Pubblicato il 24/04/2025

N. 03556/2025REG.PROV.COLL.

N. 06456/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6456 del 2024, proposto da:
Riserva della Biosfera Unesco del Monte Peglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Bruto Gaggioli Santini, con domicilio digitale come da pec in registri di giustizia

contro

Agenzia forestale regionale dell'Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Valerio Tallini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Luciani, 1

nei confronti

Società agricola “La Coccinella s.s.”, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, n. 555 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia forestale regionale dell'Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il consigliere Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025, l’avvocato Francesco Marcello Paola in sostituzione dell’avvocato Mario Bruto Gaggioli Santini e l’avvocato Valerio Tallini;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Riserva della Biosfera Unesco del Monte Peglia ha impugnato la sentenza in forma semplificata del Tar Umbria 16 luglio 2024, n. 555 con cui è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte improcedibile il ricorso proposto: per l’annullamento dell’avviso pubblico adottato con determinazione n. 2047 del 17 aprile 2024 dell’Agenzia forestale regionale dell’Umbria (Agenzia), volto ad affidare in concessione venti o trentennale un bene immobiliare sito in San Vito in Monte (comune di San Venanzo), nel cuore dell’area “ Man and the Biosphere Programme ” (Mab) Unesco; nonché per l’accertamento della illegittimità del silenzio tenuto dalla stessa Agenzia sull’istanza di autotutela del 7 maggio 2024.

Con ordinanza n. 3323 del 4 settembre 2024 si è preso atto della rinunzia dell’appellante all’istanza cautelare, formalizzata in data 28 agosto 2024.

In vista della trattazione in udienza pubblica si è costituita l’Agenzia forestale regionale dell’Umbria depositando memoria con cui ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità dell’appello, ribadendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per plurimi motivi e chiedendo la conferma della sentenza impugnata comunque per infondatezza dell’appello.

In assenza di ulteriori scritti difensivi, la causa è stata chiamata e decisa all’udienza pubblica del 1° aprile 2025, dopo lunga esposizione delle questioni da parte dei difensori presenti.

2. Premesso un inquadramento sulle funzioni svolte, finalizzate alla tutela e valorizzazione dell’area di riferimento della Riserva Mab Unesco, anche con richiamo al Protocollo di intesa sottoscritto in data 16 luglio 2019 con la regione Umbria, l’appellante in primo grado ha impugnato gli atti in epigrafe lamentando che l’avviso volto a dare in concessione venti o trentennale un bene immobiliare sito in San Vito in Monte (comune di San Venanzo), nel cuore dell’area Mab Unesco, sia stato effettuato pretermettendo completamente la Riserva Mab Unesco e il soggetto gestore e che l’Agenzia non si sia pronunciata sull’istanza di revoca in autotutela del predetto avviso e della conseguente concessione del Parco dei Settefrati, di cui era stata disposta la proroga “automatica” dall’Agenzia pur nella consapevolezza che l’area sarebbe stata adibita a manifestazioni antropiche massive, altamente speculative, senza autorizzazioni ambientali.

3. Il Tar Umbria, dopo aver dato atto della rinuncia di parte ricorrente al secondo motivo di ricorso e alla domanda risarcitoria formulata con il terzo motivo, ha dichiarato inammissibile il primo motivo di ricorso per difetto di specificità, in violazione dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., con il quale la ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’avviso pubblico, di cui alla determinazione n. 2047 del 2024, in quanto « i criteri di assegnazione appaiono del tutto vaghi e generici » e « le descrizioni dei requisiti appaiono quali frasi fatte fumose e generiche e connotano una discrezionalità amministrativa pressoché totale, al limite dell’arbitrio » (pag. 13 del ricorso).

Ha, inoltre, dichiarato inammissibile l’azione di accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Agenzia sull’istanza di annullamento in autotutela (avanzata dalla ricorrente in data 7 maggio 2024), degli atti della procedura volta alla concessione in uso del complesso ricettivo di San Vito in Monte non sussistendo l’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi atteso che l’autotutela è una manifestazione tipica della discrezionalità amministrativa.

Infine, stante la manifesta inammissibilità dei motivi di ricorso non rinunciati, il Tar ha respinto anche l’istanza di riesame della domanda di ammissione al patrocinio a spese dello Stato avanzata dalla parte ricorrente, dovendo equipararsi la manifesta inammissibilità all’insussistenza del presupposto della non manifesta infondatezza di cui all’art. 74, comma 2, d.P.R. n. 115 del 2002 e comunque confermando la valutazione effettuata dalla Commissione in ordine alla mancata dimostrazione del requisito economico di cui al combinato disposto degli artt. 76 e 119 d.P.R. n. 115 del 2002.

4. Non condividendo la sentenza l’appellante l’ha impugnata contestando con il primo motivo la statuizione di inammissibilità del ricorso per genericità in quanto, a suo dire, le ragioni dell’impugnazione erano state ben evidenziate.

Con il secondo motivo censura la statuizione di conferma della non ammissione al beneficio del patrocinio a spese dello Stato, sostenendo l’ammissibilità del ricorso di primo grado e, a seguire, contestando l’affermazione per cui non risulta in modo univoco che l’Associazione non persegue attività economica.

5. L’appello è infondato.

5.1. Dalla lettura del ricorso introduttivo risulta che l’unico motivo rimasto sub judice perché non espressamente rinunciato, è rubricato « Illegittimità del silenzio inadempimento a seguito dell’invito in autotutela del 7 maggio 2024. Illegittimità dell’avviso volto alla concessione venti o trentennale dell’immobile di pregio in San Vito in Monte (doc. 4). Nullità dell’avviso per indeterminatezza assoluta dei parametri di assegnazione del bene ».

A ben vedere il motivo contiene due domande.

La prima domanda, tendente all’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato sull’istanza di autotutela del 7 maggio 2024, è pacificamente inammissibile per le ragioni evidenziate dal Tar.

Invero, l’autotutela è espressione di un potere discrezionale, esercitabile d'ufficio, essendo rimesso alla più ampia valutazione di merito dell'Amministrazione; pertanto, sulle eventuali istanze di parte, aventi valore di mera sollecitazione, non vi è alcun obbligo giuridico di provvedere (cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 29 aprile 2024, n. 3855).

La seconda domanda a sua volta si scompone in una richiesta di annullamento e in una richiesta di declaratoria di nullità dell’avviso per cui è causa, entrambe tuttavia motivate:

a) in ragione della asserita genericità dei criteri di assegnazione che denoterebbero l’uso di una « discrezionalità amministrativa pressoché totale, al limite dell’arbitrio » (pag. 13 del ricorso);

b) in ragione di un « vizio di eccesso di potere per evidente sviamento e difetto istruttorio e motivazionale » che sarebbe « ancora più essenziale allorquando si tratti di decidere della destinazione dei beni “unici” dell’area MAB Unesco, “sito di eccellenza” su scala mondiale » (pag. 14 id.).

Osserva il Collegio che le argomentazioni innanzi trascritte esauriscono il contenuto della domanda, senza ulteriori specificazioni, con la conseguenza che il motivo nel suo complesso si rivela inammissibile per assoluta genericità, non essendo chiarito, nella parte in diritto, né in cosa consista la genericità dei criteri di assegnazione fissati nell’avviso, né in cosa si concreti il denunciato difetto di istruttoria.

Va quindi confermata la statuizione di inammissibilità pronunciata dal Tar richiamando la giurisprudenza di questo Consiglio secondo cui è inammissibile l’eventuale inserimento di motivi "intrusi" nell’ambito di una parte del ricorso essenzialmente dedicata alla ricostruzione delle vicende fattuali.

L'inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può conseguire non solo al difetto di specificità - requisito autonomamente previsto per l'appello dall'art. 101, comma 1, c.p.a. - ma anche alla loro mancata indicazione, “distintamente”, in apposita parte dell'atto dedicata a tale elemento, di cui essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale: lo scopo dell'art. 40 c.p.a. è infatti quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra “fatto” e “motivi”, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 settembre 2024, n. 7509).

5.2. Ciò posto, anche laddove si superasse l’inammissibilità rilevata dal Tar e si tentasse di mutuare le ragioni della dedotta genericità dei criteri e del dedotto difetto di istruttoria dalla parte narrativa del ricorso, le stesse risulterebbero comunque generiche dal momento che nella narrativa (mettendo ordine fra le argomentazioni e al netto di quelle più generali e non pertinenti) la ricorrente si è limitata a descrivere, da una parte che cos’è una riserva Mab e, dall’altra, le finalità dell’Associazione Monte Peglia per Unesco ricavabili dal Protocollo di intesa con la regione Umbria del 16 luglio 2019, attuativo del Piano di gestione dell’area Mab Unesco.

A seguire la ricorrente ricorda che i soggetti gestori delle Riserve della Biosfera Unesco sono i soggetti responsabili a livello giuridico-amministrativo della Riserva Mab Unesco e sono portatori della speciale funzione di garanzia delle Riserve di Biosfera Unesco, e di coordinamento unitario delle stesse.

Richiama il Piano di gestione della Riserva Mab Unesco che contiene nella prima parte previsioni prescrittive sulla governance della Riserva secondo cui: « L’Associazione Monte Peglia per Unesco è competente in conseguenza del Progetto approvato a svolgere le seguenti funzioni: - funzione di Rappresentanza esclusiva della Riserva Mondiale della Biosfera MAB Unesco del Monte Peglia nelle Sedi nazionali e internazionali, anche ai fini della istruzione dei Progetti i quali hanno riflessi sulla Riserva i quali vanno proposti congiuntamente o tramite l’Associazione Monte Peglia per Unesco e con l’approvazione di essa avuto conto della predetta rappresentanza e responsabilità giuridico amministrativa della Riserva ».

Aggiunge che a conferma di ciò, poco dopo il protocollo attuativo del 16 luglio 2019, è stato stipulato accordo di partenariato del 19 set. 2019, in cui si afferma che « i soggetti pubblici e privati di cui alle allegate dichiarazioni di adesione cooperano attivamente ai fini della diffusione dei principi istitutivi e del successo della Riserva Mondiale della Biosfera del Monte Peglia, approvando in ogni sua parte il Progetto di istituzione della Riserva, il Piano di gestione e di governance quindi approvato dall’Unesco e immediatamente applicabile e la delibera della Giunta regionale dell’Umbria numero 879 del 2019 ricognitiva e attuativa di esso ».

Infine evidenzia che l’Agenzia stipulò il 4 maggio 2017 con l’Associazione Monte Peglia il “ Protocollo d’intesa per la promozione, costituzione e gestione della Riserva della Biosfera MAB UNESCO ”, registrato in data 30 maggio 2017, in cui sono incluse nella progettazione le aree demaniali, proprio al fine di assicurare la “tutela effettiva e rafforzata” realizzata nella specie mediante modelli integrati privato-pubblici, richiesta nelle previsioni internazionali e precisa che detto atto comprende anche le aree c.d. “STINA”, in una delle quali è dislocata l’area in San Vito in Monte, come da verbale del Comitato promotore del 22 maggio 2017 e del 13 novembre 2017 approvato alla unanimità dai componenti compreso il sindaco del comune di San Venanzo.

5.3. Come è agevole rilevare dai periodi riportati, estrapolati da una ben più ampia narrazione di questioni generali non pertinenti alla specifica questione dedotta in giudizio, la ricorrente in primo grado si è limitata a esporre il contenuto di atti ad ampio respiro nei quali, tuttavia, non è rinvenibile la fonte normativa o convenzionale di alcuna riserva di competenza esclusiva o anche solo concorrente in ordine alla “ concessione di valorizzazione in uso pluriennale del complesso turistico ricettivo ristorante-albergo nel comune di San Venanzo fraz. San Vito in Monte ” oggetto della determinazione impugnata, avverso la quale non sono state svolte specifiche censure.

Il che comporta, ancora una volta, la conferma della statuizione di inammissibilità del ricorso per omessa specificità dei motivi.

5.4. Infine va osservato che, in ogni caso, le censure, quand’anche ricostruibili in termini di lamentata pretermissione di un soggetto in tesi dotato di specifiche prerogative, sarebbero anche infondate.

Invero, fra le norme richiamate dalla ricorrente in primo grado vi è l’art. 2 del citato Protocollo di intesa secondo cui « L’Associazione esercita in via esclusiva poteri di coordinamento, indirizzo, valorizzazione e rappresentanza della Riserva per la durata di venti anni, e comunque per l’eventuale ulteriore periodo alla Associazione assegnato dal Segretariato Unesco di Parigi, cura altresì e di conseguenza i processi di valorizzazione della Riserva ed è capofila dei Progetti volti alla valorizzazione della Riserva» ove, a seguire, è espressamente chiarito che « Restano ovviamente confermati i compiti istituzionali affidati inderogabilmente dalla legislazione nazionale ed internazionale alla Regione e ad altri Enti pubblici ».

Come ricordato nella determinazione impugnata, la regione Umbria, con la legge regionale n. 18 del 23 dicembre 2011, ha approvato lo scioglimento delle Comunità montane e l’istituzione dell’Agenzia forestale regionale (A.Fo.R.) e, con l’art. 19, comma 1, lett. a), della stessa legge, sono stati conferiti alla suddetta Agenzia i compiti di gestione dei beni appartenenti al demanio e al patrimonio agro-forestale regionale.

Dunque, sebbene non sia revocabile in dubbio che l’Associazione appellante, quale soggetto gestore della Riserva del Monte Peglia, sia responsabile a livello giuridico-amministrativo della Riserva Mab in questione e sia portatrice della funzione di garanzia della stessa dal punto di vista ambientale, tuttavia non risulta in capo alla stessa alcun potere di gestione dei beni appartenenti al demanio e al patrimonio agro-forestale regionale, quantunque ricadenti all’interno di detta area.

Ne discende che l’Agenzia appellata ha esercitato legittimamente i propri poteri di gestione di beni demaniali, rientranti esclusivamente nella sua competenza.

5.5. Infine va respinto anche il motivo di appello con il quale si censura la statuizione della sentenza che ha confermato il diniego di ammissione dell’Associazione al beneficio del patrocinio a spese dello Stato, non risultando la stessa scalfita dalle generiche censure dell’appellante, che non trovano riscontro in atti.

Va aggiunto che le considerazioni della Commissione di primo grado e del Tar risultano avvalorate dall’ulteriore decreto in data 7 novembre 2024 adottato dalla Commissione istituita presso il Consiglio di Stato, di non ammissione dell’appellante al patrocinio a spese dello Stato in quanto non ricorrono le condizioni di reddito cui l’ammissione al beneficio è subordinata.

Non essendo emersi elementi tali da poter condurre all’adozione di un provvedimento di segno contrario, anche tale ultimo decreto va confermato.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto.

6. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in ragione della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Conferma il decreto della Commissione in data 7 novembre 2024 di non ammissione dell’appellante al patrocinio a spese dello Stato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025, con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Laura Marzano	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO