Pubblicato il 07/08/2025

N. 06969/2025REG.PROV.COLL.

N. 03443/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3443 del 2023, proposto da AL LL, rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Totino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

MA Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in MA, via del Tempio di Giove, 21

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 13356/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2025 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Luisa Totino e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Il signor AL LL propone appello contro MA Capitale per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 13356/2022, che ha respinto il suo ricorso avverso la determinazione dirigenziale n. 944 del 20 settembre 2012, con la quale veniva rigettata l'istanza n. QI/2011/77389 del 13 ottobre 2011, intesa ad ottenere un permesso in sanatoria ai sensi dell'art. 36 del D.P.R. 380/2001 per l'avvenuta realizzazione della copertura di un terrazzo pertinenziale dell'immobile in MA, Via Andrea del Castagno n. 64.

2 – In particolare, vengono dedotti i motivi di diritto di seguito sintetizzati.

2.1 – “ Error in iudicando. Erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso in relazione al disposto dell’art. 36 secondo comma D.P.R. 380/01. Conseguente omessa valutazione della conformità urbanistica dell’intervento oggetto di sanatoria ”.

Si contesta in primo luogo il capo della sentenza appellata con cui il TAR ha dichiarato “ Il ricorso è dunque inammissibile come eccepito da MA Capitale nella parte in cui ripropone le doglianze inerenti la conformità urbanistica del manufatto” ed ha pertanto omesso di esaminare il secondo motivo di ricorso, con il quale si censurava il provvedimento impugnato nella parte in cui aveva ritenuto l’intervento edilizio oggetto di sanatoria in contrasto con gli artt. 45 co. 10 e 48 co. 3 lett d) delle NTA del NPRG. Infatti il Tar “ Disattendendo gli argomenti che la difesa della parte ricorrente ha articolato specie in memoria conclusiva ed invece aderendo alle puntuali memorie difensive dell’avvocatura, che il Collegio condivide e alle quali è sufficiente rinviare per quanto qui non esplicitamente trattato, il ricorso è inammissibile ed, al contempo, anche infondato ”. Al contrario, le affermazioni dell’Avvocatura comunale, condivise dal TAR, sarebbero infondate, avendo la giurisprudenza amministrativa chiarito che il provvedimento adottato successivamente al silenzio rigetto formatosi sull’istanza di sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 non può mai assumere le caratteristiche dell’atto meramente confermativo del precedente silenzio con valore legalmente tipico di diniego, ma costituisce atto di conferma in senso proprio a carattere rinnovativo, il quale, per la sua idoneità ad incidere sulla realtà giuridica, modificandola, non potrà che riaprire i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale da parte di quanti ne vogliano contestare la legittimità, tanto più che la determina n. 944/2012 non richiama il precedente silenzio, ma respinge l’istanza di sanatoria entrando nel merito ed illustrandone le ragioni. Dunque, il TAR avrebbe dovuto pronunziarsi sulla censura di primo grado con cui si è sostenuta la conformità dell’intervento oggetto di sanatoria alla normativa urbanistica, conformità non contestata dall’avvocatura capitolina, che si è limitata ad eccepirne l’inammissibilità senza entrare nel merito e sulla quale il Tar ha omesso di pronunziarsi, avendone condiviso in via preliminare l’eccezione di inammissibilità.

Viene dunque riproposta la censura di primo grado concernente la “ Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo del combinato disposto dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001, in relazione all’art. 33 stesso D.P.R. e all’art. 16 della L.R. Lazio n. 15/2008, nonché del combinato disposto degli artt. 45 comma 10 e 48 comma 3 lett. d) delle Norme Tecniche di Attuazione del N.P.R.G. di MA. Eccesso di potere per errore e falsità di presupposti. Difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità e contraddittorietà manifeste. Manifesta ingiustizia. Violazione del principio del buon andamento” .

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per la violazione delle Norme Tecniche di Attuazione del Nuovo P.R.G. della Città di MA. Il diniego di sanatoria viene infatti motivato dal Comune sul contrasto dell’intervento edilizio realizzato dal ricorrente ed oggetto di sanatoria con gli artt. 45 comma 10 e 48 comma 3 lett. d) delle NTA del N.P.R.G. 16 Queste norme disciplinano gli interventi ammissibili nei Tessuti di espansione novecentesca a tipologia definita e ad alta densità insediativa (T3), in cui ricade l’immobile del ricorrente. In particolare, l’art. 43 comma 10 prevede che si applica alla zona in questione la disciplina degli strumenti urbanistici esecutivi già approvati e non ancora decaduti alla data di adozione del NPRG e quindi, in sostanza, contiene un rinvio allo strumento urbanistico previgente al NPRG. L’art. 48,, comma 3 prevede gli interventi ammessi nei Tessuti di espansione novecentesca a tipologia edilizia libera (T3), quale è quello del caso di specie. Il comma 3 lett d) di detto articolo, in particolare ammette nel Tessuto T3 gli interventi di categoria AMP1, nei quali, secondo il provvedimento impugnato, rientra quello oggetto dell’istanza di condono. Detti interventi vengono così definiti dall’art. 25 comma 4 lett. f) delle NTA del NPRG: “ ristrutturazione edilizia o demolizione e ricostruzione senza aumento di SUL (superficie utile lorda n.d.r.) salvo il riuso di locali esistenti esclusi dal calcolo della SUL per effetto dell’art. 4 comma 1” L’art. 4 ,comma 1, a sua volta definisce le superfici escluse dal calcolo della SUL e alla lett. c) e ricomprende nelle stesse gli “ spazi non interamente chiusi anche se coperti, quali logge, balconi, terrazzi coperti” Dal combinato disposto delle norme citate si dovrebbe dedurre che sussiste il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione, perché il Comune nel rigettare la domanda di sanatoria presentata dal ricorrente avrebbe dovuto specificare perché ravvisava in detto intervento un eccesso di cubatura. Infatti, poiché l’art. 48 comma 3 lett. d) delle NTA del NPRG ammette gli interventi di categoria AMP1 con ampliamento degli edifici “ fino agli indici e secondo le destinazioni consentite dagli strumenti urbanistici preesistenti ”, il Comune, dunque, avrebbe dovuto chiarire da quali elementi ha tratto la convinzione che l’edificio esistente aveva esaurito tutta la cubatura prevista dallo strumento attuativo previgente, di talché il modesto ampliamento posto in essere dal ricorrente avrebbe determinato un eccesso di cubatura. Dal combinato disposto delle NTA citate si deduce altresì che nel Tessuto T3 sono ammessi gli interventi di categoria AMP1 e che tra detti interventi è menzionato espressamente “ il riuso di locali esistenti esclusi dal calcolo della SUL per effetto dell’art. 4 comma 1 ”e quindi degli spazi non interamente chiusi quali appunto i balconi coperti (secondo la definizione dell’art. 4 comma 1 lett c), come è quello in esame, che potrebbero quindi essere oggetto di ampliamento in deroga al più generale divieto di ampliamento di SUL contenuto nell’art. 48 comma 3 lett. d) delle NTA del NPRG. Andava altresì considerata la particolarità del caso di specie, in cui il balcone è all’interno della sagoma del fabbricato ed è delimitato da muratura su quattro lati. Le caratteristiche sopra descritte confermerebbero infatti che nel caso di specie l’ampliamento realizzato costituisce più esattamente un riuso di un locale già esistente, escluso dal calcolo della SUL, e quindi un ampliamento consentito nel Tessuto T3 in cui ricade l’immobile del ricorrente, secondo quanto appunto disposto dall’art 48 comma 3 lett. d NTA.

2.2 – “ Error in iudicando. Erronea dichiarazione di infondatezza del ricorso in relazione alle sentenze del Tar Lazio n. 8506/2011, del Consiglio di Stato n. 1063/2018. Erronea interpretazione della sentenza della Tar Lazio n. 6498/2011 ed elusione del giudicato di detta sentenza. Violazione dell’art. 36 D.P.R. 380/2001 e dell’art. 33 stesso D.P.R. “.

La sentenza del Tar ha respinto il primo motivo di ricorso con cui si è censurata l’elusione del giudicato della sentenza del Tar n. 6894/2012, la quale, dopo aver chiarito la natura provvedimentale del silenzio rigetto sull’istanza di accertamento di conformità, ne ha dichiarato la illegittimità, sancendo l’obbligo dell’amministrazione di pronunziarsi in modo espresso. Aderendo in toto alla tesi difensiva dell’avvocatura, il Tar ha ritenuto che: “ la sentenza n. 8506/2011 e la sentenza n. 6894/2012 di questa Sezione si sono già pronunciate sulle questioni essenziali che caratterizzano la presente fattispecie, chiarendo entrambe che l’intervento costruttivo della parte odierna ricorrente integra una ipotesi di ristrutturazione con aumento di volumetria ex art. 3 del D.P.R. 380/2001; la seconda che la normativa di cui alla L.R. Lazio n. 21/09 e successiva L.R. 10/2011 non consentono una sanatoria ex post degli interventi edilizi; il Consiglio di Stato, nella sentenza nr. 1063/2018, ha confermato che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 33 comma 2 del D.P.R. n. 380/2001, può essere applicata solo nel caso di assoluta ed oggettiva impossibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizio delle opere legittime meglio precisando che tale condizione va apprezzata nella fase dell’esecuzione dell’ordinanza di demolizione, la quale dunque non risente, sotto il profilo della sua legittimità dell’eventuale omessa valutazione dei relativi presupposti. Sotto i profili appena indicati, tenuto anche conto di quanto appena indicato con riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato nr. 1063/2018, risulta assolto tra le parti ogni spazio di valutazione circa l’obbligo motivazionale accertato dal Tar con la sentenza nr. 6894/2012, che presupponeva la (non ancora definita) questione pendente in appello e (tenuto conto della misura cautelare concessa in quella sede) aveva sancito 20 la necessità di riesaminare la sanzione comminata alla proprietà .”

La motivazione della sentenza appellata presenterebbe evidenti aspetti di criticità: infatti, l’affermazione dei giudici di primo grado secondo cui l’obbligo motivazionale accertato dal TAR con la sentenza n. 6894/2012 sarebbe risultato assolto alla luce delle citate sentenze, secondo le quali l’intervento oggetto di sanatoria era un intervento di ristrutturazione con aumento di volumetria, seppure di modesta entità e l’ulteriore affermazione secondo cui la valutazione circa l’applicazione della sanzione pecuniaria va apprezzata alla fase di esecuzione dell’ordine di demolizione, finirebbero per attribuire un ulteriore e più ampio significato alla motivazione del provvedimento di diniego della sanatoria, che invece era di tutt’altro tenore. Ciò, in quanto tale provvedimento si concentrava unicamente sul contrasto dell’intervento con le norme del P.R.G. e non menzionava affatto la possibilità di applicazione alla fattispecie della sanzione pecuniaria, come aveva ritenuto il Tar con la sentenza n. 6894/2012. Tantomeno la sentenza gravata considerava che, stante la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, notificato il 23 giugno 2011 (D.D. n. 21 825/2011), la fase esecutiva doveva considerarsi aperta, per cui MA Capitale poteva e doveva valutare la possibilità della applicazione della sanzione pecuniaria. Al contrario, l’obbligo, imposto dalla sentenza del TAR n. 6894/2012, a carico di MA Capitale, di pronunziarsi in merito all’applicazione della suddetta sanzione, andava comunque adempiuto.

3 – MA Capitale si è costituita in giudizio per argomentare l’infondatezza del gravame, ma prima ancora per ribadire la sua inammissibilità poiché fa seguito a un contenzioso, ormai definito con sentenza passata in giudicato, che ha visto l’appellante soccombente quanto a un precedente ordine di demolizione del medesimo abuso. Le parti hanno poi ulteriormente argomentato le rispettive difese mediante uno scambio di memorie.

4 – Ai fini della decisione, considera in primo luogo il Collegio che l’eccezione del Comune di inammissibilità del ricorso di primo grado è infondata poiché il TAR e il Consiglio di Stato non si erano pronunciati sul merito della domanda di accertamento (rimettendo sul punto ogni ulteriore valutazione al Comune) ma solo sul precedente ordine di demolizione.

5 - L’appello non può essere, peraltro, accolto nel merito, poiché agli atti risulta confermata l’avvenuta realizzazione di un pur piccolo ampliamento volumetrico di un’unità residenziale, mediante copertura di un terrazzo di pertinenza dell’immobile, in luogo del dichiarato intervento di manutenzione straordinaria.

Si tratta di un abuso comunque non sanabile (comportando la creazione di nuova volumetria per circa 45 mc in una zona urbanisticamente ‘satura’, che non avrebbe potuto ammettere tale volumetria aggiuntiva, come confermato dalla recente sentenza del Consiglio di Stato, VI Sezione, n. 1063/2018 che ha respinto il ricorso avverso la sentenza del TAR del Lazio n. 8506/2011 e ha affermato ancora una volta la non-sanabilità di omologhi interventi di creazione nuova volumetria).

Neppure possono condurre a diverse conclusioni i citati passaggi della sentenza del TAR del Lazio n. 6894/2012 che (pronunciandosi su un ricorso per silenzio-inadempimento) avrebbe affermato la tenuità dell’edificato qui contestato, in quanto tale sentenza, pur se favorevole al ricorrente, si limitava ad affermare l’obbligo di provvedere in modo espresso, e non avrebbe potuto essere altrimenti, trattandosi di un ricorso per silenzio-inadempimento. Dopo tale sentenza il Comune ha, appunto, provveduto affermando, non illegittimamente, la non sanabilità dell’intervento edilizio in esame in quanto aveva finito per creare nuova volumetria in un’area ove ciò non era ammesso.

6 – L’appello deve essere pertanto respinto. La descritta complessità della complessiva fattispecie contenziosa motiva, tuttavia, la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO