Pubblicato il 16/06/2025

N. 05225/2025REG.PROV.COLL.

N. 03514/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3514 del 2024, proposto da Vallelago s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pierina Buffoli e Andrea Mina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Toscolano Maderno, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Scudo Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Sommaruga e Damiano Pallottino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Brescia e Regione Lombardia, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

Toscolano Bridge S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Francesco Braga e Paola Chirulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) n. 00226/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Toscolano Maderno e della Scudo Immobiliare s.r.l., nonché l’atto di intervento della Toscolano Bridge s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – A seguito dell’approvazione di un piano di recupero di un complesso immobiliare denominato “Vecchio Ponte” di proprietà della società Vallelago s.r.l., quest’ultima ha sottoscritto una convenzione urbanistica con il Comune di Toscolo Maderno in data 16 marzo 1994, poi integrata con atto del 6 agosto 1998 e del 2 agosto 2001.

2. – Successivamente, la società Scudo immobiliare s.r.l. è divenuta proprietaria del 60,1% dell’intero complesso a seguito di decreto di trasferimento emesso dal giudice dell’esecuzione in data 30 ottobre 2019, all’esito di una procedura esecutiva nei confronti della Vallelago s.r.l.

3. – A causa del mancato completamento delle opere previste nella convenzione urbanistica, nel frattempo scaduta, il Comune in data 5 agosto 2021 ha stipulato una nuova convenzione urbanistica con la società Scudo immobiliare s.r.l. la quale si è impegnata a realizzare alcuni interventi rimasti inattuati.

4. – Il Comune ha quindi avviato il procedimento di esproprio nei confronti della Vallelago s.r.l. finalizzato all’esecuzione dei lavori di allacciamento dei sottoservizi serventi il complesso immobiliare Vecchio Ponte.

5. – Con il ricorso di primo grado, la società Vallelago s.r.l. ha impugnato gli atti della suddetta procedura espropriativa avviata nei suoi confronti (dalla delibera di approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica fino al decreto di occupazione d’urgenza), chiedendone l’annullamento, previa declaratoria di nullità della convenzione urbanistica del 5 agosto 2021 intercorsa fra il Comune di Toscolano Maderno e la Scudo immobiliare s.r.l., oltre alla condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento dei danni, con riserva di successiva quantificazione.

5.1. – Con il primo motivo di ricorso, ha dedotto la nullità della convenzione urbanistica per omessa previa approvazione di un nuovo piano attuativo, in variante a quello originario, e quindi per non aver coinvolto tutti i proprietari delle aree interessate tra cui la ricorrente.

5.2. – Con il secondo motivo, ha dedotto l’illegittimità degli atti della procedura espropriativa in quanto l’approvazione del progetto definitivo dei lavori, implicante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento ex art. 16 d.P.R. n. 327 del 2001 (di seguito, t.u. espropriazioni).

5.3. – Con il terzo motivo ha dedotto che le proprie osservazioni sarebbero state rigettate con motivazioni generiche facendo riferimento ad un interesse pubblico insussistente, essendo invece perseguito un interesse privato, oltre a dedurre l’irragionevolezza della scelta di allacciare il comparto alla rete antincendio passando dalla via Valle delle Cartiere e non invece dalla via Trento.

5.4. – Con il quarto motivo ha dedotto l’illegittimità del decreto di occupazione d’urgenza per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento.

5.5. – Con il quinto motivo ha reiterato le censure già svolte.

6. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

6.1. – In particolare, ha escluso la dedotta nullità della convenzione urbanistica, prescindendo dall’esame dell’eccezione di irricevibilità, ritenendo non necessaria la previa adozione di un nuovo piano attuativo sulla base dell’art. 93, comma 1- ter , della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2015, che consente il completamento delle opere inattuate (pag. 8-9 della sentenza impugnata).

6.2. – Inoltre, ha respinto il secondo motivo di ricorso ritenendo correttamente effettuata la comunicazione di avvio del procedimento espropriativo con p.e.c. del 28 aprile 2022 (pag. 10 della sentenza impugnata).

6.3. – Ha poi ritenuto adeguatamente motivata la sussistenza di un interesse pubblico all’espropriazione, oltre ad escludere profili di irragionevolezza e illogicità con riguardo alla scelta discrezionale dell’amministrazione di passare per via Valle delle Cartiere anziché per via Trento ai fini dell’allaccio del comparto alla rete antincendio (pag. 11 della sentenza impugnata).

6.4. – Ha respinto anche la censura di illegittimità del decreto di occupazione di urgenza per omessa comunicazione di avvio del procedimento ritenendola non necessaria (pag. 11-12 della sentenza impugnata).

6.5. – Infine, ha respinto il quinto motivo in quanto meramente ripetitivo di argomenti già sollevati (pag. 12 della sentenza impugnata).

7. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

7.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 7-8), ha dedotto un vizio di nullità della sentenza per omessa pronuncia sulla domanda risarcitoria con conseguente richiesta di rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

7.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 8-14), ha riproposto in chiave critica l’eccezione di nullità della convenzione urbanistica, assumendo un’errata interpretazione dell’art. 93, comma 1- ter , l.r. n. 12 del 2015, con particolare riferimento alla necessità, asseritamente non considerata dal primo giudice, per cui i lotti o stralci funzionali oggetto della nuova convenzione urbanistica avrebbero dovuto essere autonomi quanto ad interventi e opere di urbanizzazione rispetto a quelli rimasti in proprietà della parte appellante, autonomia che nella specie non vi sarebbe, con conseguente inapplicabilità della fattispecie normativa, oltre a ribadire la necessità della previa adozione di un nuovo piano attuativo.

7.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 15), ha reiterato la censura di invalidità derivata della procedura espropriativa sulla base della dedotta nullità della convenzione urbanistica.

7.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 15-18), ha ribadito l’omessa comunicazione di un avviso relativo alla sottoscrizione della convenzione urbanistica, mentre nessun altro avviso sarebbe stato inoltrato prima dell’approvazione del progetto definitivo, oltre ad evidenziare che le proprie osservazioni in fase procedimentale sarebbero state ignorate anche in sede giudiziale.

7.5. – Con il quinto motivo di appello (pag. 18-22), ha ribadito che l’avviso ex art. 11 t.u. espropriazioni avrebbe dovuto essere dato prima dell’atto ricognitivo del 9 giugno 2020 e comunque prima della convenzione urbanistica del 5 agosto 2021, oltre a reiterare la doglianza secondo cui le proprie osservazioni sarebbero state rigettate con motivazione generica, facendo riferimento ad un interesse pubblico insussistente, essendo invece perseguito un interesse privato della società controinteressata, censurando infine la scelta di passare per via Valle delle Cartiere anziché per via Trento ai fini dell’allaccio del comparto alla rete antincendio.

7.6. – Con il sesto ed ultimo motivo di appello (pag. 22-24), ha nuovamente evidenziato il perseguimento di un asserito interesse privato nella vicenda in esame e l’omessa considerazione degli interessi della società appellante.

7.7. – Infine, ha riproposto la domanda risarcitoria (pag. 24-25 dell’appello).

8. – Con apposita memoria, si è costituito il comune di Toscolano Maderno chiedendo il rigetto dell’appello.

Si è costituita anche la società controinteressata Scudo Immobiliare s.r.l. che ha chiesto il rigetto dell’appello.

Con successivo atto di intervento del 4 febbraio 2025, si è costituita anche la società Toscolano Bridge s.r.l., in qualità di avente causa dalla Scudo Immobiliare s.r.l. per gli immobili in questione, facendo proprie tutte le difese del proprio dante causa.

9. – All’udienza pubblica del 10 aprile 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente il secondo ed il terzo motivo di appello in quanto strettamente connessi, da esaminarsi prioritariamente per esigenze di ordine logico.

Con tali censure, infatti, viene reiterata la censura della nullità della convenzione urbanistica, assumendo un’errata interpretazione dell’art. 93, comma 1- ter , l.r. n. 12 del 2015, con particolare riferimento alla necessità, asseritamente non considerata dal primo giudice, per cui i lotti o stralci funzionali oggetto della nuova convenzione urbanistica avrebbero dovuto essere autonomi quanto ad interventi e opere di urbanizzazione rispetto a quelli rimasti in proprietà della parte appellante.

L’assunto è infondato.

Invero, la legge regionale della Lombardia dell’11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), al suo art. 93 (Attuazione dei programmi integrati di intervento), stabilisce che “ Per i piani attuativi comunali e per i programmi integrati di intervento non aventi rilevanza regionale che, alla data di entrata in vigore della presente norma, sono in corso di attuazione o la cui convenzione sia già scaduta senza integrale esecuzione delle loro previsioni pubbliche o private e non ne sia già stata dichiarata la decadenza, le amministrazioni comunali possono provvedere su istanza degli interessati e previo atto ricognitivo dello stato di attuazione del piano attuativo o del programma integrato di intervento:

[…]

b) a definire lotti o stralci funzionali per il completamento degli interventi di trasformazione previsti da piani attuativi e da programmi integrati di intervento non completati, definendo i modi e i termini per il completamento del singolo stralcio funzionale individuato. I lotti o stralci funzionali devono essere autonomi quanto a interventi, opere di urbanizzazione da eseguire e relative garanzie, senza vincoli di solidarietà rispetto alle parti totalmente ineseguite e per le quali non sia previsto il completamento, per le quali il comune provvede con apposita variante al PGT a rideterminarne la disciplina;

[…]

Nei casi di cui al presente comma, le amministrazioni comunali e gli interessati provvedono alla stipula di appositi atti convenzionali aggiuntivi e modificativi, nei quali sono recepiti e regolamentati tutti gli effetti dei provvedimenti sopra indicati, in particolare quanto agli obblighi di cui all’articolo 46 e alla cessazione della solidarietà ” (art. 93, comma 1- ter , l.r. n. 12 del 2015).

Sul punto, il primo giudice ha precisato che tale norma, in presenza di un piano attuativo la cui convenzione sia scaduta ma le cui previsioni non siano state ancora integralmente attuate (come nella specie), consente all’amministrazione di procedere al completamento degli interventi per lotti o stralci funzionali attraverso la stipula di appositi atti convenzionali attuativi con i soggetti interessati, previa redazione di un atto ricognitivo attestante lo stato di attuazione del piano, ma senza la necessità di provvedere all’adozione di un nuovo piano attuativo (cfr. pag. 8-9 della sentenza impugnata).

La parte appellante ha contestato tale capo di sentenza assumendo un’erronea interpretazione della normativa di riferimento, per non avere il primo giudice considerato che i lotti o stralci funzionali oggetto della nuova convenzione urbanistica avrebbero dovuto essere autonomi quanto ad interventi e opere di urbanizzazione rispetto a quelli rimasti in proprietà della parte appellante.

Orbene, a tal riguardo, occorre osservare che se da un lato è vero che la normativa applicabile prevede che “ I lotti o stralci funzionali devono essere autonomi quanto a interventi, opere di urbanizzazione da eseguire e relative garanzie ” (art. 93, comma 1- ter , lett. b), l.r. n. 12 del 2015), tuttavia, è anche vero, che l’accertamento in ordine alla sussistenza o meno di tale autonomia dei lotti o stralci funzionali implica una valutazione discrezionale che è rimessa in primo luogo alla stessa amministrazione avuto riguardo allo stato dei luoghi.

Tale valutazione amministrativa, però, risulta insindacabile in sede di giurisdizione generale di legittimità, purché rientri nei limiti della ragionevolezza e della logicità.

Nel caso di specie, tali limiti non risultano essere stati travalicati, anche in considerazione dell’assenza di specifiche allegazioni sul punto da parte dell’appellante.

Ne consegue, quindi, che trovando applicazione l’art. 93, comma 1- ter , l.r. n. 12 del 2015, deve escludersi la sussistenza dei vizi dedotti nel secondo e terzo motivo di appello, non essendo peraltro necessario né un nuovo piano attuativo, in quanto non previsto dalla norma e né il coinvolgimento dell’odierna appellante, afferendo la convenzione ad opere specificamente riferite ai beni di proprietà del nuovo soggetto attuatore.

Pertanto, deve essere confermata la statuizione di primo grado sul punto.

11. – Con il quarto, quinto e sesto motivo di appello, da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, la parte appellante ha lamentato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e l’insufficienza della motivazione dei provvedimenti impugnati.

Le censure sono infondate.

11.1. – Con riferimento al primo profilo, costituisce circostanza pacifica tra le parti quella secondo cui è stata effettuata una comunicazione di avvio del procedimento espropriativo mediante p.e.c. del 28 aprile 2022 e ciò deve ritenersi sufficiente ai fini della partecipazione procedimentale della parte appellante, la quale ha infatti presentato le proprie osservazioni alla delibera n. 26 del 2022 opponendosi alla procedura espropriativa.

Ciò, peraltro, vale anche a rendere non invalidante l’eventuale vizio procedurale ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, legge n. 241 del 1990.

La censura, pertanto, è infondata.

11.2. – Con riferimento al secondo profilo relativo al difetto di motivazione, le censure sono ugualmente infondate.

In particolare, la parte appellante ha articolato il suddetto vizio di difetto di motivazione, evidenziando due aspetti nello specifico: a) la genericità della motivazione in ordine al rigetto delle proprie osservazioni, assumendo che sia stato fatto riferimento ad un interesse pubblico insussistente, essendo invece perseguito un interesse privato della società controinteressata (ribadito nel sesto motivo di appello); b) l’insufficienza della motivazione in ordine alla scelta di passare per via Valle delle Cartiere anziché per via Trento ai fini dell’allaccio del comparto alla rete antincendio.

Le censure sono infondate, in quanto deve ritenersi sufficiente la motivazione sulle osservazioni, così come è sufficiente la motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito e alla scelta di non passare per via Trento.

Invero, come correttamente statuito dal giudice di primo grado, le osservazioni presentate dalla parte appellante sono state oggetto di puntuali controdeduzioni da parte dell’amministrazioni procedente, nelle quali è stato adeguatamente evidenziato l’interesse pubblico sotteso alla procedura espropriativa, con particolare riferimento alla necessità di provvedere al completamento della rete antincendio delle autorimesse comunali e alla realizzazione degli impianti di illuminazione dell’area verde lungo il torrente Toscolano, consentendo in tal modo di sbloccare e ultimare un cantiere fermo da anni , posto in prossimità della sede comunale.

Inoltre, la scelta dell’amministrazione di allacciare il comparto alla rete antincendio passando dalla Via Valle delle Cartiere anziché dalla via Trento attiene alle decisioni di merito dell’amministrazione, le quali sono sottratte al sindacato giurisdizionale salvo che non siano affette da vizi macroscopici di illogicità, irragionevolezza o travisamento dei presupposti di fatto, nella specie non sussistenti.

12. – Infine, deve essere respinta anche la domanda risarcitoria, non solo perché difetta il presupposto della nullità della convenzione urbanistica e della illegittimità del procedimento espropriativo, ma anche perché risulta essere sfornita di sufficienti allegazioni, con conseguente assorbimento anche del primo motivo di appello in ordine al vizio di omessa pronuncia sul punto da parte del giudice di primo grado.

13. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

14. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite nei confronti del Comune e della parte controinteressata che si liquidano in complessivi € 5.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO