Pubblicato il 01/04/2025

N. 02722/2025REG.PROV.COLL.

N. 08117/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8117 del 2024, proposto da
S.F.B. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Giustiniani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bocca di Leone 78;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

nei confronti

Consorzio Case e Campi, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 09920/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Marco Giustiniani e Sergio Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure l’originaria società ricorrente, odierna appellante, ha chiesto l’annullamento:

-della determinazione dell'Ufficio Disciplina Edilizia del Municipio XV prot. n. CU/69823, del 22.6.2018, notificata in data 27.6.2018, avente ad oggetto l'ingiunzione a demolire, entro 45 giorni, l'opera abusiva realizzata su suoli di proprietà di Roma Capitale in via Cassia, angolo via Gherardini, consistente in un parcheggio a raso e interrato a servizio di due attigue attività commerciali;

-di ogni altro atto o provvedimento antecedente, conseguente, o comunque connesso a quello impugnato, ancorché non conosciuto, e, in particolare, per quanto occorrer possa: i) della nota 7 giugno 2016 prot. n. 105306 della U.O. Strumenti Attuativi, avente ad oggetto la risposta all'istanza della SFB di retrocessione del parcheggio P7; ii) dell'accertamento tecnico Modello B - prot. CU/43922 del 14 giugno 2016; iii) dell'accertamento tecnico Modello C – prot. XV Gruppo Cassia di P.L. 43351 del 20 giugno 2016, acquisito al Municipio XV al prot. N. CU 45677 del 20 giugno 2017.

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

Non v’è dubbio, secondo il primo giudice, che l’opera eseguita dalla parte ricorrente sia stata posta in essere senza la previa definizione del regime proprietario dell’area, ciò che esclude ogni rilevanza in ordine alla pretesa sufficienza della DIA a giustificarne il titolo sul piano edilizio.

Peraltro, argomenta il TAR, le trasformazioni edilizie che per sagoma, superficie utile, implementazioni funzionali, trasformano un bene, ricadono nella qualificazione di nuove costruzioni, ovvero ristrutturazioni cd. “pesanti”, inidonee ad essere titolate a mezzo DIA ex art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, tutte le volte in cui, come nella fattispecie, siano state realizzate su aree pubbliche ex art. 35 del d.P.R. n. 38072001.

Nel caso di specie, ritiene il primo giudice che neppure possa argomentarsi in ordine alla eventuale corrispondenza dell’opera al piano attuativo, posto che dalla stessa esposizione della ricorrente emerge che, sul punto, non veniva più in rilievo la previsione di localizzazione di un parcheggio pubblico sull’area.

Nessun dubbio, quindi, secondo il TAR, che nel caso di specie l’ordine di demolizione oggetto di gravame si ponga come conseguenza dell’accertamento della natura abusiva delle opere edilizie ed abbia natura di atto dovuto.

Quanto ai profili inerenti il presupposto del mancato perfezionamento dell’accordo volto alla permuta delle aree, osserva il TAR che proprio in quanto oggetto di una convenzione avente ad oggetto beni immobili a modifica di previsioni del piano attuativo, non poteva sorgere un affidamento qualificato in capo alla ricorrente, tale da giustificare l’avvio dei lavori che, dunque, incautamente la ricorrente stessa ha posto in essere.

La circostanza che tra le parti siano in corso trattative per la definizione dell’accordo di permuta, soggiunge il TAR, non assurge a motivo di accoglimento del ricorso, ma solo a presupposto di possibili rideterminazioni delle parti e quindi anche dell’Autorità, una volta concluso il negozio di diritto pubblico.

Avverso la sentenza impugnata in data 30 ottobre 2024 è stato depositato ricorso in appello.

Si è costituita in giudizio Roma Capitale.

In data 30 gennaio 2025 ha depositato memoria Roma Capitale.

In data 11 febbraio 2025 ha depositato memoria di replica la parte appellante.

All’udienza pubblica del 4 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

- ERRORES IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO IN ORDINE AL RIGETTO DEL PRIMO MOTIVO DI RICORSO (Violazione e falsa applicazione dell’art 35 del DPR 380/2001. Violazione dell’art 21-nonies della Legge n. 241 del 1990. Violazione del “giusto procedimento” e dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 41 della Carta di Nizza. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione.)

Espone l’appellante che il primo motivo del ricorso di primo grado è articolato su tre profili di censura, riguardanti: (i) la condotta procedimentale di Roma Capitale, che avrebbe emanato un’ordinanza di demolizione senza considerare che i parcheggi sarebbero stati costruiti in base a dei titoli edilizi che non sono mai stati annullati, neppure in autotutela; (ii) la lesione, da parte di Roma Capitale, del legittimo affidamento maturato dall’appellante, che avrebbe sviluppato una fondata aspettativa nella positiva conclusione del procedimento, stanti gli atti di assenso rilasciati dall’amministrazione; (iii) il difetto di istruttoria e di motivazione, connesso con il profilo sub (i), in quanto Roma Capitale, nell’emissione dell’ordinanza impugnata in prime cure: (a) da un lato, non avrebbe tenuto conto né delle DIA presentate per la costruzione dei parcheggi né di tutti gli ulteriori provvedimenti rilasciati dall’amministrazione; (b) dall’altro, nell’ordinanza impugnata non avrebbe fornito le indicazioni minime necessarie per comprendere il percorso logico – argomentativo che ha condotto alla decisione di demolire opere realizzate con dei titoli rilasciati nel 2003 e nel 2004.

L’ordinanza dell’amministrazione capitolina, prosegue l’appellante, sembra far discendere l’illegittimità dei parcheggi costruiti da S.F.B. S.p.A. senza, tuttavia. considerare che questi ultimi sono stati costruiti in virtù di titoli edilizi legittimi che non sono mai stati annullati.

Il TAR si sarebbe sostituito, secondo l’appellante, all’ente locale, e avrebbe condotto una verifica autonoma circa la natura degli interventi effettuati da S.F.B. S.p.A. (qualificati come ristrutturazioni pesanti ai sensi dell’art. 22 del d.P.R. 6 agosto 2001, n. 380).

Tuttavia, sostiene l’appellante che il TAR avrebbe, di fatto, integrato in maniera postuma la motivazione contenuta nell’ordinanza di demolizione, effettuando una valutazione circa la natura dei lavori effettuati, in violazione dei limiti posti alla giurisdizione di legittimità dall’art. 7 c.p.a., nonché dal generale divieto per il giudice amministrativo di sindacare poteri non ancora esercitati ai sensi dell’art. 34 c.p.a.

Anche la ritenuta insussistenza della lesione del legittimo affidamento dedotta dall’odierna appellante sarebbe erronea.

L’appellante soggiunge, infatti, che avrebbe sempre confidato nella conclusione positiva del procedimento di retrocessione, anche a causa degli atti di assenso rilasciati dagli uffici competenti di Roma Capitale e dei nulla osta rilasciati dal Consorzio.

L’ordinanza di demolizione, poi, non avrebbe tenuto conto delle DIA presentate dall’appellante per effettuare gli interventi sull’area.

Queste ultime sono state presentate nel 2003 e nel 2004, confidando sulla proprietà delle aree e sulla conclusione del procedimento di retrocessione.

Tali titoli non sono mai stati annullati o contestati nei termini previsti e, dunque, sarebbero, per l’appellante, legittimi.

- ERRORES IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO IN ORDINE AL RIGETTO DEL SECONDOMOTIVO DI RICORSO (Irragionevolezza e contraddittorietà fra più atti della stessa Amministrazione. Difetto di presupposti. Violazione del giusto procedimento).

Con il secondo motivo di ricorso in primo grado, l’appellante aveva denunciato la mancata conclusione del procedimento amministrativo volto al riconoscimento della retrocessione, nonostante i numerosi solleciti e i nulla – osta ricevuti dagli uffici competenti di Roma Capitale.

Secondo l’appellante, la mancata definizione del predetto procedimento costituirebbe la ragione principale del provvedimento di demolizione impugnato in prime cure, in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto sollecitare gli uffici competenti al fine di giungere alla definizione del medesimo procedimento.

In aggiunta, l’appellante aveva rilevato la contraddittorietà tra gli atti adottati dall’amministrazione, in quanto, prima dell’ordinanza di demolizione, tutti gli atti erano stati favorevoli verso l’istanza di retrocessione e la successiva proposta di variante.

Tuttavia, la sentenza impugnata ometterebbe di pronunciarsi sulla contraddittorietà tra gli atti dedotta nel giudizio di primo grado, in violazione dell’art. 112 c.p.c.

Il giudice di primo grado sembrerebbe non aver considerato, prosegue l’appellante, che le trattative per la conclusione del procedimento si sono protratte per anni, nonostante i tentativi di S.F.B. di addivenire ad una soluzione che potesse soddisfare anche l’interesse pubblico alla presenza di parcheggi pubblici.

La condotta di Roma Capitale sarebbe stata, pertanto, lesiva dei canoni di correttezza e buona fede.

L’appello è fondato.

Osserva il Collegio, quanto al primo motivo di appello, che in disparte la proprietà pubblica dell’area, non in discussione, emerge dagli atti di causa che l’appellante ha eseguito gli interventi contestati in base a due DIA (rispettivamente, nel 2003 e nel 2004) e che il Comune non ha inibito i lavori nel termine allora previsto né è intervenuto successivamente in via di autotutela, nonostante il provvedimento di demolizione giungesse al termine di un percorso procedimentale caratterizzato da una serie di provvedimenti favorevoli all’appellante, circostanza che avrebbe dovuto sollecitare un’adeguata istruttoria di cui dare atto nella motivazione del provvedimento, tenuto anche conto del tempo trascorso e del procedimento di retrocessione in corso.

Non può qui essere oggetto di esame la questione della posizione della società ricorrente rispetto alla Convenzione per l’urbanizzazione e l’edificazione del comprensorio “Case e Campi”, in quanto non è in discussione la disponibilità dell’area da parte della ricorrente, la mancata presa in carico da parte del Comune dopo la cessione e il fatto che fosse stata prevista la realizzazione in quell’area di un parcheggio.

Tanto premesso, appare fondata, per conseguenza, la doglianza dell’appellante che deduce l’impossibilità per il Comune di intervenire oltre il termine ordinariamente previsto per inibire gli interventi oggetto di DIA (intervento che non può essere integrato dalla sospensione dei lavori avvenuta peraltro solo nel 2016) o di procedere ad annullare in autotutela i titoli abilitativi formatisi, sempre entro il termine previsto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 (anche calcolando il dies a quo del termine dalla sua entrata in vigore).

L’amministrazione comunale non solo è intervenuta solo a distanza di molti anni, ma ha esaminato la questione come se le due DIA non fossero mai state presentate e, infatti, non le ha citate nel provvedimento impugnato.

Va aggiunto che nella disciplina vigente al momento di presentazione delle due DIA, tale tipologia di procedimento determinava comunque il formarsi di un titolo abilitativo implicito, a differenza della attuale SCIA che costituisce un istituto di liberalizzazione.

La finalità semplificatoria di tale istituto verrebbe totalmente meno se si consentisse all’amministrazione anche a distanza di anni (15, nel caso di specie) di intervenire in via repressiva, valutando con estremo ritardo se l’intervento sia o meno conforme alla disciplina normativa.

Si deve, invece, aderire a quella giurisprudenza formatasi per lo più in materia di silenzio assenso e con principi qui estensibili, secondo cui, una volta decorsi i termini di legge, il titolo abilitativo si perfeziona anche con riguardo ad una domanda non conforme alla legge, essendo onere dell’amministrazione rilevare nei termini tale eventuale non conformità o porla a presupposto di un proprio provvedimento di annullamento d’ufficio, sempre nei (diversi) termini previsti per tale atto (cfr. Cons. Stato, VI, n. 5746 del 2022).

L’accoglimento del primo motivo del ricorso in appello risulta pienamente satisfattivo per la società ricorrente con conseguente assorbimento del secondo motivo, con il quale la mancata favorevole retrocessione del bene al privato è stata dedotta comunque con riferimento al contestato potere repressivo.

Resta fermo il richiamo agli obblighi della pubblica amministrazione di leale collaborazione e di buona fede, codificati dall’art. 1, comma 2- bis della legge n. 241 del 1990 ma costituenti espressione di un preesistente principio generale, al fine di consentire la conclusione del procedimento, in termini tempestivi e certi, in ragione delle valutazioni che restano nella sfera di propria esclusiva competenza e tenuto conto degli effetti delle statuizioni contenute nella presente sentenza,.

L’appello, pertanto, va accolto.

Sussistono nondimeno peculiari motivi per la compensazione delle spese tra le parti del doppio grado di giudizio, tenuto della parziale novità della questione e della presenza di orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e, per l'effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO