, bensì nell’omessa ottemperanza di pronunce nelle quali tra l’altro le ricorrenti non sono parti;

- se, come richiesto, le ricorrenti fossero state ammesse alla rinnovata procedura del 2016 e avessero superato la selezione, avrebbero avuto decorrenza giuridica ed economica “dalla data di effettiva immissione nelle funzioni” come gli altri ammessi al corso, risultati vincitori, quindi in data successiva al 2016, quando già erano in pensione (cfr. decreto 1651 del 3/08/2016 cit.);

- se invece, si ha riguardo all’ottemperanza, il loro diritto ad essere incluse nella rinnovata procedura è sorto soltanto con la sentenza 5153/2015 (o al limite con la 6085/2013). Infatti, fino a quel momento, le pronunce del giudice avevano soltanto dichiarato l’illegittimità dell’inclusione dei B3 in sovrannumero e disposto l’annullamento dei relativi atti, ma non avevano specificato che la loro posizione dovesse essere conferita agli idonei successivi;

- soltanto la sentenza 5153/2015 ha posto in capo all’Amministrazione l’obbligo di ampliare i posti dei B3 esclusi agli idonei non vincitori nel 2001. Una volta dichiarata illegittima l’inclusione dei B3 in soprannumero non era effetto automatico lo scorrimento della graduatoria degli idonei successivi, in quanto tali ulteriori posti non erano previsti nella selezione originaria;

- in sostanza ci sono state due progressioni una nel 2001 (a seguito di espletamento del corso concorso la cui graduatoria si è definita nel 2008); l’altra è del 2016 (rinnovo conseguente alla pronuncia del 2015) con decorrenza dall’immissione in servizio (decreto 1621/2016 cit.), che avrebbe visto l’ammissione anche delle ricorrenti ove non pensionate;

- prive di pregio e generiche si palesavano dunque anche le doglianze delle ricorrenti circa i danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente derivanti dalla illegittima esclusione dal percorso formativo: l’obbligo per l’Amministrazione di riservare ai soggetti utilmente collocati in graduatoria i 46 posti precedentemente assegnati ai candidati B3, è sorto in esito alla pronuncia n. 5153/2015 del Consiglio di Stato, e le ricorrenti non potevano essere destinatarie del provvedimento n. 4659 del 15 gennaio 2016, in quanto già cessate dal servizio;

- le ricorrenti, non si sono curate di dimostrare, neppure in via presuntiva e probabilistica, che la loro partecipazione alla procedura avrebbe comportato una concreta effettiva e non ipotetica probabilità di conseguire la promozione che, nel caso di specie era subordinata al superamento della prova finale del percorso formativo;

- anche in tal senso il Tar ha erroneamente ritenuto sussistente l’elemento oggettivo consistente nella illegittimità dell’operato dell’Amministrazione.

5.2 Con riferimento al danno da perdita di chance l’appellante sostiene che:

- la sentenza impugnata ha violato il principio secondo il quale in tema di responsabilità della Pubblica Amministrazione ed in particolare al danno da perdita di chance esso è risarcibile solo nel caso in cui il danno sia collegato alla dimostrazione di una seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato, dovendosi invece escludere la risarcibilità allorché la chance di ottenere l'utilità perduta resti nel novero della mera possibilità;

- non è dato comprendere – né il giudice di prime cure lo indica – sulla base di quali circostanze specifiche (il cui onere di allegazione e prova sarebbe spettato ai ricorrenti) sia fondato il giudizio di ragionevole probabilità del superamento della prova finale da parte delle ricorrenti;

- l’ammissione al corso di formazione rappresentava la prima tappa per l’acquisizione della qualifica ambita, acquisizione parimenti condizionata al superamento di detta prova finale;

- vi è stata una violazione del riparto dell’onere probatorio e di allegazione da parte del Giudice di prime cure, il quale ha riconosciuto un danno da perdita di chance della cui allegazione e prova non si rinviene alcun elemento nel ricorso introduttivo.

5.3 Con riferimento alla quantificazione del danno l’appellante sostiene che:

- per quanto concerne il danno patrimoniale le parti ricorrenti hanno invocato del tutto genericamente il riconoscimento di una somma non inferiore ad euro 50.000, senza nemmeno indicare il periodo cui si riferisce e senza alcuna allegazione a supporto;

- peraltro, erra il giudice nell’individuare il termine finale della spettanza delle differenze retributive, indicando la data del 26/07/2015, (data riportata nella sentenza Tar n. 13122 del 2021, relativa ad altro ricorrente, GR RO, in analoga vicenda), laddove nel caso delle ricorrenti la cessazione è avvenuta rispettivamente in data 1/12/2015 (RA), 12/11/2012 (OS), 1/02/2015 (EV);

- la Corte di Cassazione – sez. III civile – con sentenza n. 13328 del 30.6.2015, ha osservato che nei giudizi risarcitori la domanda deve descrivere in modo concreto i pregiudizi dei quali si chiede il ristoro, senza limitarsi a formule generiche, come la richiesta di risarcimento dei danni subiti e subendi, perché tali domande non obbligano il giudice a provvedere sul risarcimento di danni che siano concretamente descritti solo in corso di causa.

6. Il motivo è infondato.

La stessa parte appellante afferma che « il notevole lasso di tempo trascorso dalla formulazione della originaria graduatoria di ammissione al percorso formativo – approvata nel 2008 –ha generato delle criticità ».

Solo dopo molti anni, e solo all’esito di un copioso contenzioso, è emerso che le odierne appellate avrebbero dovuto essere ammesse al corso concorso. Di fatto non è stato possibile perché nel 2016 esse erano state collocate a riposo. Non risponderebbe ai canoni di giustizia addossare in toto alle appellate le conseguenze negative del dilatarsi dei tempi. Se fossero stati rispettati i tempi fisiologici, esse avrebbero avuto la possibilità di accedere al percorso formativo. Ma questo non si è verificato in ragione di decisioni adottate dall’Amministrazione che non sono state ritenute legittime in sede giurisdizionale al punto che nel 2016 è stato adottato un provvedimento che disponeva il rinnovo, ora per allora, del corso di formazione per la Regione Lazio corso alle quali le appellate avrebbero potuto partecipare se, medio tempore , non fossero state collocate a riposo.

Il paradigma dell’intera vicenda coincide con quello del danno da perdita di chance.

Nell’azione di risarcimento per perdita di chance, l'esigenza giurisdizionale è quella di riconoscere all'interessato il controvalore della mera possibilità — già presente nel suo patrimonio — di vedersi aggiudicato un determinato vantaggio.

L' an del giudizio di responsabilità deve coerentemente consistere soltanto nell'accertamento del nesso causale tra la condotta antigiuridica e l'evento lesivo consistente nella perdita della predetta possibilità.

Il ricorso alla tecnica probabilistica viene impiegata, non per accertare l'esistenza della chance come bene a sé stante, bensì per misurare in modo equitativo il “valore” economico della stessa, in sede di liquidazione del “ quantum ” risarcibile, con l'avvertenza che, anche se commisurata a una frazione probabilistica del vantaggio finale, il risarcimento è pur sempre compensativo, non del risultato sperato, ma della privazione della possibilità di conseguirlo (Cons. Stato, sez. VII, 26/09/2023, n. 8545).

In detti termini anche Cons. Stato, sez. II, 12/05/2023, n. 4800: la chance è una figura elaborata al fine di traslare sul versante del danno ingiusto un problema di causalità incerta: quello cioè delle fattispecie in cui non sia possibile accertare se un determinato esito vantaggioso si sarebbe o meno verificato senza l'ingerenza illecita del danneggiante. Mentre nel diritto privato le ipotesi più ricorrenti riguardano la responsabilità medica, nel campo del diritto amministrativo la lesione della chance viene invocata soprattutto per riconoscere uno sbocco di tutela, sia pure per equivalente, a quelle aspettative andate irrimediabilmente deluse a seguito dell'illegittimo espletamento ovvero del mancato espletamento di un procedimento amministrativo in carico ad un ente pubblico. Poiché l'esigenza giurisdizionale è quella di riconoscere all'interessato il controvalore della possibilità di vedersi aggiudicato un determinato vantaggio, l'obiettivo del giudizio di responsabilità deve coerentemente consistere nell'accertamento del nesso causale tra la condotta antigiuridica del danneggiante e l'evento lesivo consistente nella perdita delle possibilità del danneggiato.

6.1 Le considerazioni esposte dimostrano l’infondatezza anche di quanto sostenuto da parte appellante a proposito della decorrenza del diritto.

Sul punto occorre guardare al momento in cui il teorico vantaggio viene meno a causa del mancato espletamento in maniera corretta del procedimento amministrativo che ha finito per azzerare detto teorico vantaggio.

Correttamente il Tar ha ritenuto che il risarcimento (nella percentuale di cui si dirà) decorre dal 13 maggio 2008 (data dell’annullata graduatoria e giorno a decorrere dal quale il ricorrente avrebbe dovuto passare alla qualifica superiore) e fino alla rispettiva cessazione del rapporto di servizio con l’Amministrazione, nonché ad una quota (nella percentuale di cui si dirà) del maggiore trattamento pensionistico che sarebbe stato conseguentemente maturato.

6.2 Non condivisibili sono gli argomenti addotti da parte appellante in ordine alle asserite manchevolezze del giudizio di ragionevole probabilità del superamento della prova finale da parte delle ricorrenti in primo grado.

Nel giudizio di primo grado le odierne appellate hanno evidenziato una serie di elementi (non contestati) come ad esempio: il maggior peso dato nella valutazione complessiva del concorso ai titoli rispetto alla prova orale conclusiva; la predisposizione, in orario di servizio presso il proprio ufficio o presso la propria abitazione, di un tema di 10 pagine, redatto consultando ed attingendo le argomentazioni dal materiale fornito direttamente dall’Amministrazione; lo sviluppo dell’elaborato su un argomento scelto dal candidato nel materiale didattico a disposizione, preferibilmente in un numero di pagine non superiore a 10; la mancata previsione di specifiche forme di verifica dell’effettivo esame e dello studio da parte del candidato del “materiale” fornito agli ammessi nella rete intranet del Mef; la circostanza che tutti i candidati, che hanno presentato nel termine fissato l’elaborato e lo hanno discusso, hanno conseguito la qualifica superiore.

Orbene, alla luce di questi elementi non si può negare che le appellate non abbiano fornito elementi idonei a dimostrare che avrebbero avuto significative possibilità di superare il corso di formazione, così come ritenuto dal primo giudice.

6.3 Infondate, infine, sono le censure che fanno leva sulla quantificazione del danno.

Il Collegio condivide l’iter argomentativo seguito dal Tar.

Poiché non c’è stato effettivo svolgimento dell’attività di servizio corrispondente alla superiore qualifica pretesa, il risarcimento non può coincidere con la differenza retributiva persa nel corrispondente periodo bensì soltanto essere parametrato ad essa. Il danno non può che essere valutato in via equitativa. E correttamente è stata quantificata nel 60% della differenza retributiva (al netto di oneri fiscali e previdenziali) che la parte avrebbe potuto percepire ove fosse stata fin dall’inizio ammessa alla procedura per cui è causa a decorrere dal 13 maggio 2008 (data dell’annullata graduatoria e giorno a decorrere dal quale il ricorrente avrebbe dovuto passare alla qualifica superiore) e fino alla cessazione del rapporto di servizio con l’Amministrazione (avvenuta il 26 luglio 2015) e del maggiore trattamento pensionistico da costui conseguentemente maturato, oltre interessi, da calcolarsi sulla somma via via rivalutata.

Le parti appellate ritengono che la percentuale del 60% sia troppo bassa, ma non hanno proposto appello incidentale, per cui la doglianza non può essere considerata dal Collegio.

7. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

L’Amministrazione deve dare attuazione alla sentenza di primo grado nel termine di sessanta giorni. Per l’ipotesi che non lo faccia, il Collegio nomina fin d’ora, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e) c.p.a., quale Commissario ad acta il Prefetto di Roma o funzionario dallo stesso delegato, il quale provvederà agli adempimenti sostitutivi entro l’ulteriore termine di sessanta giorni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Ordina al Ministero dell’Economia e delle Finanze di provvedere, entro sessanta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, alla esatta e puntuale ottemperanza della sentenza di primo grado.

Nomina fin d’ora, per il caso di ulteriore inerzia, quale Commissario ad acta il Prefetto di Roma o funzionario dallo stesso delegato, il quale provvederà agli adempimenti sostitutivi entro l’ulteriore termine di giorni sessanta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore delle parti appellate, liquidate in complessivi euro 4.500,00 (quattromilacinquecento\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO