Pubblicato il 11/07/2025

N. 06065/2025REG.PROV.COLL.

N. 09402/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9402 del 2023, proposto dai sig.ri AM NT e RI SU AS, rappresentati e difesi dagli Avvocati Giacomo Testa e Dario De Blasiis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO AP, in persona del suo Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Risorse per RO S.p.a., in persona del suo legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Francesco Paoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del TAR LA RO, n. 8455 del 18 maggio 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO AP e di Risorse per RO S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il Consigliere IC Tecchia e udito per le parti appellanti l’Avvocato Dario De Blasiis;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Giunge in decisione l’appello con cui gli odierni ricorrenti impugnano la sentenza del T.A.R. LA RO n. 8455 del 2023, che ha respinto il ricorso mediante il quale gli stessi ricorrenti avevano chiesto al giudice di prime cure di annullare gli atti del 2023 con i quali l’Amministrazione capitolina (con il supporto di Risorse per RO S.p.A.) si è immessa nel possesso dei terreni di cui i ricorrenti sono comproprietari in virtù del regime di comunione legale tra gli stessi in essere.

Il presupposto logico dei summenzionati atti di immissione in possesso sono le pregresse ordinanze adottate dal Sindaco del Comune di RO ex art. 18 della legge n. 47 del 1985 ( id est l’ordinanza n. 0033927 del 5 novembre 1986 e l’ordinanza n. 0014043 del 23 maggio 1987), con le quali il Comune di RO – previo accertamento della lottizzazione abusiva di un’ampia area sita in RO (via Casal del Marmo) che sarebbe stata realizzata da una società agricola in liquidazione in favore dei propri soci – ordinava la sospensione della lottizzazione e l’interruzione delle eventuali opere in corso, nonché ingiungeva il divieto di disporre dei suoli e delle opere, con acquisizione gratuita del terreno al Comune allo scadere del termine di novanta giorni dalla notifica di dette ordinanze.

Il contenuto dell’ordinanza sindacale n. 14043 del 1987 è sostanzialmente identico rispetto a quello dell’ordinanza sindacale n. 3927 del 1986, salvo una mera rettifica formale inerente un soggetto diverso rispetto agli odierni ricorrenti ( id est il sig. IN IC, che nell’ordinanza del 1986 era stato identificato come socio lottizzatore e che nell’ordinanza del 1987 viene invece identificato come liquidatore della società agricola).

2. Con il ricorso di primo grado, gli odierni appellanti – premesso di avere originariamente impugnato dinanzi al T.A.R. LA RO l’ordinanza sindacale del 1987 (che ora funge, insieme a quella del 1986, da atto-presupposto degli impugnati atti di immissione in possesso), nonché di avere lasciato estinguere per perenzione il suddetto giudizio di impugnazione (vedasi decreto di perenzione del T.A.R. LA n. 5027 del 30 maggio 2006) – hanno contestato gli atti di immissione in possesso del 2023 per le seguenti ragioni:

a) innanzitutto per violazione e falsa applicazione dell’art. 18 l. n. 47/85, nonché per eccesso di potere sotto vari profili e per nullità per violazione ed elusione del giudicato, in quanto le summenzionate ordinanze di acquisizione comunale dei terreni interessati dalla lottizzazione abusiva, mai notificate alla signora AS, sarebbero state annullate dal T.A.R. LA con le sentenze n. 1879/05 e n. 2236/05, sicché RO AP non sarebbe mai divenuta proprietaria dei beni dei ricorrenti (non essendosi perfezionata la fattispecie acquisitiva disciplinata dall’art. 18 l. n. 47/85);

b) in ogni caso per violazione ed elusione dei giudicati formatisi sulle predette sentenze di annullamento, le quali - sebbene intervenute nell’ambito di giudizi instaurati da soggetti diversi (ma anch’essi proprietari delle aree oggetto dell’acquisizione disposta con le medesime ordinanze sindacali) - produrrebbero effetti ultra partes in considerazione dell’inscindibilità dell’atto impugnato ( id est l’ordinanza che ha contestato la lottizzazione abusiva dell’intera area) e degli effetti del vizio ( id est l’insussistenza dei presupposti della lottizzazione abusiva) che è stato ritenuto fondato dal T.A.R. con le succitate sentenze di annullamento.

3. RO AP si era costituita nel giudizio di primo grado per resistere al ricorso, instando per la sua declaratoria di inammissibilità (in ragione della mancanza di lesività degli atti impugnati) e comunque per la sua reiezione nel merito.

4. Con la sentenza appellata resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., il T.A.R. LA RO (Sezione Seconda Bis) ha respinto il ricorso. Gli snodi argomentativi essenziali della sentenza appellata sono i seguenti:

(i) “ sui provvedimenti in esame, si sono formati giudicati contrastanti nell’ambito di giudizi che, però, non hanno coinvolto gli odierni ricorrenti il gravame di uno dei quali (AM NT) è stato, invece, dichiarato perento ”;

(ii) “ contrariamente a quanto prospettato dai ricorrenti, nella fattispecie non ricorre un’ipotesi di estensione ultra partes dei giudicati di annullamento dei provvedimenti di acquisizione del 1986 e del 1987 ”;

(iii) “ infatti, l’estensione ultra partes del giudicato costituisce ipotesi eccezionale in quanto deroga al principio generale, previsto dall’art. 2909 c.c., che limita alle parti e ai loro aventi causa l’efficacia soggettiva del giudicato (Cass. n. 4905/21; Adunanza Plenaria n. 5/19) ”, e “ nella fattispecie i provvedimenti di sospensione dei lavori e di acquisizione del 1986 e del 1987 hanno natura di atti plurimi scindibili ”; “ in particolare, la scindibilità deve essere correlata alla pluralità dei destinatari e degli effetti di sospensione dei lavori e di acquisizione, previsti dall’art. 18 l. n. 47/85 e dai provvedimenti di acquisizione emanati in attuazione della disposizione in esame, riferibili singolarmente ad ognuno dei destinatari stessi ”;

(iv) “ del resto, anche gli odierni ricorrenti hanno sempre inteso i provvedimenti di acquisizione del 1986 e del 1987 come atti scindibili tanto che li hanno autonomamente impugnati con ricorso che è stato dichiarato perento con decreto n. 5027/06 del 30/05/06 emesso dopo le prime sentenze di annullamento del TAR risalenti al 2005 ”;

(v) “ per quanto concerne la mancata notifica dei provvedimenti di acquisizione alla ricorrente AS, il Collegio rileva che tale circostanza non è da parte ricorrente prospettata come specifica censura e, comunque, presuppone che la ricorrente sia formalmente titolare dei beni oggetto di acquisizione, circostanza da essa non dimostrata al pari del regime di comunione legale che è stato meramente indicato nell’atto di assegnazione del 10/10/85 (pag. 9) ”;

(vi) “ solo per esigenza di completezza va rilevato che, secondo la giurisprudenza, nell’ambito dei poteri di amministrazione e di rappresentanza in giudizio spettanti disgiuntamente ai coniugi ai sensi dell'art. 180 c.c. per i beni oggetto di comunione, rientra anche la legittimazione di ciascuno di essi ad essere destinatario o a ricevere notificazione di provvedimenti, come quelli sanzionatori in materia edilizia, con effetti anche nei confronti dell'altro coniuge. Conseguentemente, si può ritenere che, in mancanza di prove contrarie, anche l'altro proprietario abbia avuto conoscenza dell'atto notificato nella stessa data in cui ne ha avuto conoscenza il coniuge convivente (CGA n. 71/23; TAR Campania – Napoli n. 7715/09)”.

5. Con l’odierno atto di appello, pertanto, i ricorrenti impugnano la summenzionata sentenza. L’appello è affidato a tre distinti motivi che saranno più avanti diffusamente scrutinati.

6. RO AP e Risorse per RO S.p.a. (società in house di RO AP coinvolta nell’adozione degli atti di immissione in possesso dei terreni de quibus impugnati nel presente giudizio) si sono costituite anche nel giudizio di appello per resistere nuovamente al gravame, instando nuovamente per la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado (avuto riguardo alla carenza di lesività degli atti amministrativi impugnati) e comunque per la reiezione nel merito.

7. All’udienza pubblica del 17 giugno 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

8. In limine litis , il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per carenza di interesse ad agire (eccezione che RO AP ripropone in appello in ragione dell’asserita carenza di lesività degli atti amministrativi impugnati).

Ed infatti, come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa ‘giustizia’ (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014; e Ad. plen., n. 9 del 2014), può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenendo preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida “…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. … sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del controinteressato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite… ” (Ad. plen. n. 5 del 2015, che cita a sua volta Ad. Plen. n. 9 del 2014), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.).

Nel caso all’esame, l’appello, così come l’originario ricorso di primo grado, sono infondati nel merito, sicché il Collegio individua nella manifesta non fondatezza dell’impugnativa la ‘ragione più liquida’ che meglio può realizzare l’economia dei mezzi processuali e la sinteticità degli atti, quali fondamentali corollari del giusto processo regolato dalla legge, unitamente alla considerazione che la suddetta soluzione decisionale, in uno all’assorbimento della questione pregiudiziale di inammissibilità nei sensi per l’innanzi illustrati, non pregiudica gli interessi di alcuna parte del giudizio, e segnatamente:

a) non limita l’interesse degli appellanti, la cui impugnativa è anzi vagliata in toto e nel merito, a prescindere dall’esame del profilo di rito sollevato dalla controparte processuale;

b) non pregiudica le parti appellate (rispetto alle quali è anzi assicurata la massima soddisfazione possibile del loro interesse sostanziale, attraverso una pronuncia che definisce il merito del rapporto giuridico e delle contestazioni rimesse al vaglio giurisdizionale).

9. Venendo, dunque, al merito dell’appello, con il primo motivo di gravame gli appellanti contestano il capo di sentenza che ha respinto la doglianza secondo cui gli atti impugnati sarebbero illegittimi perché basati su due ordinanze sindacali del 1986 e 1987 notificate soltanto ad uno dei due comproprietari del terreno de quo ( id est il sig. NT) e non anche al coniuge comproprietario in comunione legale dei beni ( id est la signora AS), ciò in supposta violazione dell’art. 18 della l. n. 47 del 1985 (ai sensi del quale l’ordinanza di sospensione dei lavori di lottizzazione abusiva deve essere notificata a tutti i proprietari del terreno lottizzato, con conseguente improduttività dell’effetto ablatorio in assenza di notifica a tutti i proprietari).

9.1. La sentenza di prime cure ha respinto tale doglianza sulla scorta delle seguenti argomentazioni:

(i) la doglianza non sarebbe stata prospettata dai ricorrenti con specifica censura;

(ii) la doglianza si basa su presupposti di fatto ( id est la contitolarità in capo alla sig.ra AS del diritto di proprietà del terreno de quo in virtù del regime di comunione legale dei beni) che non risultano essere mai stati provati in giudizio;

(iii) la doglianza è comunque infondata nel merito, posto che “ nell’ambito dei poteri di amministrazione e di rappresentanza in giudizio spettanti disgiuntamente ai coniugi ai sensi dell’art. 180 c.c. per i beni oggetto della comunione, rientra anche la legittimazione di ciascuno di essi ad essere destinatario o a ricevere notificazione di provvedimenti, come quelli sanzionatori in materia edilizia, con effetti anche nei confronti dell’altro coniuge. Conseguentemente si può ritenere che, in mancanza di prove contrarie, anche l’altro proprietario abbia avuto conoscenza dell’atto notificato nella stessa data in cui ne ha avuto conoscenza il coniuge convivente (CGA n. 71/23; TAR Campania – Napoli n. 7715/09)” (cfr. pag. 8 della sentenza appellata).

9.2. Gli odierni appellanti censurano questo capo di sentenza e rilevano, in particolare, che:

(i) la doglianza in esame aveva formato oggetto (nel ricorso di primo grado) di uno specifico motivo di censura formulato nel rispetto del canone di specificità dei motivi di impugnazione ex art. 40 c.p.a.;

(ii) la contitolarità del terreno in questione in capo alla sig.ra AS è dimostrata da alcuni specifici documenti ritualmente versati in atti, e cioè: (a) dall’“ atto di assegnazione di immobile sociale ai soci ”, redatto nella forma della scrittura privata autenticata (cfr. doc. 3 del fascicolo di primo grado dei ricorrenti), nel quale si attesta che la società Azienda Agricola Palmarola assegna in proprietà esclusiva al socio Sig. AM NT l’appezzamento di terreno oggetto del presente giudizio, precisandosi al riguardo, “ ai sensi e per gli effetti della legge 19.05.1975 n. 151 ”, che il Sig. AM NT è coniugato in regime di comunione legale dei beni con la Sig.ra AS RI SU nata a [...] il [...], casalinga; (b) dal verbale di immissione in possesso (atto pubblico), nel quale i verbalizzanti (pubblici ufficiali) dichiarano e danno atto che il terreno in questione, identificato come “Lotto n. 17”, risulta “ intestato come da visura catastale ai sig.ri AS RI SU, nata a [...] il [...]” e “AM NT nato a [...] il [...] ” (cfr. doc. 9 del fascicolo di primo grado RO AP, pag. 56); (c) dagli stessi provvedimenti impugnati, ovvero le due note del 17.02.2023 n. sc/120948 (7829) e n.. sc/120953 (7830) adottate da RO AP, Dipartimento Patrimonio e Politiche Abitative, Ufficio Immissioni in Possesso e Consegna (cfr. doc. 1-2 del fascicolo di primo grado dei ricorrenti), con le quali si intima ad entrambi i ricorrenti il rilascio del terreno de quo (quanto poi alla natura della comunione, quand’anche si ritenesse che tali atti non dimostrerebbero la comunione legale propria del regime familiare, si dovrebbe comunque riconoscere una comunione ordinaria con tutte le conseguenze che ne derivano);

(iii) ove non si ritenga provato il regime di comunione legale tra coniugi, in base al regime di comunione ordinaria l’atto di acquisizione gratuita del terreno de quo avrebbe dovuto necessariamente notificarsi ad entrambi i comunisti (ciò che però non è stato fatto, posto che le ordinanze sindacali del 1986 e 1987 non sono mai state notificate alla sig.ra AS); in ogni caso, quand’anche si ritenesse che il regime di comunione esistente tra i due appellanti sia quello di comunione legale tra coniugi, i poteri di amministrazione disgiunta riconosciuti ai due coniugi ex art. 180 c.c. (per gli atti di amministrazione dei beni in comunione) sarebbero circoscritti ai soli atti di ordinaria amministrazione, e non anche agli atti di straordinaria amministrazione (al cui novero andrebbero ascritte, in tesi, le ordinanze sindacali del 1986 e 1987, le quali non si sono limitate a produrre effetti ripristinatori o risarcitori, ma anche effetti ablatori).

9.3. Il motivo è complessivamente infondato.

9.4. In via preliminare, va osservato che la doglianza incentrata sulla mancata notifica delle ordinanze sindacali alla sig.ra AS era specificamente inserita nel primo motivo del ricorso di primo grado (seppure unitamente ad un’altra censura), sicché non si può ritenere che essa fosse genericamente formulata.

9.5. Cionondimeno, la doglianza va comunque disattesa.

9.6. In primis, vanno richiamati i commi 7 e 8 dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985, in esecuzione dei quali il Sindaco di RO aveva adottato le due ordinanze del 1986 e 1987 di cui viene ora contestata la mancata notifica alla sig.ra AS (e cioè ad uno dei due coniugi comproprietari del terreno de quo in comunione legale dei beni).

Orbene, i suddetti commi prevedono quanto segue:

“ Nel caso in cui il sindaco accerti l’effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel primo comma dell’art. 6, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.

Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma precedente, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui sindaco deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia del sindaco si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all’art. 7.”.

9.7. Fermo quanto precede, è rilevante in proposito la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che si è espressa sulla fattispecie in esame ( id est quella dell’omessa notifica dell’ordinanza ex art. 18 della legge n. 47 del 1985 in materia di lottizzazione abusiva, poi sostituito dall’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 recante una norma sostanzialmente omologa), la quale ha chiarito quanto segue:

“ 8.3. Non coglie nel segno il primo motivo di appello, con il quale si lamenta che il Tribunale avrebbe dovuto attribuire rilievo patologico alla mancata notifica nei riguardi del proprietario/ricorrente di primo grado dell’ordinanza impugnata, in quanto la notificazione, in ossequio ad un consolidato insegnamento giurisprudenziale, consiste in un’attività partecipativa, di integrazione dell’efficacia, estrinseca alla formazione della volontà dell’Amministrazione. Proprio in ordine alla denunciata omessa notificazione ad uno dei comproprietari di un’ordinanza comunale che contestava la realizzazione della fattispecie della lottizzazione abusiva, questo Consiglio, di recente, ha confermato “la diffusa giurisprudenza di primo grado secondo cui tale omissione non incide sulla legittimità del provvedimento repressivo, ma unicamente sulla sua efficacia, determinandone l’inopponibilità al comproprietario pretermesso, ed eventualmente incidendo sull’opponibilità della successiva acquisizione dell’immobile al patrimonio comunale (questione, quest’ultima, che in ogni caso deve essere lo stesso soggetto pretermesso a far valere)” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 26)” (Cons. St., sez. II, 20 maggio 2019, n. 3215) .

9.8. Traslando tali coordinate al caso di specie, l’eventuale omessa notifica delle ordinanze sindacali del 1986 e 1987 alla sig.ra AS non incide sulla validità delle stesse bensì soltanto sulla loro efficacia , con la conseguenza che il mancato perfezionamento dell’effetto acquisitivo (discendente dalla mancata notifica di dette ordinanze) potrebbe essere opposto all’amministrazione dalla sig.ra AS (al fine di annullare gli atti di immissione in possesso impugnati nel presente giudizio) soltanto se – e nella misura in cui – difetti la prova che la sig.ra AS abbia conosciuto dette ordinanze.

Nel caso di specie, tuttavia, risulta ex actis che con il ricorso di primo grado depositato dinanzi al T.A.R. LA RO in data 14 aprile 2023 (con il quale la sig.ra AS ha impugnato, insieme al coniuge, gli atti di immissione in possesso del terreno de quo ) la stessa sig.ra AS ha versato in atti le due ordinanze sindacali del 1986 e 1987 su cui si basano gli atti ora impugnati.

V’è la piena prova riconducibile alla stessa sig.ra AS , pertanto, che quest’ultima ha avuto totale conoscenza delle ordinanze sindacali del 1986 e 1987 (tanto da averle prodotte nel presente giudizio in cui si controverte dei successivi atti di immissione in possesso), il che implica che dette ordinanze sono comunque efficaci in quanto entrate nella piena sfera di conoscenza della sig.ra AS.

Ciò, peraltro, in coerenza con alcuni principi generali dell’ordinamento che permeano sia il diritto amministrativo sostanziale sia il diritto amministrativo processuale, ovverossia quelli di conservazione degli atti, di strumentalità delle forme e di raggiungimento dello scopo (principio, quest’ultimo, mutuato dall’art. 156, comma 3, del codice di procedura civile), i quali presentano come elemento comune la tendenza ad un’applicazione non meccanica e formalistica delle norme sul procedimento e sulla forma degli atti (cfr. art. 21 octies , secondo comma, c.p.a.), nella convinzione che costituiscano mere irregolarità non invalidanti tutte quelle difformità degli atti dal paradigma normativo che si traducono in vizi meramente formali e di scarso valore sostanziale, tali, pertanto, da non avere una ragionevole incidenza causale sul contenuto del provvedimento finale e da non imporne l’annullamento.

Alla sua base si pongono pertanto ragioni di economia dell’azione amministrativa che impongono di non disperdere energie umane e denaro pubblico, ossia, di evitare di procedere ad un annullamento di provvedimenti affetti da vizi di natura formale, laddove l’interesse sostanziale perseguito sia stato comunque raggiunto ed una rinnovazione del procedimento, disposta al fine di formare un atto privo dai predetti vizi formali, condurrebbe poi all’adozione di un atto finale dallo stesso contenuto sostanziale.

9.9. Fermo quanto precede, mette conto osservare, per completezza, che:

a) sono gli stessi ricorrenti ad aver dichiarato a pag. 2, punto n. 1, del ricorso di primo grado di essere “ coniugi in regime di comunione legale dei beni ” (non può revocarsi in dubbio, pertanto, che il regime di comunione sia quello di comunione legale tra coniugi e non quello di comunione ordinaria);

b) la giurisprudenza ha affermato che, nell’ambito dei poteri di amministrazione e di rappresentanza in giudizio spettante disgiuntamente a ciascun coniuge ex art. 180 del c.c. in riferimento ai beni oggetto di comunione, rientra anche la legittimazione di ciascuno di essi ad essere destinatario, o a ricevere notificazione, di provvedimenti, quali quelli sanzionatori in materia edilizia, con effetti anche nei confronti dell’altro coniuge; conseguentemente, deve ritenersi che, in mancanza di prove contrarie, anche l’altro proprietario ne abbia avuto conoscenza nella stessa data in cui ne ha avuto conoscenza il coniuge convivente (cfr. Cons. St., Sez. VI, 12 giugno 2024, n. 5286; CGA Sicilia, Sez. Riun., n. 1184/2015); inoltre, avuto riguardo alle specifiche censure svolte dall’appellante, la giurisprudenza ha ulteriormente precisato che “ si deve considerare…legittimo e con effetti anche nei confronti della ricorrente, il provvedimento qui avversato, destinato e notificato solamente al …(marito)” (CGA Sicilia, Sez. Riun, n. 71/2023);

c) giova ancora richiamare la giurisprudenza espressasi nella peculiare situazione in cui il bene oggetto di ingiunzione si trovi in comunione dei beni, secondo la quale deve ritenersi, in forza del principio desumibile dall’art. 180 cod. civ., che l’iniziativa giurisdizionale legittimamente intrapresa, in via disgiuntiva, da uno dei coniugi ai fini della tutela di situazioni soggettive riconducibili alla comunione, non possa non consumare il relativo diritto di azione anche in pro e in danno dell’altro coniuge, cui devono, per l’effetto, ritenersi estesi gli effetti del giudicato (cfr. Cons. St., Sez. VI, 12 giugno 2024, n. 5286; Consiglio di Stato, n. 7014/2006);

d) ne deriva che l’iniziativa processuale a suo tempo intrapresa dal sig. NT, coniuge in comunione legale con la sig.ra AS, a tutela della cosa comune, ha definitivamente precluso a quest’ultima la possibilità di riproporre un’analoga azione (cfr. anche Consiglio di Stato, n. 5103/2013) e costituisce, altresì, un inequivocabile elemento presuntivo del fatto che anche la coniuge del sig. NT fosse edotta delle ordinanze sindacali impugnate in giudizio;

e) le considerazioni che precedono risultano idonee a superare anche la contestazione del mancato perfezionamento dell’effetto acquisitivo del terreno de quo ai danni della sig.ra AS, effetto che secondo l’appellante sarebbe inficiato dalla mancata notifica delle ordinanze sindacali, dovendosi invece ritenere, stante la peculiarità del regime della comunione legale tra coniugi, che l’ordine di demolizione (e i conseguenti effetti acquisitivi) abbiano esplicato i suoi effetti anche nei confronti dell’appellante (cfr. negli stessi termini Cons. St., Sez. VI, 12 giugno 2024, n. 5286).

9.10. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello va respinto.

10. Fermo restando quanto precede, vanno ora scrutinati il secondo e il terzo motivo di appello, la cui stretta concatenazione logica ne consente una trattazione unitaria.

11. Con il secondo motivo di appello, i ricorrenti contestano il capo di sentenza che ha escluso la possibilità di estendere al caso de quo gli effetti del giudicato di annullamento (concernente altri soggetti privati) delle ordinanze sindacali del 1986 e 1987.

Il capo di sentenza sul punto è imperniato sul fatto che i giudicati formatisi sulle summenzionate ordinanze sindacali sono, in realtà, diversi e contrastanti tra loro (in quanto alcuni hanno annullato le ordinanze sindacali in questione e altri, invece, le hanno confermate, accertando quindi l’intervenuta lottizzazione abusiva dell’area).

11.1. Obiettano a tal riguardo gli appellanti che:

(i) il primo giudice avrebbe omesso di considerare che il contrasto di giudicati si è formato soltanto nei confronti della prima ordinanza sindacale del 1986 ; ordinanza che secondo gli appellanti - essendo stata revocata dal Comune con la successiva ordinanza del 1987 - non potrebbe più costituire il titolo giuridico costitutivo della fattispecie acquisitiva invocata dal Comune;

(ii) il primo giudice avrebbe omesso di considerare che i ricorrenti non hanno chiesto l’estensione degli effetti del giudicato di annullamento formatosi sulla prima ordinanza del 1986 , bensì l’estensione degli effetti del giudicato di annullamento formatosi sulla seconda ordinanza sindacale del 1987 (rispetto al quale non vi sarebbe in tesi alcun contrasto di giudicati); in particolare, gli appellanti sostengono che l’ordinanza sindacale del 1987, poiché ha disposto la revoca della precedente ordinanza del 1986: (a) costituisce l’unico titolo costitutivo della fattispecie acquisitiva invocata dal Comune; (b) non sarebbe al centro di alcun contrasto di giudicati, perché da un lato essa è stata annullata con sentenza del T.A.R. LA n. 2236 del 9 febbraio 2005 passata in giudicato e, dall’altro lato, il ricorso con cui gli odierni ricorrenti avevano impugnato detta ordinanza dinanzi al T.A.R. LA è stato dichiarato soltanto perento (ciò che non implica alcun giudicato);

(iii) in ogni caso, “ l’errore più evidente commesso dal TAR sta nel fatto di aver ritenuto che l’esistenza di un contrasto di giudicati (di annullamento e di rigetto) sia ostativa in termini assoluti all’estensione del giudicato di annullamento; tale affermazione non è condivisibile in quanto i soggetti rimasti estranei al giudizio conclusosi con il giudicato di rigetto possono ben chiedere e beneficiare - ricorrendone i presupposti - dell’estensione del giudicato di annullamento formatosi in altro giudizio; tale estensione è quindi comunque possibile, non producendosi semmai solo nei confronti del soggetto che sia stato parte del giudizio in cui si è formato il giudicato di rigetto (Cons. St., V, 06.03.2000 n. 1142)” (cfr. pag. 19 dell’atto di appello) .

12. Con il terzo motivo di appello, infine, gli odierni ricorrenti contestano il capo di sentenza secondo il quale gli effetti del giudicato di annullamento dell’ordinanza sindacale del 1987 – avendo quest’ultima natura scindibile – non potrebbero mai essere estesi ultra partes .

12.1. Ad avviso degli appellanti, infatti, questo capo di sentenza conterrebbe tre distinti errori di giudizio:

(i) il primo errore sarebbe quello di aver ritenuto che l’ordinanza sindacale de qua sia un atto scindibile ; a detta degli appellanti, infatti, le ordinanze sindacali in questione – in quanto basate sul presupposto dell’esistenza di un unico terreno artificiosamente frazionato in 19 lotti – non avrebbero affatto natura scindibile bensì inscindibile , tant’è che la pluralità di destinatari delle stesse rileva soltanto perché gli ex soci della società agricola sono poi divenuti (per effetto dell’artificioso frazionamento) comproprietari pro quota e non proprietari uti singuli di quest’unica area;

(ii) il secondo errore sarebbe stato quello di non aver considerato che gli effetti del giudicato di annullamento dell’ordinanza sindacale del 1987 sono estendibili ultra partes anche in caso di atto scindibile ; gli appellanti soggiungono, a tal riguardo, che in base ad un consolidato insegnamento giurisprudenziale l’estensione ultra partes degli effetti del giudicato amministrativo può dipendere non soltanto dal tipo di atto annullato (qualora cioè esso abbia natura inscindibile) ma anche dal tipo di vizio dedotto e dal tipo di effetto che il giudicato produce; nel caso di specie, il vizio per il quale il T.A.R. LA RO ha annullato l’ordinanza sindacale del 1987 consiste nell’insussistenza ab origine dei presupposti tipici della lottizzazione abusiva del terreno in questione, e cioè in un vizio che è comune alla posizione di tutti i destinatari dell’atto (ivi inclusi gli odierni appellanti che non avevano coltivato il giudizio di impugnazione di detta ordinanza);

(iii) il terzo errore sarebbe quello di non essersi pronunziato sulla specifica doglianza con cui gli appellanti rappresentavano che l’estensione ultra partes degli effetti del giudicato di annullamento avrebbe potuto predicarsi anche in presenza di un atto scindibile, stante la peculiare natura del vizio per il quale l’ordinanza sindacale è stata annullata ( id est un vizio comune alla posizione di tutti i destinatari dell’atto).

13. Il secondo e il terzo motivo di appello sono complessivamente infondati.

13.1. Entrambi i motivi si basano, infatti, su un comune presupposto logico destinato ad operare a prescindere dalla natura scindibile (o inscindibile ) delle ordinanze sindacali.

Si tratta dell’asserita possibilità di estendere comunque agli odierni appellanti gli effetti favorevoli del giudicato di annullamento dell’ordinanza sindacale del 1987 (dalla quale è discesa l’acquisizione comunale del terreno, acquisizione da cui sono dipesi, a loro volta, gli atti di immissione in possesso impugnati nel presente giudizio).

13.2. Tale presupposto non appare condivisibile, e ciò a prescindere dalla questione della natura scindibile (o inscindibile ) delle ordinanze sindacali del 1986 e 1987, atteso che tale questione non appare rilevante nel caso di specie ai fini della risoluzione della controversia.

13.3. Al fine di dimostrare quanto precede, occorre in primo luogo richiamare il contenuto effettivo delle ordinanze sindacali de quibus e, in secondo luogo, ricostruire il quadro delle diverse sentenze (alcune di annullamento e altre di rigetto) che sono state rese su dette ordinanze.

13.4. Per quel che riguarda il contenuto effettivo delle due ordinanze adottate dal Sindaco del Comune di RO ex art. 18 della legge n. 47 del 1985 ( id est la n. 0033927 del 5 novembre 1986 e la n. 0014043 del 23 maggio 1987), esse hanno:

(i) innanzitutto accertato l’intervenuta lottizzazione abusiva di un’ampia area sita in RO (via Casal del Marmo) realizzata da una società agricola (in liquidazione) in favore dei propri soci;

(ii) in secondo luogo ordinato la sospensione della lottizzazione e l’interruzione delle eventuali opere in corso;

(iii) in terzo luogo ingiunto il divieto di disporre dei suoli e delle opere;

(iv) in quarto luogo preannunciato l’acquisizione gratuita del terreno al Comune allo scadere del termine di novanta giorni dalla notifica di dette ordinanze.

Il contenuto dell’ordinanza sindacale n. 14043 del 1987 è sostanzialmente identico rispetto a quello dell’ordinanza sindacale n. 3927 del 1986, salvo una mera rettifica formale inerente un soggetto diverso rispetto agli odierni ricorrenti ( id est il sig. IN IC, che nell’ordinanza del 1986 era stato identificato come socio lottizzatore e che nell’ordinanza del 1987 viene identificato, invece, come liquidatore della società agricola).

In base ad un’interpretazione sostanziale dei due atti, pertanto, sebbene l’ordinanza sindacale del 1987 sia qualificata come un’ordinanza di “revoca” dell’ordinanza del 1986, il significato suo proprio è quello di introdurre una mera rettifica formale dell’ordinanza del 1986 limitatamente ad una qualifica soggettiva del sig. IC (e cioè di un soggetto ben diverso dagli odierni appellanti).

La necessità di prestare attenzione al contenuto effettivo dell’ordinanza del 1987 (piuttosto che al formale impiego del termine “revoca”) trova riscontro nella consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, secondo cui gli atti amministrativi vanno interpretati non solo in base al loro tenore letterale, ma anche risalendo all’effettiva volontà dell’amministrazione e al potere concretamente esercitato, cosicché occorre prescindere dal nomen iuris ad essi attribuito al momento della adozione (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 9 giugno 2015, n. 2836; Cons. St., V, 28 giugno 2004, n. 4756).

Sul punto si è espressa anche l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, con la decisione 23 gennaio 2003, n. 3, affermando che “ l’atto amministrativo va qualificato per il suo effettivo contenuto, per quanto effettivamente dispone, non già per la sola qualificazione che l’autorità, nell’emanarlo, eventualmente ed espressamente gli conferisca ”.

Orbene, nel caso di specie la sostanziale identità di contenuto tra l’ordinanza sindacale del 1986 e la successiva ordinanza del 1987 depone nel senso che la seconda è consistita soltanto in una rettifica formale di un singolo elemento della prima ( id est la corretta qualifica soggettiva del sig. IN IC), lasciando quindi inalterati tutti gli altri aspetti.

Si consideri, a tal proposito, il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui “ a seconda della specie di vizio da emendarsi, è stata nel corso del tempo elaborata una articolata tassonomia di atti ad esito confermativo, dei quali fanno parte: la conferma, la ratifica, la convalida, la rettifica, la conversione e la sanatoria ”, con la precisazione che la rettifica ha ad oggetto “ le difformità che con comportano l’invalidità del provvedimento originario ma solo la sua irregolarità ” (cfr. Cons. St., sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385).

Nel caso di specie, pertanto, per quel che riguarda gli appellanti, il contenuto dell’ordinanza sindacale del 1987 è meramente confermativo di quello dell’ordinanza sindacale del 1986 (non avendo l’amministrazione compiuto alcuna rivalutazione né formale né sostanziale della loro posizione).

13.5. Va ora ricostruito il quadro delle sentenze che si sono pronunziate sulle due ordinanze, ma ciò senza obliare la già vista sostanziale identità di contenuto delle stesse.

Orbene, per quel che riguarda l’ordinanza sindacale del 1986, risulta ex actis che:

a) a seguito di due ricorsi proposti da alcuni proprietari (da un lato i sig.ri GR e UT e dall’altro lato il sig. IC LA), con sentenze nn. 2301 e 2236 pronunziate all’esito delle relative udienze pubbliche del 9 febbraio 2005 , entrambe passate in giudicato , il T.A.R. LA RO ha annullato l’ordinanza sindacale del 1986;

b) a seguito di un parallelo ricorso proposto da altri proprietari (AN NI, AR SS GI, De TI NC, EN EL e GA ZA), con sentenza n. 11494 pronunziata all’esito dell’udienza pubblica del 8 giugno 2005 , il T.A.R. LA RO ha respinto l’impugnazione dell’ordinanza sindacale del 1986; tale sentenza è stata appellata innanzi al Consiglio di Stato il quale, con sentenza n. 3534 del 1° luglio 2013 , ha respinto l’appello e per l’effetto confermato la legittimità dell’ordinanza sindacale del 1986.

Per quel che riguarda, invece, l’ordinanza sindacale del 1987, risulta ex actis che:

a) a seguito di un ricorso proposto da alcuni proprietari (sig.ri Giuseppe LA e IC LA) con sentenza n. 1879 pronunziata all’esito dell’udienza pubblica del 9 febbraio 2005 e passata in giudicato, il T.A.R. LA RO ha annullato l’ordinanza sindacale del 1987;

b) a seguito di un parallelo ricorso proposto da altri proprietari (tra i quali uno dei due odierni appellanti) avverso l’ordinanza sindacale del 1987, l’adìto T.A.R. LA RO ha dichiarato la perenzione del ricorso con decreto n. 5027 del 30 maggio 2006.

13.6. Ricapitolato il quadro delle pronunzie giudiziarie che sono state rese in ordine di tempo sulle ordinanze sindacali, un dato appare chiaro: l’ultimo giudicato formatosi in ordine cronologico è quello della sentenza del Consiglio di Stato n. 3534 del 1° luglio 2013, il quale ha confermato la legittimità dell’ordinanza sindacale del 1986 e, pertanto, ribadito la sussistenza di una lottizzazione abusiva.

A nulla rileva il fatto che tale giudicato abbia avuto ad oggetto soltanto l’ordinanza sindacale del 1986 (e non anche quella del 1987) posto che le due ordinanze – come visto – differiscono soltanto per la mera rettifica di un elemento formale ( id est la qualifica soggettiva del sig. IC) che non è stato affatto inciso dalla sentenza del Consiglio di Stato.

Detto in altri termini, l’ultimo giudicato in ordine cronologico – in quanto implicante l’accertamento della legittimità di un provvedimento (l’ordinanza del 1986) che è stata poi oggetto, per quanto di rilievo, di un atto meramente confermativo (l’ordinanza del 1987) – riverbera i propri effetti anche sull’ordinanza sindacale del 1987.

E trattandosi di un giudicato risalente all’anno 2013 , esso prevale indubbiamente sul giudicato di annullamento del 2005 concernente l’ordinanza del 1987.

Ciò in considerazione del consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo il quale ove sulla medesima questione si siano formati due giudicati contrastanti, al fine di stabilire quale dei due debba prevalere occorre fare riferimento al criterio temporale, nel senso che il secondo giudicato prevale in ogni caso sul primo, sempre che la seconda sentenza contraria ad altra precedente non sia stata sottoposta a revocazione (fra le tante Cass. civ. Sez. III, 25 gennaio 2024, n. 2462; Cass. n. 27357 del 2020; n. 13804 del 2018; n. 2082 del 1998).

Nel caso di specie, pertanto, siccome il secondo giudicato ( id est quello del 2013) conferma l’esistenza di una lottizzazione abusiva e gli effetti demolitori e ablatori da essa derivanti, esso osta da solo all’estensione ultra partes (in favore degli odierni appellanti) del precedente giudicato annullatorio formatosi sulla sentenza del T.A.R. LA RO del 2005.

In sintesi, l’impossibilità di estendere ultra partes gli effetti del giudicato annullatorio del 2005 non discende dalla natura scindibile o meno delle ordinanze sindacali (né tantomeno dalla natura dei vizi da cui esse sarebbero afflitte) bensì più semplicemente dal fatto che esso è stato seguito e superato da un giudicato diametralmente opposto, il quale è destinato a prevalere in ossequio al criterio cronologico più volte affermato dalla giurisprudenza testé evocata.

13.7. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il secondo e il terzo motivo di appello devono essere respinti.

14. In conclusione, dunque, l’appello va rigettato.

15. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore di RO AP.

Per quel che concerne, invece, Risorse per RO S.p.A., la costituzione in giudizio di mero stile della società giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le parti appellanti alla refusione delle spese del giudizio di appello in favore di RO AP e le liquida in misura complessivamente pari ad € 3.000,00 (tremila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).

Spese compensate nei confronti di Risorse per RO S.p.A.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

IC Tecchia, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC Tecchia	Marco Lipari

IL SEGRETARIO