Pubblicato il 08/01/2025

N. 00107/2025REG.PROV.COLL.

N. 03720/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3720 del 2024, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

lo IEMEST- Istituto euro-mediterraneo di scienza e tecnologia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Massimiliano Valenza ed Ambrogio Panzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

dell’Università degli studi di Chieti “Gabriele d'Annunzio”; della società Smart Power System distretto ad alta tecnologia in Campania S.c.a r.l., dell’Università degli studi “Magna Grecia” di Catanzaro e della società Biogem S.c.a r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento previa sospensione

della sentenza T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. IV bis , 4 aprile 2024 n.6483, che ha accolto il ricorso n. 10736/2022 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti dell’Agenzia per la coesione territoriale, concernenti la procedura per la manifestazione di interesse per la candidatura di idee progettuali da ammettere ad una procedura negoziale finalizzata al finanziamento di interventi di riqualificazione e rifunzionalizzazione di siti per la creazione di ecosistemi dell'innovazione nel Mezzogiorno, indetta con decreto del Direttore generale 29 settembre 2021 n.204

(ricorso principale)

a) della nota 19 settembre 2022 prot. n.19045, conosciuta in data imprecisata, con cui il Direttore generale ha comunicato al ricorrente IEMEST- Istituto euro-mediterraneo di scienze e tecnologia la disponibilità solo parziale del finanziamento richiesto per il progetto “ Ecosistema dell’innovazione biotecnologica per la salute, i giovani, l’ambiente e le imprese (EI-BIO-SAGI) ” da esso presentato;

(motivi aggiunti)

b) del decreto 20 marzo 2023 n.69, conosciuto in data imprecisata, con cui il predetto Direttore generale ha annullato in autotutela il proprio precedente decreto 18 gennaio 2020 n.25 e la propria nota 25 ottobre 2025 prot. n.22692, con i quali aveva qualificato il precedente progetto come “ non aiuto di Stato ”;

c) della nota 8 marzo 2023 prot. n.6229, di avvio del relativo procedimento;

e di ogni altro atto connesso, presupposto ovvero consequenziale ai suindicati atti e provvedimenti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dello IEMEST;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il Piano nazionale di ripresa e resilienza- PNRR elaborato dall’Unione europea assegna ai Paesi membri, fra cui il nostro, un certo ammontare di risorse, sotto forma di finanziamenti, anche a fondo perduto, per incentivare l’investimento in settori ritenuti strategici per la società.

2. Il nostro Paese ha poi previsto che questi investimenti, finanziati dal PNRR, siano integrati con risorse nazionali, in conformità ad un Piano nazionale per gli investimenti complementari, approvato con il d.l. 6 maggio 2021 n.59.

3. Si controverte di uno di uno di questi investimenti complementari, previsto e disciplinato dalle norme e dagli atti di cui subito.

3.1 Come sottolineato, il d.l. 59/2001 ha approvato nel suo complesso il Piano degli investimenti complementari, e in particolare ha previsto, all’art. 1 comma 2 lettera a) numero 4, un finanziamento per “ Ecosistemi per l'innovazione al Sud in contesti urbani marginalizzati ”.

3.2 Lo stesso d.l. 59/2001 all’art. 1 comma 7, per dare concretezza a questo piano di investimenti, ha previsto che entro un breve termine dall’entrata in vigore del decreto stesso “ con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sono individuati per ciascun intervento o programma gli obiettivi iniziali, intermedi e finali determinati in relazione al cronoprogramma finanziario e coerenti con gli impegni assunti nel Piano nazionale di ripresa e resilienza ”.

3.3 Il decreto ministeriale in questione è il D.M. 15 luglio 2021, che individua nel relativo allegato le schede relative a ciascun investimento, le quali ne precisano l’obiettivo e il programma di svolgimento.

3.4 Rileva nel caso presente la prima di queste schede progetto, intitolata appunto “ Ecosistemi per l'innovazione al Sud in contesti urbani marginalizzati ”, che individua come amministrazione proponente la Presidenza del Consiglio ed il Ministro per il Sud e la coesione territoriale, per mezzo della relativa Agenzia per la coesione territoriale, e pone come obiettivo “ la riqualificazione infrastrutturale di siti localizzati nelle regioni del Mezzogiorno per ospitare percorsi di istruzione superiore, ricerca multidisciplinare e creazione di imprese ”, nei termini di cui si dirà subito.

3.5 In attuazione di questa scheda progetto, l’Agenzia per la coesione, con decreto del Direttore generale 29 settembre 2021 n.204, ha emanato un avviso pubblico “ per la manifestazione di interesse per la candidatura di idee progettuali ” da finanziare, rivolto ad “ organismi di ricerca … in cooperazione tra loro e/o con enti locali, imprese e altri soggetti pubblici o privati ”, ove per organismi di ricerca l’avviso stesso intende le università, i relativi istituti, gli enti di ricerca e “ altri soggetti la cui finalità principale, indipendentemente dallo status giuridico (costituito secondo il diritto privato o pubblico) o dalla fonte di finanziamento, consista nello svolgere in maniera indipendente attività di ricerca fondamentale, di ricerca industriale o di sviluppo sperimentale o nel garantire un'ampia diffusione dei risultati di tali attività, mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di conoscenze”. Per questi ultimo tipo di soggetto, l’avviso pone una serie di restrizioni, precisando che qualora esso “svolga anche attività economiche, il finanziamento, i costi e i ricavi di tal attività economiche devono formare oggetto di contabilità separata ” e che “ le imprese in grado di esercitare un'influenza dominante su tale soggetto, ad esempio in qualità di azionisti o di soci, non possono godere di alcun accesso preferenziale ai risultati generati ” (doc. 4 in I grado ricorrente appellato, avviso, in particolare l’art. 3 di esso).

3.6 In concreto, l’avviso vuole promuovere “ la creazione di infrastrutture materiali o la rigenerazione di quelle abbandonate mirata a promuovere lo sviluppo di capitale umano altamente qualificato, la ricerca multidisciplinare, la creazione e l'attrazione di impese innovative ”, e quindi di infrastrutture che ospitino “ attività di ricerca e sviluppo, trasferimento tecnologico, alta formazione, incubazione d'impresa e altre attività ad alta intensità di conoscenza ” (doc. 4 in I grado ricorrente appellato, cit. in particolare artt. 1.3 e 7.1 lettera d).

3.7 In sintesi l’avviso prevede che il soggetto interessato debba presentare una proposta con un’idea progettuale, che sulle idee presentate venga fatta una valutazione da parte di una commissione apposita, che all’esito sia compilata una lista di idee ritenute idonee e che i proponenti di queste idee idonee siano ammessi alla successiva procedura negoziale e invitati a presentare i progetti per l’ammissione a finanziamento (doc. 4 in I grado ricorrente appellato, cit. art. 10).

3.8 Il finanziamento previsto è stabilito dall’art. 8 dell’avviso; per quanto interessa ai sensi dell’art. 8.1 “ l'ammontare dell'investimento consentito per ciascun progetto può variare tra euro 10.000.000 e euro 90.000.000 ”, ai sensi dell’art. 8.3, “ l'entità del finanziamento può coprire fino al 100% dei costi ammissibili e arrivare fino al raggiungimento del costo massimo dell'investimento consentito per ciascun progetto ” e ai sensi dell’art. 8.5 “ i finanziamenti di cui alla procedura negoziale successiva al presente avviso saranno in ogni caso concessi nel rispetto della vigente normativa europea e nazionale in materia di aiuti di Stato, ove applicabile ”(v, sempre doc. 4 in I grado ricorrente appellato, cit.).

4. Il ricorrente appellato IEMEST-Istituto Euro-mediterraneo di scienza e tecnologia è un istituto di ricerca senza fine di lucro ed ha partecipato alla selezione con una propria idea progettuale (fatto pacifico in causa).

5. Sempre l’Agenzia, con successivo decreto del Direttore generale 30 dicembre 2021 n.319, ha approvato l’elenco delle idee progettuali valutate idonee, fra cui quella del ricorrente appellato, e contestualmente ha approvato l’invito a partecipare alla successiva fase della selezione (doc. ti 5 e 6 ricorrente appellato).

6. In particolare, l’invito contiene “ le modalità di individuazione dei Progetti da ammettere a finanziamento nonché le modalità e condizioni di ammissione al predetto finanziamento ” e prevede in particolare quanto segue.

6.1 L’invito all’art. 6.3 prevede innanzitutto che. “ l'entità del finanziamento per ogni singolo Progetto può coprire fino al 100 per cento dei costi ammissibili e arrivare fino al raggiungimento del predetto importo massimo dell'investimento consentito per ciascun Progetto, ove ricorrano le condizioni espresse al precedente art. 5.3 ”.

6.2 L’art. 5.3 citato prevede in dettaglio che: “ La previsione di uno sfruttamento a fini non commerciali dell'infrastruttura oggetto di finanziamento non configura profili di aiuto di Stato a condizione che siano soddisfatti uno o più dei seguenti elementi: 1) l'infrastruttura di ricerca dovrà essere utilizzata quasi esclusivamente per attività di natura non economica e l'eventuale utilizzo economico dovrà rimanere puramente accessorio, nel senso che l'utilizzo economico corrisponde a un'attività necessaria e direttamente collegata al funzionamento dell'infrastruttura di ricerca oppure intrinsecamente legata al suo uso non economico principale; 2) l'attività economica, se presente, dovrà assorbire esattamente gli stessi fattori di produzione (quali materiali, attrezzature, manodopera e capitale fisso) delle attività non economiche e la capacità destinata ogni anno a tali attività economiche non dovrà superare il 20% della pertinente capacità annua complessiva dell'entità; 3) le attività di trasferimento del sapere (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione del sapere prodotto dagli organismi o dalle infrastrutture di ricerca) dovranno essere svolte da organismi o infrastrutture di ricerca (o da relativi servizi e filiali), oppure congiuntamente a organismi o infrastrutture di ricerca o per loro conto, e tutti i redditi da esse provenienti dovranno essere reinvestiti nelle attività principali di tali organismi o infrastrutture; 4) le attività di ricerca e sviluppo dovranno essere svolte in maniera indipendente, con la finalità di incrementare il sapere e migliorare la comprensione; 5) sia garantita una diffusione ampia, gratuita e trasparente dei risultati della ricerca ”.

6.3 Ancora, l’art. 6.4 prima parte prevede: “ Nel caso di investimenti per infrastrutture di ricerca che non soddisfino le condizioni di cui all'articolo 5.3 e siano qualificabili come aiuti di Stato, l'aiuto potrà ammontare ad un massimo di 20 milioni di euro per infrastruttura. Inoltre, in questo caso, i costi ammissibili corrispondono ai costi degli investimenti materiali e immateriali e l'intensità di aiuto non supera il 50 per cento dei costi ammissibili. Il Beneficiario dovrà, se del caso, assicurare ai fini della realizzazione della proposta progettuale il finanziamento della parte non agevolabile ai sensi del presente Invito senza il ricorso ad aiuti di Stato o, in tal caso, nel rispetto della pertinente normativa in materia di cumulo… ” (doc. 6 in I grado ricorrente appellato, cit.).

6.4 Infine, l’art. 10.3 riserva all’Agenzia la facoltà di chiedere chiarimenti, integrazioni ovvero informazioni ai proponenti, nei termini di cui si dirà.

7. I contenuti dell’invito sono conformi alla disciplina di diritto europeo in materia, che si riassume per chiarezza negli aspetti qui rilevanti.

7.1 Come è noto, l’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea- TFUE dispone al comma 1 che” Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza ”. Fra le deroghe in questione vi è poi, per quanto interessa quella di cui al comma 2 lettera c) che consente, in via generale “ gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività ”, a condizione che non vadano contro l’interesse comune.

7.2 Il concetto di aiuto di Stato è stato poi precisato, sempre in via generale, dalla “ Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea ” pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione 19 luglio 2016 C262/1, secondo la quale, per quanto qui interessa: “ Il finanziamento pubblico di infrastrutture di ricerca può favorire un'attività economica ed è quindi soggetto alle norme sugli aiuti di Stato nella misura in cui l'infrastruttura è di fatto finalizzata allo svolgimento di attività economiche (quali il noleggio di attrezzature o laboratori alle imprese, la fornitura di servizi a imprese o l'esecuzione di contratti di ricerca). Per contro, il finanziamento pubblico di infrastrutture di ricerca utilizzate per attività non economiche, quali la ricerca indipendente finalizzata ad incrementare il sapere migliorare la comprensione, non rientra nell'ambito di applicazione delle norme sugli aiuti di Stato. Per indicazioni più dettagliate sulla distinzione tra attività economiche e non economiche nel settore della ricerca, cfr. i chiarimenti forniti nella disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione ” (§ 218 della comunicazione).

7.3 A sua volta, quest’ultimo atto, la “ Comunicazione della Commissione ” intitolata “ Disciplina degli aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione ” pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione 27 giugno 2014 C198/1 prevede al § 17 che “ Gli organismi di ricerca e di diffusione delle conoscenze … e le infrastrutture di ricerca sono beneficiari di aiuti di Stato se il finanziamento pubblico che ricevono soddisfa tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato … L’elemento determinante affinché l’organismo di ricerca sia considerato un’impresa è piuttosto il fatto che svolga un’attività economica, cioè un’attività consistente nell’offrire prodotti e servizi su un dato mercato ”; prevede poi al § 19 una serie di attività che in genere la Commissione considera di carattere non economico, fra cui appunto le “ principali attività degli organismi di ricerca e delle infrastrutture di ricerca ” e al § 20 infine dispone: “ Se un organismo o un’infrastruttura di ricerca sono utilizzati tanto per attività economiche che non economiche, i finanziamenti pubblici rientrano nelle norme in materia di aiuti di Stato solo nella misura in cui coprono i costi connessi ad attività economiche. Se l’organismo o l’infrastruttura di ricerca sono utilizzati quasi esclusivamente per attività di natura non economica, il relativo finanziamento può esulare completamente dalle norme in materia di aiuti di Stato, a condizione che l’utilizzo economico rimanga puramente accessorio, ossia corrisponda a un’attività necessaria e direttamente collegata al funzionamento dell’organismo o infrastruttura di ricerca oppure intrinsecamente legata al suo uso non economico principale, e che abbia portata limitata. Ai fini della presente disciplina, la Commissione riterrà che tale sia il caso laddove l’attività economica assorbe esattamente gli stessi fattori di produzione (quali materiali, attrezzature, manodopera e capitale fisso) delle attività non economiche e la capacità destinata ogni anno a tali attività economiche non supera il 20 % della pertinente capacità annua complessiva dell’entità ”. Come si vede, l’art. 5.3 dell’avviso si conforma per la parte rilevante a queste previsioni.

8. Successivamente l’Agenzia, con il decreto del Direttore generale 27 giugno 2022 n.214 (doc. 8 in I grado ricorrente appellato) ha approvato la graduatoria provvisoria, nella quale l’IEMEST si era collocato in posizione utile, al trentesimo posto (cfr. doc. 8 in I grado ricorrente appellante, cit. all’art. 2 comma 2 e alla relativa tabella delle valutazioni).

9. Con successivo decreto del Direttore generale sempre 27 giugno 2022 n.215, l’Agenzia ha approvato la graduatoria definitiva, che accorda il finanziamento soltanto alle prime 27 proposte graduate, e quindi esclude il ricorrente appellato (doc. 9 in I grado ricorrente appellato).

10. Con la nota del Direttore generale 19 settembre 2022 prot. n.19045 di cui in epigrafe (doc. 10 in I grado ricorrente appellato), l’Agenzia ha però disposto una sorta di ripescaggio, comunicando che “ per effetto delle modifiche degli importi e dell'elenco dei beneficiari assegnatari dei finanziamenti, si sono rese disponibili adeguate risorse per assegnare al progetto "Ecosistema dell'Innovazione Biotecnologica per la Salute, i Giovani, l'ambiente e le Imprese (EI-BIO-SAGI) " ovvero quello presentato dal ricorrente appellato, “ il finanziamento pari ad curo 12.500.000,00”. Nella stessa nota, l’Agenzia ha però precisato che “tale importo corrisponde al massimo concedibile ai sensi della normativa in materia di aiuti di Stato, che è di applicazione al progetto in esame e, quindi, conformemente a quanto indicato nell'Invito in oggetto, la restante parte non agevolabile del costo complessivo per la sua realizzazione dovrà essere assicurata da codesto proponente e dai relativi partner ”, assegnando un breve termine all’istituto interessato per dichiarare se intendesse o no accettare queste condizioni.

11. Contro questa nota, nella parte in cui non concede il finanziamento per l’intero, l’Istituto ha proposto il ricorso principale di I grado, con domanda cautelare contestuale.

12. Con decreto del Presidente 23 settembre 2022 n.5986, il T.a.r. ha accolto la domanda cautelare, sospeso la nota impugnata e assegnato all’Istituto un breve termine per presentare la documentazione necessaria per accedere al finanziamento.

13. L’Istituto ha ottemperato, con atto 30 settembre 2022 (sentenza impugnata, fatti pacifici in causa).

14. Parallelamente, con nota sempre del 30 settembre 2022 (doc. 22 in I grado amministrazione), l’Agenzia ha reso noto all’Istituto che nella proposta da esso presentata non sarebbero stati presenti riferimenti o impegni idonei a soddisfare le condizioni, di cui all’art. 5.3 dell’invito sopra riportato, alle quali il finanziamento poteva non qualificarsi aiuto di Stato, nei termini che ora si riassumono.

14.1 La nota in questione richiama anzitutto la normativa europea di cui si è detto; evidenzia poi che in base a questa normativa il finanziamento pubblico ad un istituto di ricerca che svolga anche attività economica si presume costituisca aiuto di Stato, a meno che non vi sia una chiara e oggettiva dimostrazione del contrario.

14.2 Ciò posto, nella nota si osserva che “ dall’analisi delle informazioni presentate nel “Formulario per la presentazione della Relazione sull’Analisi Costi Benefici ai sensi della sezione 7 delle Linee Guida comunitarie (Allegato 4 di cui all’articolo 10 dell’invito) ” e dalle tabelle ad esso allegate, è emerso che l’infrastruttura di ricerca produrrà, nell’arco di vita utile, ricavi derivanti dallo svolgimento di attività economica tali da determinare la piena sostenibilità finanziaria del progetto”.

14.3 Nella nota si rileva infatti che il formulario in questione (doc. 12 ricorso I grado e doc. ti 30 e 33 amministrazione in I grado) nella tabella ricavi e costi operativi “ evidenzia entrate declinandole in “ entrate da progetti ” ed “ entrate da master ” più un valore residuo, per un valore complessivo pari ad euro 92.782.926 ” e nella tabella sostenibilità finanziaria evidenzia “ un flusso di cassa netto positivo pari ad euro 44.249.653 ”.

14.4 Ciò posto, nella nota si conclude che “ la documentazione progettuale presentata dal proponente non contiene alcun riferimento né impegno al soddisfacimento delle condizioni di “ non aiuto ” previste dalla normativa applicabile e riportate all’articolo 5.3 dell’Invito ”.

15. L’Agenzia però successivamente ha emesso la nota 25 ottobre 2022 prot. n.22692 (doc. 7 motivi aggiunti in I grado ricorrente appellato), con la quale ha comunicato che “ il progetto in esame è qualificato come un " non aiuto di Stato " per un importo di contributo concedibile pari ad euro 25.000.000. Il contenuto della presente nota sostituisce integralmente quanto riportato nella citata nota prot. n.19405 del 19 settembre 2022, oggetto di annullamento per effetto della presente ”.

16. A fronte di ciò, il ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare.

17. Con decreto del Direttore generale 18 gennaio 2023 n.25 (doc. 8 motivi aggiunti in I grado ricorrente appellato), l’Agenzia ha poi provveduto in conformità a quanto anticipato con la nota 25 ottobre 2022.

18. Peraltro, la stessa Agenzia, con nota 8 marzo 2023 prot. n.6229 (doc. 9 motivi aggiunti in I grado ricorrente appellato) ha comunicato l’avvio di un nuovo procedimento di autotutela, all’esito del quale, con decreto del Direttore generale 29 marzo 2023 n.69 (doc. 11 motivi aggiunti in I grado ricorrente appellato) ha annullato sia la nota 25 ottobre 2022 sia il decreto 25/2023, ed ha quindi fatto rivivere la nota 19 settembre 2022, prevedendo in sintesi nuovamente la possibilità di finanziare il progetto solo per il 50%, per le ragioni che di seguito si riassumono.

18.1 Il provvedimento in primo luogo ritiene che il progetto in esame non soddisfi il requisito di cui all’art. 5.3 numero 1 dell’invito, ovvero non possa qualificarsi 'infrastruttura di ricerca … utilizzata quasi esclusivamente per attività di natura non economica ” con “ 'eventuale utilizzo economico … puramente accessorio ”. Ciò fondamentalmente per le stesse ragioni già esposte nella nota 30 settembre 2022 e sopra riassunte, ovvero la presenza di un flusso di cassa netto -o VANF, appunto acronimo di valore aggiunto netto finanziario- di segno positivo, valore aggiunto che, secondo il ragionamento dell’amministrazione, ove derivi, come dichiarato dal formulario, dallo svolgimento di attività formative integra attività economica. Sul punto quindi afferma che “ L'attività economica è … risultata presente ed ingente (VANF positivo) ed il soggetto proponente non ha fornito elementi o calcoli per poterne, se del caso, stabilire l'ancillarità rispetto all'attività principale ”.

18.2 Il provvedimento in secondo luogo ritiene che il progetto in esame non dimostri il requisito di cui all’art. 5.3 numero 2 dell’invito, ovvero la necessità che l’eventuale attività economica assorba “ esattamente gli stessi fattori di produzione … delle attività non economiche ” per non più del 20% della capacità annua complessiva dell'entità.

18.3 Il provvedimento in terzo luogo ritiene che il progetto in esame non dimostri il requisito di cui all’art. 5.3 numero 3 dell’invito, ovvero non riporti “ alcun riferimento alla volontà di reinvestimento integrale dei redditi a favore delle attività di ricerca dell'infrastruttura oggetto di finanziamento ” nel senso che non emergerebbe “ l'eventuale ipotesi di reinvestimenti in attività non economiche di proventi generati dall'utilizzo per finalità economiche dell'infrastruttura agevolabile ”.

18.4 Il provvedimento in quarto luogo ritiene che il progetto in esame non dimostri il requisito di cui all’art. 5.3 numero 4 dell’invito, per cui " le attività di ricerca e sviluppo dovranno essere svolte in maniera indipendente, con la finalità dì incrementare il sapere e migliorare la comprensione ". A dire dell’amministrazione, ciò sarebbe smentito da quanto dice il formulario, ove afferma che l’Istituto divulgherà le conoscenze acquisite solo se “ non connesse ad un progetto finanziato da un’azienda in particolare ”. Secondo l’amministrazione, infatti, ciò denoterebbe una volontà di “ operare anche su commesse specifiche finanziate da imprese che saranno evidentemente proprietarie dei risultati della ricerca, che non potranno essere divulgati liberamente erga omnes”.

18.5 Il provvedimento infine ritiene che il progetto in esame non dimostri il requisito di cui all’art. 5.3 numero 5 dell’invito, ovvero non garantisca diffusione “ ampia, gratuita e trasparente dei risultati della ricerca ” ed anzi contenga elementi in contrario, dato che i risultati collegati alle commesse di imprese specifiche di cui sopra non sono all’evidenza divulgabili.

19. Contro questo esito, espresso dagli atti indicati in epigrafe, l’Istituto ha proposto motivi aggiunti.

20. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto sia il ricorso, sia i motivi aggiunti.

20.1 In sintesi estrema, il T.a.r. ha ritenuto non motivata la decisione di non accordare l’intero finanziamento e non spiegate quindi le ragioni per cui il finanziamento stesso, se accordato per intero, avrebbe integrato un aiuto di Stato; ha quindi dichiarato (p. 14 in fine) “ l’obbligo conseguente, per la pubblica amministrazione resistente, di rinnovare la valutazione della piena ammissibilità al finanziamento del progetto presentato in conformità a quanto dedotto in questa sentenza e fatto salvo un supplemento di istruttoria procedimentale ”, il tutto nei termini ora riassunti.

20.2 In primo luogo, il T.a.r. ha ritenuto che il provvedimento di diniego parziale 19 settembre 2022 prot. n.19045 di cui si è detto sia nella sostanza privo di una motivazione (p. 10 undecimo rigo dal basso).

20.3 In secondo luogo, il T.a.r. ha escluso che la motivazione mancante si possa ricavare dalla nota 30 settembre 2022 di cui pure si è detto, fondamentalmente per tre ragioni.

Anzitutto, l’amministrazione non avrebbe svolto una corretta e completa istruttoria, dato che nell’incertezza sul requisito esaminato avrebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio previsto dall’art. 10.3 dell’invito.

Inoltre, l’esame compiuto riguarda, come risulta a lettura, uno solo dei requisiti, alternativi e non concorrenti, richiesti dall’art. 5.3 dell’avviso.

Infine, si tratterebbe di una motivazione postuma, come tale non ammissibile (p. 13 settimo rigo dal basso).

20.4 In terzo luogo, il T.a.r. ha escluso che la motivazione di cui al provvedimento 29 marzo 2023 n.69 sia esauriente. Ha infatti osservato che l’amministrazione si è limitata a rilevare la presunta carenza dei requisiti di cui all’art. 5.3 punti 1 e 2 dell’invito, mentre avrebbe dovuto promuovere il soccorso istruttorio; ha osservato poi che la presunta carenza del requisito di cui all’art. 5.3 punto 3 dell’invito è smentita da “ quanto dichiarato nel formulario (pag. 12, 13) ove viene dato conto dell’impegno alla promozione dell’open science e alla rinuncia alla brevettazione delle proprie attività di ricerca ”, impegno sul quale l’Agenzia non effettua alcuna valutazione; ha osservato infine che analogamente la presunta carenza del requisito di cui all’art. 5.3 punto 5 dell’invito è smentita da “ quanto dichiarato nel formulario (pp. 13, 14, 15) ove viene dato conto dell’impegno al trasferimento delle conoscenze acquisite al pubblico e alla comunità scientifica ” (motivazione, p. 14).

21. Contro questa sentenza, la Presidenza del Consiglio, anche quale soggetto subentrato all’Agenzia, nelle more soppressa, ha proposto impugnazione, con appello che contiene quattro motivi, nei quali in sintesi si sostiene la correttezza delle valutazioni espresse, nei termini che seguono.

20.1 Con il primo motivo, contesta il capo di sentenza che ritiene immotivato l’atto 19 settembre 2022 prot. n.19045. Secondo l’amministrazione, si tratterebbe in sintesi di un atto “ meramente informativo ” (appello, p. 9 quarta riga dal basso), che sarebbe motivato per relationem , con riferimento all’art. 5.3 dell’invito. Sempre a dire dell’amministrazione, sarebbe comunque valida la motivazione contenuta nella nota 30 settembre 2022, che non sarebbe motivazione postuma. La motivazione postuma non ammessa sarebbe infatti solo quella offerta in giudizio, con gli atti difensivi, mentre sarebbe ammessa se contenuta, come nella specie sarebbe, in un provvedimento successivo, e comunque il punto non rileverebbe, trattandosi di giurisdizione esclusiva, e quindi sul rapporto.

20.2 Con il secondo motivo, critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto doverosa l’attivazione del soccorso istruttorio, che a dire della parte appellante sarebbe mera facoltà.

20.3 Con il terzo ed il quarto motivo, deduce che comunque la motivazione del diniego sarebbe congrua.

22. Con memoria 28 maggio 2024, l’Istituto ha chiesto che l’appello sia respinto; ha poi riproposto sei motivi dedotti ed assorbiti in I grado, nei termini che seguono.

21.1 Con il primo motivo riproposto, corrispondente al quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti e dedotto alle pp. 18-19 dell’atto, nell’ambito della confutazione del secondo motivo di appello, sostiene che l’Ufficio 4 -Normativa, aiuti di Stato e appalti pubblici dell’Area progetti e strumenti, che avrebbe condotto l’istruttoria, ritenuta illegittima, relativa alla verifica di eventuali profili di aiuto di Stato, in realtà, non avesse alcun autonomo potere di ingerirsi nella procedura, ma dovesse attendere una richiesta, nella specie mai formulata, della commissione di valutazione.

21.2 Con il secondo motivo riproposto, corrispondente al terzo motivo di ricorso principale e dedotto a partire dalla p. 22 dell’atto, sostiene in sintesi che in realtà il proprio progetto integrasse tutti e cinque i requisiti previsti dall’art. 5.3 dell’invito per essere escluso dalla disciplina degli aiuti di Stato.

21.3 Con il terzo motivo riproposto, corrispondente al quinto motivo di ricorso per motivi aggiunti e dedotto sempre a partire dalla p. 22 dell’atto, ripropone la censura di cui sopra con riguardo agli atti impugnati con motivi aggiunti.

21.4 Con il quarto motivo riproposto, corrispondente al primo motivo di ricorso per motivi aggiunti e dedotto a p. 32 dell’atto, deduce violazione dell’art. 21 novies l. 7 agosto 1990 n.241 e sostiene che con l’atto impugnato appunto con i motivi aggiunti l’amministrazione avrebbe abusato del potere di autotutela, tornando una seconda volta sulle proprie decisioni senza che fatti nuovi lo giustificassero.

21.5 Con i motivi riproposti quinto e sesto motivo, corrispondenti al secondo e terzo motivo di ricorso per motivi aggiunti, alle pp. 33 e 34 dell’atto, censura infine presunte affermazioni dell’Agenzia, contenute negli atti impugnati, per cui i termini per accordare i finanziamenti sarebbero stati in quel momento scaduti.

23. All’esito della camera di consiglio del giorno 30 maggio 2024, con ordinanza 3 giugno 2024 n.2083, la Sezione ha accolto la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

24. Con memoria 12 ottobre 2024, l’istituto ha ribadito le proprie tesi.

25. Alla pubblica udienza del giorno 29 ottobre 2024, fissata con l’ordinanza di cui sopra, la Sezione ha infine trattenuto il ricorso in decisione.

26. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

27. È infondato il primo motivo, secondo il quale l’atto 19 settembre 2022 prot. n.19045 non sarebbe, in sostanza, un provvedimento impugnabile e comunque conterrebbe una motivazione corretta e congrua.

27.1 Sul primo punto relativo alla natura dell’atto, va ricordato che, in termini generali, la qualificazione giuridica dei provvedimenti amministrativi impugnati appartiene al Giudice in quanto esplicazione dell’attività sua propria di interprete della legge, e pertanto non è vincolata dal nomen iuris utilizzato dalle parti: così la costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. VI 26 ottobre 2022 n.9125 e sez. IV 19 marzo 2015 n.1515.

27.2 Tanto premesso, deve ritenersi che l’atto 19 settembre 2022 prot. n.19045 di cui si è detto doc. 10 in I grado ricorrente appellato, cit.) contiene una volontà imperativa dell’amministrazione, la quale informa l’interessato che il finanziamento di suo interesse si può accordare entro un “ massimo concedibile ” indicato in modo espresso, contiene una “ proposta ” nel senso che egli potrà essere inserito in graduatoria a certe condizioni e chiede un “ immediato riscontro ”, l’assenza del quale “ costituirà rifiuto definitivo del finanziamento, con il conseguente immediato scorrimento della graduatoria ”.

27.3 Si tratta non di una semplice informativa, come vorrebbe l’amministrazione appellante, ma di un atto che nega il finanziamento per la parte ritenuta eccedente il massimo e per il resto fissa condizioni ben precise, che se non rispettate comportano l’effetto, all’evidenza sfavorevole, della perdita del finanziamento stesso anche per la parte ritenuta possibile. Si ravvisa, in altre parole, quella che è l’essenza del provvedimento amministrativo impugnabile, ovvero l’incidenza nella sfera giuridica del destinatario in via unilaterale.

27.4 Ciò posto, il provvedimento in esame non si può ritenere motivato, perché di questa presa di posizione sfavorevole non rende esplicite le ragioni; in particolare, contrariamente a quanto sostiene l’amministrazione appellante, non è esaustivo il presunto richiamo all’art. 5.3 dell’invito – che peraltro, a rigore, nel testo non è citato – perché non è dato capire quali fra i molti requisiti dall’avviso previsti si ritengano mancanti e soprattutto per quali ragioni di fatto.

27.5 Corretto è poi quanto sostiene il Giudice di I grado circa la natura di motivazione postuma della nota 30 settembre 2022, emessa nel corso del giudizio di I grado e quindi successiva all’impugnazione. La sentenza di questo Consiglio sez. VI 20 febbraio 2023 n.1703 citata in contrario dalla parte appellante si riferisce ad un’integrazione postuma che deve ritenersi ammissibile perché relativa ai casi in cui sia emanato un provvedimento di convalida vero e proprio che costituisce un provvedimento di secondo grado ovvero in cui la motivazione, formalmente non presente nel provvedimento, si possa però ricostruire attraverso gli atti del procedimento che ha portato ad emanarlo. E’ evidente che nella specie nessuna delle due ipotesi ricorre.

27.6 Infine, l’affermazione della parte appellante, secondo la quale ove il Giudice amministrativo sia fornito di giurisdizione esclusiva comunque essa sarebbe estesa al rapporto, e quindi nel caso di impugnazione di provvedimenti consentirebbe di prescindere da una congrua motivazione degli stessi, che dovrebbe essere supplita, ove mancante, dal Giudice, non è condivisibile, perché attribuirebbe, in ultima analisi, al Giudice stesso un sindacato di merito che nel silenzio della legge non gli compete.

28. È infondato anche il secondo motivo di appello, centrato sul presunto carattere soltanto facoltativo del soccorso istruttorio. Sul punto, il Collegio non ritiene di doversi discostare da quanto già affermato dalla Sezione con la sentenza 2 luglio 2024 n.5838, pronunciata su un caso identico, relativo alla medesima procedura per cui ora è causa.

28.1 Intanto, vi è un dato documentale ben preciso, ovvero l’art. 10.3 dell’invito, che letto per intero recita: “ L'Agenzia … si riserva la facoltà di richiedere tramite PEC, entro un termine perentorio al Soggetto proponente: (i) chiarimenti sulla documentazione presentata e su elementi non sostanziali della Proposta progettuale; (ii) integrazioni documentali o chiarimenti su mere carenze formali della documentazione amministrativa; (iii) ogni informazione utile, dichiarazione e/o impegno necessari ad assicurare il rispetto della normativa in materia di aiuti di Stato, laddove applicabile ” (doc. 6 ricorso I grado, cit.), con una dizione molto ampia, che corrisponde al concetto pacificamente accettato di soccorso istruttorio e che può vertere proprio sul punto controverso, ovvero la possibilità di escludere o non escludere il finanziamento dai limiti previsti per gli aiuti di Stato.

28.2 Ciò posto, semplicemente ricordando che l’Agenzia è una pubblica amministrazione, tenuta al rispetto del principio di imparzialità, si deve condividere quanto afferma la sentenza 5838/2024, ovvero che l’Agenzia aveva il dovere, e non la semplice facoltà, esercitabile ad arbitrio, “ a fronte di dati e prospettazioni non predeterminati dalla lex specialis a pena di esclusione ma al contempo non del tutto chiari, di approfondire, se necessario e comunque prima di assumere determinazioni sfavorevoli all’istante, specifici punti con il proponente ”.

29. I motivi di appello terzo e quarto sono connessi, perché sostengono, da diversi punti di vista, la stessa tesi, ovvero che la motivazione del provvedimento ultimo di diniego, 29 marzo 2023 n.69 (doc. 11 motivi aggiunti in I grado ricorrente appellato, cit.) sarebbe corretta e congrua; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono entrambi infondati.

Anche in questo caso dalla lettura del provvedimento, nei passi riportati sopra ai §§ 18.1-18.5, risulta corretto quanto affermato dal Giudice di I grado: il provvedimento stesso ravvisa nel progetto delle carenze, nel senso della mancata dimostrazione di uno dei requisiti alternativi di cui all’art. 5.3 dell’invito, e a fronte di ciò esprime un diniego puro e semplice, laddove, per quanto si è rilevato sopra nel respingere il secondo motivo di appello, si sarebbe dovuto attivare il soccorso istruttorio chiedendo all’interessato gli elementi a suo avviso mancanti per una compiuta valutazione.

30. Si deve allora ribadire quanto affermato dal Giudice di I grado e riportato sopra al § 20.1: l’amministrazione è tenuta a “ rinnovare la valutazione della piena ammissibilità al finanziamento del progetto presentato in conformità a quanto dedotto in questa sentenza e fatto salvo un supplemento di istruttoria procedimentale ” con l’attivazione del soccorso istruttorio.

31. Ciò comporta che vadano assorbiti i motivi ulteriori del ricorso di I grado riproposti in questa sede, i quali riguardano in sintesi aspetti particolari della valutazione che l’amministrazione deve ancora compiere; non possono quindi essere esaminati senza violare il divieto di pronunciare su poteri amministrativi non ancora esercitati imposto dall’art. 34 comma 2 c.p.a.

32. L’appello in conclusione va respinto con gli effetti di cui sopra; la particolare complessità in fatto della vicenda è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 3720/2022 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO