Pubblicato il 07/02/2025

N. 01003/2025REG.PROV.COLL.

N. 08882/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8882 del 2022, proposto dalla Società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gianfranco D’Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, n. 5,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sezione Quinta, n. 1934/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La Società -OMISSIS-, con sede in -OMISSIS-(CE), ha agito dinanzi al T.A.R. per la Campania per sentirne pronunciare la condanna dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta all’integrale risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali da essa subiti in conseguenza dei provvedimenti con i quali la medesima Azienda nel 2015, all’esito delle prove ufficiali della tubercolosi (test di intradermoreazione alla tubercolina), le aveva ordinato l’abbattimento di n. 5 capi FA e l’adozione di ulteriori misure sanitarie volte ad arginare la diffusione della patologia.

2. I suddetti provvedimenti erano stati infatti annullati con la sentenza del suddetto organo giurisdizionale n. 1405/2016 dell’11 marzo 2016.

Con la predetta sentenza, aveva rilevato il T.A.R. che “ il controllo effettuato dal personale veterinario della A.s.l. di Caserta in data 14 agosto 2015 non evidenziava in maniera univoca la presenza della patologia tubercolare nei capi risultati positivi al test di intradermoreazione; anzi, in sede procedimentale, la diagnosi di tubercolosi veniva apertamente contestata dal medico veterinario dott. -OMISSIS- (“… alla visita è emerso che le bufale risultano gravide ed in ottimo stato di salute”). Ma, soprattutto, il Collegio rileva che dei cinque capi FA risultati positivi al test di intradermoreazione alla tubercolina, quello abbattuto è risultato, all’esito dell’esame anatomo – patologico (effettuato dall’Università degli studi di Napoli Federico II – Dipartimento di medicina veterinaria e produzioni animali), immune dalla patologia tubercolare, tant’è che è stato destinato al libero consumo. Con riguardo agli altri quattro capi FA risultati positivi al test di intradermoreazione, la ricerca dell’interferone gamma dopo stimolazione da linfociti con tubercolina, effettuata dall’Istituto zooprofilattico sperimentale del Mezzogiorno – Sezione di Salerno, ha dato esito negativo. Sulla base dei risultati diagnostici sopra richiamati, non contestati dalla amministrazione resistente, risultano fondate le censure di difetto di motivazione e di istruttoria, dedotte dalla parte ricorrente. Se, infatti, nella immediatezza della riscontrata positività al test di intradermoreazione dei cinque capi FA, potevano considerarsi conformi ai protocolli nazionali e regionali in materia di prevenzione della tubercolosi OV (oltre che rispondenti al principio di precauzione in materia sanitaria) l’ordine di isolamento dei capi sospettati di infezione alla tubercolosi e il divieto di movimentazione dei capi di bestiame da e per l’allevamento, lo stesso non può sostenersi con riguardo all’ordine di immediato abbattimento dei capi sospettati di positività al test di intradermoreazione. Ritiene infatti il Collegio che, a fronte dei motivati dubbi di falsa positività prospettati dalla ricorrente e di un quadro diagnostico non certo, l’A.s.l. di Caserta avrebbe dovuto disporre un supplemento istruttorio al fine di accertare in maniera definitiva (prima dell’abbattimento dei capi IN sospettati di positività) la presenza della patologia tubercolare, come peraltro espressamente richiesto in sede procedimentale dalla stessa parte ricorrente. La carenza istruttoria del procedimento che ha portato alla adozione dei provvedimenti impugnati trova conferma negli adempimenti istruttori eseguiti per ordine di questo Tribunale (in assenza dei quali anche gli altri quattro capi FA sospettati di positività sarebbero stati abbattuti) ”.

3. Il T.A.R. adito con azione risarcitoria, con la sentenza n. 1934 del 23 marzo 2022, ha respinto la domanda sulla scorta della mancata dimostrazione - ad opera della parte ricorrente che, ad avviso del T.A.R., ne avrebbe avuto l’onere - dell’elemento soggettivo della colpa dell’intimata Amministrazione.

Ha in particolare evidenziato il T.A.R. che “ l’A.S.L. di Caserta, dopo aver ricevuto i dati concernenti le analisi sui capi FA ritualmente acquisiti in applicazione delle vigenti disposizioni in materia di eradicazione della tubercolosi OV, ha dato attuazione alle regole fissate dal protocollo approvato in sede regionale nel rispetto del principio di precauzione, mediante l’isolamento e la destinazione al macello dei capi FA infetti positivi e l’assoggettamento del latte prodotto dagli altri capi presenti nell’allevamento al trattamento di pastorizzazione. Non può essere imputata a colpevole iniziativa dell’A.S.L. la scelta del metodo utilizzato per l’accertamento della patologia (IDT in luogo della gamma interferone che, nel corso di successivi accertamenti, ha condotto ad esiti differenti). Come noto, il Decreto Ministeriale n. 592 del 15/12/1995 (recante “Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione delle tubercolosi negli allevamenti IN e FA”) dispone all’art. 5 che “Le prove ufficiali per la diagnosi dalla tubercolosi sono quelle indicate nell’allegato 1 che fa parte integrante del presente regolamento”. Tale allegato 1 prevede che “Sono riconosciute ufficialmente le seguenti prove per la diagnosi in vita di tubercolosi: a) intradermotubercolinizzazione unica: inoculazione singola di tubercolina PPD OV (5000 UTC in 0,1 ml); b) intradermotubercolinizzazione comparativa: inoculazione contemporanea, in punti diversi distanti fra loro circa 12 cm disposti uno sotto l’altro, delle due tubercoline, aviare e OV (5000 UTC di tubercolina OV in 0,1 e 5000 U.I. di tubercolina aviare in 0,2 ml)”.

La prova utilizzata dall’A.S.L per la diagnosi della patologia (IDT unica e comparativa) è quindi coerente con il tracciato quadro normativo che la individua come indagine ufficiale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 4606/2021: “… dalla normativa nazionale e, segnatamente, dal piano nazionale richiamati si evince che: - sono prove diagnostiche ufficiali per la diagnosi in vita di tubercolosi la IDT singola e la IDT comparativa; - perché un animale sia considerato infetto da tubercolosi è sufficiente la positività accertata con una delle due prove ufficiali; con la precisazione che, solo in casi particolari, per approfondimento diagnostico, il Servizio Veterinario può valutare discrezionalmente l’opportunità di ricorrere alla prova intradermica comparativa in aggiunta a quella singola, da eseguirsi a distanza di almeno 42 giorni; - affinché in allevamenti già ufficialmente indenni, come nella specie, la qualifica sia sospesa è sufficiente la positività di un solo capo, accertata con una delle prove ufficiali - IDT singola o comparativa…Ed invero, in base alla normativa nazionale e comunitaria, gli animali definiti infetti in base alle prove ufficiali (IDT singola e/o Comparativa) sono sottoposti ai provvedimenti di cui all’art. 8 del D.M. 592/1995, che dispone l’isolamento e la macellazione dei capi nel più breve tempo possibile e comunque entro trenta giorni …”). Quanto all’ulteriore strumento di diagnosi, giova rammentare che il Reg. CEE n. 1226/2002, Allegato B, dopo aver attribuito carattere di ufficialità alle tecniche di intradermotubercolinizzazione singola e comparativa, qualifica come “supplementare” la prova del gamma interferone, specificamente disponendo che quest’ultima può essere autorizzata dagli Stati membri al fine di individuare il maggior numero possibile di animali contagiati o ammalati in un allevamento o in una Regione, oltre alla prova della tubercolina. In altri termini, il citato Regolamento affida a tale strumento un ruolo di supporto all’intradermoreazione, nei casi di focolaio già accertato mediante IDT - di per sé sufficiente in base alla normativa nazionale innanzi indicata a giustificare la sospensione della qualifica e l’adozione dell’ordinanza di abbattimento - al fine di individuare il maggior numero di capi contagiati ed accelerare l’eradicazione dell’infezione. Ed invero, solo con l’Allegato III del Reg. UE n. 689/2020 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea il 3.6.2020 – richiamato dall’art. 4 dell’O.M. 28.5.2015 – il gamma interferone è stato affiancato all’IDT, quale prova ufficiale “in prima battuta” per la diagnosi della TBC OV; tale Allegato, infatti, indica tra i metodi diagnostici per la concessione e il mantenimento dello status di indenne da infezione da tubercolosi: “1. Prove di intradermoreazione alla tubercolina: a) intradermotubercolinizzazione unica (IDT); b) intradermotubercolinizzazione comparativa (IDT comparativa). 2. Prova del gamma-interferone”. Non può essere pertanto imputato all’A.S.L. l’esito di un controllo, effettuato secondo le regole del settore e poi smentito da ulteriori e più approfondite analisi che, sulla base della normativa vigente ratione temporis, non erano dovute ”.

Ha aggiunto il T.A.R. che “ a sostegno della insussistenza di un giudizio di colpevolezza dell’amministrazione sanitaria vanno poi considerate la difficoltà e la complessità delle questioni da affrontare nell’esercizio della funzione amministrativa, che nella specie implica accertamenti sanitari e verifiche delicate (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3610/2016 secondo cui “Né si può ritenere che l’Amministrazione appellante debba rispondere dei margini di errore, pur sempre resi possibili dalle tecniche delle analisi, disciplinate dalla normativa di settore … rileva il principio per il quale, quando le analisi sono state poste in essere nel rispetto delle regole del settore (ciò che non è stato mai dubitato, quanto meno nel presente grado del giudizio), l’Amministrazione competente …. non risponde di certo dei ‘falsi positivi’…. ritiene il Collegio che non risponde dei danni l’A.s.l. che abbia rispettato tutte le regole del settore ed abbia dato puntuale attuazione ai protocolli, una volta giunta a conoscenza dei risultati allarmanti delle analisi”) ”.

“ Quanto all’adozione dei consequenziali provvedimenti, ivi compreso l’abbattimento dei IN infetti ” – prosegue la sentenza di primo grado – “ occorre rilevare che l’A.S.L. ha dato esecuzione a previsioni contenute nel citato D.M. n. 592/1992 (artt. 7, 8, 9, 10) e nell’O.M. 28.5.2015 (art. 5) che, come noto, impongono alle competenti amministrazioni sanitarie di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l'ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione, costituente uno dei canoni fondamentali del diritto all’ambiente e alla salute (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 30/2009), rientrando la tubercolosi bufalina tra le zoonosi, ovvero le malattie infettive trasmissibili dagli animali all’uomo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, n. 4606/2021: “L’obiettivo primario di tali atti generali di contrasto alla diffusione del Mycobacterium bovis - agente eziologico della tubercolosi OV e bufalina, in grado di provocare nell’uomo forme di malattia che risultano non distinguibili per gravità, lesioni e decorso rispetto alla forma causata dal più comune Mycobacterium tuberculosis (cd. Bacillo di Koch) - si declina attraverso la previsione di plurimi interventi volti ad individuare e risanare il maggior numero di allevamenti infetti, evitando il propagarsi del contagio negli animali sani, avuto in particolare riguardo alle esigenze di tutela della salute pubblica e del consumatore, trattandosi di malattia trasmissibile all’uomo”) ”.

4. La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dalla originaria ricorrente.

Questa deduce che l’evoluzione procedimentale concretamente sviluppatasi manifesta “ profili di specifica negligenza da parte dell’Asl ”, atteso che non solo essa ha costretto l’appellante all’abbattimento di un capo che è risultato essere del tutto sano, ma, dopo l’esecuzione dell’abbattimento di tale capo, e dopo avere quindi potuto verificare che lo stesso era privo di patologie, invece di svolgere, come reiteratamente richiesto dalla ricorrente, gli ulteriori doverosi accertamenti sollecitati sugli altri quattro capi per verificare l’effettiva condizione di salute degli stessi, ha preferito restare colpevolmente inerte, protraendo il blocco dell’attività aziendale.

Deduce altresì la parte appellante che essa aveva chiesto la sospensione in autotutela dell’abbattimento con istanza del 22 agosto 2015, sollecitando i nuovi accertamenti, ed aveva poi reiterato tale richiesta di sospensione con ulteriore istanza del 29 agosto 2015, sollecitando l’esperimento della prova del gamma interferone: istanze che sarebbero state meritevoli di accoglimento, considerato che nel verbale del 14 agosto 2015, sottoscritto anche dal Dirigente Veterinario dell’Azienda Sanitaria, si dava atto dell’assenza dei segni clinici dell’infezione tubercolotica sui capi risultati positivi.

Lamenta quindi la parte appellante che la sentenza impugnata, soffermandosi esclusivamente sulla presunta osservanza, da parte dell’Asl, dei protocolli vigenti, ha completamente ignorato i contorni concreti della specifica vicenda procedimentale.

Evidenzia ancora la parte appellante che la sentenza n. 1405/2016 aveva già indicato le carenze istruttorie e l’inerzia dell’Amministrazione appellata, che non aveva svolto i dovuti approfondimenti, resi necessari dai dati acquisiti all’istruttoria procedimentale.

Infine, la parte appellante contesta la sentenza appellata anche laddove sostiene che le analisi sarebbero state svolte dalla ASL nel rispetto dei protocolli vigenti, in quanto essa, nel giudizio definito con la sentenza n. 1405/2016, aveva evidenziato l’uso di siringhe dosatrici non conformi e le modalità non corrette di esecuzione dei prelievi.

5. Si è costituita nel giudizio di appello l’Azienda Sanitaria Locale Caserta, per opporsi all’accoglimento dell’appello sia per ciò che attiene all’ an che al quantum della pretesa risarcitoria della parte appellante.

6. All’esito dell’odierna udienza di discussione, quindi, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

7. In via preliminare, deve osservarsi che, come anche recentemente ribadito dalla giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 settembre 2024, n. 7529), “ ai fini della sussistenza di una responsabilità dell’amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell’illegittimità dell’azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell’elemento soggettivo. In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la pubblica amministrazione abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97 Cost. La responsabilità della pubblica amministrazione può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Consiglio di Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato (Consiglio di Stato, sez. III, 11 marzo 2015 n. 1272). In definitiva, come, anche di recente, statuito dalla giurisprudenza, “ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p.” (cfr. Consiglio di Stato, n. 4050/2023 già citata e giurisprudenza ivi richiamata) ”.

Da siffatto inquadramento della fattispecie risarcitoria discende che, a differenza che nel giudizio di legittimità, in cui l’oggetto del sindacato è il provvedimento amministrativo e la sua coerenza con il quadro fattuale e giuridico esistente al momento della sua adozione, correttamente ricostruito (il primo) ed esattamente interpretato (il secondo), nel giudizio risarcitorio oggetto di valutazione è la complessiva condotta dell’Amministrazione, di cui il provvedimento costituisce solo un elemento, dovendo verificarsi se, nell’esercizio del suo compito di perseguimento primario dell’interesse pubblico, essa non abbia travalicato i limiti basilari entro i quali l’azione autoritativa deve essere contenuta e che fungono da cornice “esterna” della discrezionalità amministrativa, superati i quali essa cessa di essere riconoscibile come tale ed assume i connotati di una mera attività materiale lesiva degli interessi giuridici dei cittadini (della cui violazione l’Amministrazione è quindi chiamata a rispondere sul piano risarcitorio).

Il discrimine tra l’azione amministrativa illegittima e quella illecita è appunto segnato (anche) dall’elemento soggettivo, la cui sussistenza si desume dalla violazione delle regole – di diligenza, buona fede ed imparzialità – cui l’apparato pubblico deve uniformare la sua condotta, tenuto conto del contesto complessivo in cui l’Amministrazione esercita la sua funzione.

La diversa natura del giudizio risarcitorio rispetto a quello di legittimità comporta che le qualificazioni (del provvedimento impugnato) sancite dalla sentenza conclusiva del secondo non condizionano in modo automatico l’accertamento della fattispecie risarcitoria, diverso essendo l’oggetto dei due giudizi ed i parametri cui deve ispirarsi il loro svolgimento.

Inoltre, proprio perché l’elemento soggettivo costituisce uno dei tasselli della fattispecie risarcitoria, il giudice, ai fini della sua ricostruzione, è chiamato a prendere in considerazione tutte le circostanze, di fatto e di diritto, caratterizzanti la concreta situazione devoluta alla sua cognizione, così come emergenti dal materiale processuale ed anche laddove non abbiano costituito oggetto di rituale eccezione ad opera della parte interessata.

8. Sempre in via preliminare, deve osservarsi che le condotte da cui la parte appellante fa derivare la responsabilità risarcitoria dell’Amministrazione, in quanto contrastanti con i canoni di prudenza e buona amministrazione cui essa dovrebbe uniformare il suo operato anche al fine di evitare che si riveli foriero di danni nei confronti dei consociati destinatari della sua azione, si collegano a due distinti momenti della complessiva vicenda procedimentale cui inerisce il presente giudizio: il primo, infatti, è relativo all’adozione dell’ordine di abbattimento dei 5 capi FA risultati positivi alla prova di intradermoreazione alla tubercolina e delle misure connesse aventi effetti restrittivi della normale operatività aziendale (con riguardo, ad esempio, alla commercializzazione del latte prodotto dai capi FA presenti nell’allevamento); il secondo, invece, si correla al mancato esercizio del potere di autotutela nei riguardi di quelle misure, una volta emersi (a livello procedimentale e processuale) elementi istruttori asseritamente indicativi dell’insussistenza del focolaio infettivo o, comunque, dell’esigenza di compiere ulteriori approfondimenti.

Sebbene la suddetta distinzione non sia chiaramente tenuta presente nella sentenza n. 1405/2016 (che fa derivare i vizi di carenza istruttoria e motivazionale dei provvedimenti impugnati anche da fatti successivi alla loro adozione, collocandoli entro una indistinta cornice “procedimentale”), ritiene il Collegio di porla a base della successiva analisi, anche perché ad essa corrisponde la duplice prospettiva risarcitoria – attiva ed omissiva – che, come si è detto, contraddistingue l’appello in esame.

9. Ebbene, iniziando dal primo segmento procedimentale, rispetto al quale la condotta pregiudizievole assume carattere attivo (manifestandosi nell’adozione dei provvedimenti che il giudice amministrativo ha riconosciuto, con sentenza passata in giudicato, illegittimi), deve osservarsi che non si evince alcuno specifico elemento - anche alla luce della sentenza di annullamento n. 1405/2016 - atto a dimostrare che l’adozione dell’ordinanza prot. n. 1940 del 14 agosto 2015 (con la quale, oltre a prescrivere l’eliminazione dei capi infetti, venivano disposte le suddette ulteriori misure precauzionali) sia rivelatrice della violazione delle regole di diligenza, buona fede ed imparzialità che deve connotare l’esercizio del potere amministrativo affinché gli atti che ne costituiscono espressione siano passibili della qualificazione (in termini di illiceità e non solo di illegittimità) rilevante nell’ambito del giudizio risarcitorio.

9.1. In primo luogo, nessuna specifica allegazione, adeguatamente corroborata sul piano probatorio, viene svolta dalla appellante (così come, del resto, con il ricorso introduttivo del presente giudizio) al fine di dimostrare che la prova di intradermoreazione sarebbe stava svolta scorrettamente né che le presunte modalità scorrette di esecuzione della prova, così come illustrate con l’istanza di autotutela del 18 agosto 2015, avrebbero effettivamente influito sull’esito della prova, dando luogo a cd. falsi positivi.

Invero, la stessa appellante, nell’affermare (a pag. 12 dell’appello) che “ la sentenza di primo grado appare censurabile anche laddove sostiene apoditticamente che le analisi sarebbero state svolte dall’azienda convenuta nel rispetto dei protocolli vigenti ”, deduce sì di avere “ vigorosamente contestato ” tale circostanza, ma “ nel giudizio rg 4530.2015 sfociata nella sentenza n.1405.2016 ”, laddove aveva lamentato “ l’uso di siringhe dosatrici non conformi e le modalità non corrette di esecuzione dei prelievi ” e “ rilevato che proprio le modalità non corrette di esecuzione dei prelievi rendevano inaffidabili le risultanze della prova della tubercolina, che inoltre risultavano poi smentite dai vari dati di segno opposto più volte richiamati ”: deve tuttavia osservarsi che la parte che agisce ai fini risarcitori è tenuta nell’ambito del relativo giudizio, e non in quello di legittimità che lo abbia eventualmente preceduto, ad assolvere all’onere di allegare gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e di fornire, nel rispetto del principio dispositivo che, come evidenziato dal T.A.R., informa il relativo giudizio, una congrua base probatoria delle sue petizioni.

9.2. Né la violazione delle regole che devono ispirare l’azione amministrativa affinché non trasmodi nella ingiusta lesione delle posizioni giuridiche degli amministrati potrebbe essere desunta dalle ulteriori acquisizioni istruttorie, come la certificazione rilasciata in data 14 agosto 2015 dal veterinario aziendale e quella ulteriore rilasciata dalla stessa ASL in pari data, nella quale si attestava che dall’esame clinico dei capi sospetti si evidenziava l’assenza di reazione linfonodale e che i capi non si presentavano patologicamente caldi né dolenti, ovvero il referto istopatologico redatto dall’Università di Napoli sul capo abbattuto.

9.3. In primo luogo, infatti, la parte appellante non contesta la sentenza appellata nella parte in cui ha posto in evidenza il carattere vincolato dell’azione profilattica, sia quanto alla scelta della prova da utilizzare in via principale ed ufficiale ai fini dell’accertamento dell’infezione, sia quanto alle misure da adottare nell’ottica del contenimento e dell’estinzione del focolaio infettivo, a tutela della salute pubblica, una volta riscontrato, all’esito di quelle prove, la presenza del patogeno.

9.4. In secondo luogo, e con particolare riguardo alla valenza ascrivibile alle risultanze dell’esame anatomopatologico svolto sul capo abbattuto, non può non osservarsi che, come riportato da T.A.R. per la Campania, Sez. V, 29 marzo 2024, n. 2113 citando la verificazione svolta nell’ambito del relativo giudizio, “ nel bovino la tubercolosi è una malattia a decorso cronico, i cui quadri anatomopatologici dipendono dalla fase evolutiva del processo morboso e dalla localizzazione ed entità delle lesioni nei vari organi e tessuti colpiti. Laddove si praticano programmi di bonifica sanitaria, la maggior parte dei casi di infezione viene rilevata precocemente, di conseguenza la rilevazione di lesioni estese o di sintomatologia clinica (dimagramento, tosse, pleurite) negli animali colpiti avviene raramente (Farina e Scatozza, 1995) ”.

9.5. Quanto alla rilevanza ascrivibile alla citata certificazione rilasciata in data 14 agosto 2015 dal veterinario aziendale ed alla ulteriore certificazione rilasciata dalla stessa ASL nella stessa data, nella quale si attestava che dall’esame clinico dei capi sospetti si evidenziava l’assenza di reazione linfonodale e che i capi non si presentavano patologicamente caldi né dolenti, deve osservarsi che, come evidenziato dalla sentenza appellata, l’adozione delle misure sanitarie tese al contenimento dell’infezione costituiva l’esito vincolato del risultato positivo della prova di intradermoreazione: ciò senza trascurare che nessuna allegazione viene svolta dalla appellante al fine di dimostrare che l’esame esterno dei capi sospetti, sulla base del quale sono state rilasciate quelle certificazioni, fosse idoneo a generare fondati dubbi sulla attendibilità della prova di laboratorio.

9.6. Non possono invece riflettersi sulla valutazione sotto il profilo psicologico della condotta lesiva che si sarebbe realizzata mediante l’adozione dei provvedimenti impugnati gli esiti della prova gamma interferone, in quanto acquisiti solo nell’ambito del giudizio e successivamente, quindi, all’adozione di quei provvedimenti.

9.7. In conclusione, deve ritenersi immune da censure, sotto il profilo risarcitorio, la condotta dell’Amministrazione che, in presenza dell’esito dell’intradermoreazione – l’unica alla quale le disposizioni vigenti ratione temporis attribuivano carattere di ufficialità e, quindi, di preminenza scientifica – abbia ritenuto di intervenire con la tempestività resa necessaria dall’esigenza di circoscrivere il focolaio infettivo, anche a tutela dello stesso allevatore (al fine di impedire la diffusione dell’infezione all’interno dell’allevamento).

9.8. Peraltro, non può non rilevarsi che la sentenza n. 1405/2016 ha affermato che, “ nella immediatezza della riscontrata positività al test di intradermoreazione dei cinque capi FA, potevano considerarsi conformi ai protocolli nazionali e regionali in materia di prevenzione della tubercolosi OV (oltre che rispondenti al principio di precauzione in materia sanitaria) l’ordine di isolamento dei capi sospettati di infezione alla tubercolosi e il divieto di movimentazione dei capi di bestiame da e per l’allevamento ”, limitando i rilievi in ordine alla carenza istruttoria e motivazionale dei provvedimenti impugnati “ all’ordine di immediato abbattimento dei capi sospettati di positività al test di intradermoreazione ”.

E’ quindi la stessa sentenza di annullamento ed affermare che i vizi riscontrati non inficiano complessivamente l’azione amministrativa, ma solo limitatamente ad uno dei suoi effetti (quello, cioè, relativo all’abbattimento dei capi sospetti): ciò che tuttavia è insuscettibile di dare luogo ad un addebito di colpa a carico dell’Amministrazione, anche in considerazione della unitarietà delle misure che essa era tenuta ad adottare una volta riscontrato l’esito positivo della prova di intradermoreazione.

Invero, ai sensi dell’art. 8, comma 1, del citato D.M. n. 592/2015, “ I IN o FA dichiarati infetti devono essere subito isolati e macellati sotto controllo ufficiale, al più presto e comunque entro e non oltre trenta giorni dalla notifica ufficiale al proprietario o al detentore ”, mentre, ai sensi dell’art. 9, comma 1: “ Negli allevamenti dichiarati infetti ai sensi del presente regolamento di adottano le seguenti disposizioni: a) accurata indagine epidemiologica da parte del veterinario ufficiale in collaborazione con gli osservatori epidemiologici regionali veterinari, mirata a individuare l’origine della malattia e gli eventuali contatti con altri allevamenti; b) segnalazione al servizio igiene pubblica dell’ASL territorialmente competente della presenza dell’infezione, unitamente alle misure urgenti adottate per impedire il contagio all’uomo; c) censimento per specie e categoria di tutti gli animali presenti nell’allevamento; d) isolamento e sequestro di tutti gli animali infetti e sospetti dal resto dell’effettivo dell’allevamento; e) macellazione degli animali infetti entro i termini indicati al p. 1 del precedente art. 8; f) accurata pulizia e disinfezione ai sensi dell’art. 10 del presente regolamento; g) divieto di monta; h) la mungitura degli animali sospetti o infetti deve essere effettuata separatamente e comunque dopo la mungitura dei soggetti sani, seguita da accurato lavaggio, pulizia e disinfezione delle attrezzature e dei locali adibiti alla mungitura con le modalità previste dall’art. 10 del presente regolamento; i) divieto di qualsiasi movimento da e per l’allevamento infetto, salvo autorizzazione per l’uscita di animali destinati all’immediata macellazione …; l) i vitelli o annutoli nati da madri infette devono essere allevati in condizioni di isolamento …; m) impiego del latte delle bovine infette prima dell’abbattimento, qualora non venga distrutto, unicamente per l’alimentazione animale, previo trattamento di risanamento nell’ambito dello stesso allevamento latte …; n) rimozione dall’allevamento del latte di animali sani appartenenti ad allevamenti infetti in contenitori separati, identificati con appositi contrassegni e utilizzato esclusivamente per la fabbricazione di latte trattato termicamente o di prodotti a base di latte, dopo essere stato sottoposto ad un idoneo trattamento termico da effettuarsi sotto il controllo delle autorità competenti. Tuttavia detto latte può essere risanato direttamente nell’azienda di produzione, a condizione che l’azienda sia in possesso di specifico impianto per il risanamento del latte; o) sistemazione del letame proveniente dai ricoveri o da altri locali di stabulazione in luogo inaccessibile agli animali dell’allevamento ”.

9.9. Deve a questo punto rilevarsi che nella sequenza causale si segno attivo si colloca anche l’ordinanza n. 1 dell’8 settembre 2015, con la quale l’Amministrazione, riscontrata la mancata esecuzione dell’ordinanza n. 1937 del 14 agosto 2015, nella parte in cui si disponeva la macellazione, entro 15 giorni, dei 5 capi FA risultati positivi, ha ordinato l’abbattimento coattivo dei suddetti animali.

Anche rispetto a tale ordinanza devono ribadirsi le considerazioni in precedenza svolte, dovendo solo aggiungersi che, ad ulteriore riprova della non ravvisabilità di profili di negligenza nella sua adozione, essa costituisce l’esito vincolato della mancata esecuzione della precedente ordinanza, relativamente alla macellazione dei capi risultati infetti.

10. Escluso, quindi, che i provvedimenti adottati dall’Amministrazione fossero idonei a generare, una volta annullati, la sua responsabilità risarcitoria, deve procedersi a svolgere analoga verifica con riguardo alla componente omissiva della sua azione, individuata dalla parte ricorrente nel mancato esercizio del suo potere di autotutela, sebbene sollecitato dalla stessa, al fine di impedire che gli effetti di quei provvedimenti continuassero a prodursi, insieme alle relative conseguenze pregiudizievoli per l’attività aziendale: ciò anche una volta che la prova gamma interferone, eseguita in esecuzione del relativo ordine istruttorio impartito in sede cautelare dal T.A.R., aveva condotto ad esiti contrastanti rispetto alla prova di intradermoreazione precedentemente espletata.

10.1. Deve in primo luogo osservarsi che, come è noto, l’esercizio del potere di autotutela ha carattere discrezionale.

In tale contesto, non può ritenersi irragionevole che l’Amministrazione, in pendenza del giudizio ed a fronte di prove contrastanti – senza che la parte ricorrente offra univoci argomenti per sostenere che la prova gamma interferone sia caratterizzato da un grado di attendibilità diagnostica maggiore rispetto a quella di intradermoreazione –, abbia ritenuto di mantenere ferme le misure precauzionali ordinate con il provvedimento del 14 agosto 2015, nel perseguimento dell’interesse primario alla tutela della salute pubblica contro il pericolo di diffusione dell’infezione.

10.2. Del resto, una volta che il TAR aveva sospeso l’ordine di abbattimento (relativamente ai 4 capi per i quali non aveva ancora ricevuto esecuzione) e che, quindi, permanevano le sole misure relative al trattamento cui sottoporre il latte prodotto dai capi presenti nell’allevamento (infetti o meno), non può negarsi che, nell’ambito della valutazione comparativa degli interessi propria del potere discrezionale, fosse ragionevole mantenere in vigore le suddette misure, in quanto inidonee a produrre effetti irreversibili sull’integrità del patrimonio zootecnico aziendale, anche dopo che la prova gamma interferone aveva dato esito negativo: come si è detto, infatti, lo stesso T.A.R. ha distintamente considerato l’ordine di abbattimento rispetto alle altre misure, affermando che solo al primo erano riferibili i vizi di carenza istruttoria e motivazionale sui quali si basa la sentenza di annullamento.

10.3. Inoltre, come si è detto, uno dei criteri di valutazione della colpa della P.A. è rappresentato dal contesto normativo entro cui si svolge la sua azione, dovendo verificarsi se esso fosse idoneo a fondare il suo ragionevole affidamento circa la correttezza della sua azione.

Ebbene, come accennato, il già citato Decreto Ministeriale n. 592 del 15 dicembre 1995, recante il ” Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione delle tubercolosi negli allevamenti IN e FA ”, stabiliva all’art. 5 che “ Le prove ufficiali per la diagnosi dalla tubercolosi sono quelle indicate nell’allegato 1 che fa parte integrante del presente regolamento ”, mentre l’allegato 1, ai fini dell’accertamento della tubercolosi negli allevamenti FA, prevedeva, quali prove ufficiale: “ l’intradermoreazione, consistente nella inoculazione singola di tubercolina PPD OV (5000 UTC in 0,1 ml.) ”.

Deve quindi ritenersi che l’Amministrazione abbia ragionevolmente ritenuto che la successiva prova gamma interferone non inficiasse i presupposti dei provvedimenti precedentemente adottati e che quindi questi trovassero (perdurante) fondamento negli esiti della (sola) prova ufficiale prevista dalle pertinenti disposizioni.

10.4. Peraltro, anche ammesso che alla prova gamma interferone sia ascrivibile un maggior grado di attendibilità rispetto a quella da intradermoreazione (profilo, tuttavia, in ordine al quale nessuna specifica deduzione, scientificamente supportata, viene svolta dalla appellante), deve osservarsi che l’Allegato III del successivo Reg. UE n. 689/2020, non applicabile ratione temporis , non istituisce alcun rapporto di graduazione tra i diversi metodi diagnostici per la concessione e il mantenimento dello status di allevamento indenne da infezione da tubercolosi, all’uopo prevedendo:

“ 1. Prove di intradermoreazione alla tubercolina: a) intradermotubercolinizzazione unica (IDT); b) intradermotubercolinizzazione comparativa (IDT comparativa). 2. Prova del gamma-interferone ”.

10.5. Deve anzi osservarsi che, in un contesto normativo - così come ricostruito dalla sentenza appellata, non specificamente censurata in parte qua dalla appellante - inteso a privilegiare ratione temporis , quale prova ufficiale dell’infezione, quella di intradermoreazione, del tutto legittimamente, e senza che la sua condotta possa ritenersi connotata da profili di negligenza o imperizia, l’Amministrazione ha fatto affidamento sugli esiti della stessa ai fini dell’esercizio (anche nella prospettiva dell’autotutela) del suo potere di vigilanza sanitaria: cosicché gli esiti difformi della prova gamma interferone non possono assurgere a dimostrazione della colpa della P.A. nel mancato esercizio del potere di autotutela, nelle more del giudizio in corso.

11. Deve quindi ritenersi che l’appello non possa essere accolto, potendo conseguentemente prescindersi dalle censure inerenti al quantum della pretesa risarcitoria, una volta esclusa già in ordine all’ an la sua fondatezza.

12. L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica infine la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8882/2022, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente FF

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Stefania Santoleri

IL SEGRETARIO