Pubblicato il 17/07/2025

N. 06316/2025REG.PROV.COLL.

N. 04942/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4942 del 2024, proposto da:
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Livia AS, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Lamberti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 09084/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’avvocato Livia AS;

Vista l’ordinanza n. 2665/2024, con la quale la Sezione ha accolto l’istanza cautelare del Ministero, sospendendo l’efficacia della sentenza di primo grado;

Vista l’ordinanza collegiale n. 583/2025, con la quale la Sezione ha acquisito al fascicolo processuale la documentazione prodotta dalla difesa appellata all’udienza del 23 gennaio 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 9804/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio ha parzialmente accolto la domanda di risarcimento dei danni articolata dalla sig.ra AS e ha condannato il Ministero a corrispondere alla stessa la somma pari a euro 160.095,00, oltre interessi e rivalutazione.

2. In punto di fatto il Ministero ha esposto che: i ) l’avvocato AS aveva impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania il provvedimento del 10.7.2008, con il quale il Capo di Gabinetto del Ministero – in virtù della previsione di cui all’art. 14, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 – le aveva comunicato l’automatica decadenza (a decorrere dal 9.6.2008) dall’incarico di componente del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici, conferitole con d.m. 22.1.2008, n. 878; ii ) tale provvedimento era stato assunto in considerazione della ricomprensione del Nucleo nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, con conseguente ritenuta applicazione della disposizione indicata alla precedente lettera; iii ) il T.A.R. aveva respinto la domanda cautelare della sig.ra AS, che non aveva impugnato la relativa ordinanza; iv ) all’esito del regolamento di competenza territoriale proposto dall’Amministrazione e deciso dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1639/2009, il giudizio era stato riassunto dinanzi al T.A.R. per il Lazio, ritenuto competente da questo Consiglio; v ) con sentenza del 5.6.2019, n. 7197, il T.A.R. per il Lazio aveva accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato, osservando come – alla luce delle previsioni racchiuse nel regolamento di organizzazione - il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici non potesse qualificarsi quale ufficio di diretta collaborazione del Ministro, con conseguente inoperatività della disciplina del c.d. spoil system , applicata dall’Amministrazione.

2.1. L’Amministrazione ha, inoltre, osservato che: i ) con ricorso notificato il 31.1.2020, l’avvocato AS aveva proposto dinanzi al T.A.R. per il Lazio autonoma domanda di risarcimento dei danni subiti in conseguenza del provvedimento del 10.1.2008; ii ) l’avvocato AS aveva chiesto di condannare l’Amministrazione al pagamento di euro 173.000,00 a titolo di danno emergente, nonché alla somma corrispondente ai ricavi che avrebbe percepito nella propria professione a titolo di lucro cessante e ad ulteriore somma dovuta per la lesione della propria dignità professionale: iii ) l’Amministrazione si era costituita in giudizio e aveva, successivamente, eccepito, l’estinzione del diritto per intervenuto decorso del termine di prescrizione, nonché l’infondatezza della domanda.

3. Il T.A.R. per il Lazio ha parzialmente accolto il ricorso, affermando, in primo luogo, la mancata estinzione del diritto per prescrizione in quanto la domanda non era soggetta ratione temporis alle regole racchiuse nel codice del processo amministrativo e il dies a quo dal quale far decorrere il termine di prescrizione si sarebbe dovuto individuare nel momento del passaggio in giudicato della sentenza che aveva annullato la nota del Capo di Gabinetto del Ministero del 10.7.2008. Inoltre, secondo il T.A.R. il diritto al risarcimento del danno non si sarebbe estinto in quanto il termine di prescrizione sarebbe stato interrotto dalla domanda di annullamento, con effetti interruttivi permanenti fino al passaggio in giudicato della relativa sentenza.

3.1. Nel merito il T.A.R. ha ritenuto parzialmente fondata la domanda osservando, in primo luogo, che: i ) la lesione prospettata era causalmente legata al provvedimento dell’Amministrazione; ii ) era sussistente l’elemento soggettivo della colpa atteso che i dati normativi erano di agevole comprensione e non era, quindi, invocabile l’errore scusabile dell’Amministrazione; iii ) non era possibile affermare un concorso di colpa della danneggiata, che aveva, comunque, proposto domanda cautelare, respinta dal T.A.R. per la Campania.

3.2. Affermata la sussistenza della responsabilità dell’Amministrazione, il T.A.R. ha affermato che: i ) il danno “ morale ” non era stato dimostrato; ii ) non era stata dimostrata l’esistenza di un lucro cessante; iii ) il danno emergente poteva essere riconosciuto, ma con la riduzione derivante dall’applicazione dell’istituto della compensatio lucri cum damno.

4. Il Ministero ha articolato ricorso in appello chiedendo, altresì, di sospendere l’efficacia della sentenza di primo grado e di valutare i presupposti per deferire all’Adunanza plenaria di questo Consiglio la questione relativa al dies a quo dal quale decorre la prescrizione del diritto al risarcimento del danno in caso di controversie introdotte prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

5. Con ordinanza n. 2665/2024 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare articolata dal Ministero, sospendendo l’efficacia della sentenza appellata. La Sezione ha, altresì, invitato le parti, in vista dell’approfondimento della fase di merito, a esaminare le questioni relative: i ) alla natura giuridica dell’atto del 10.7.2008 e alla possibile qualificazione dello stesso quale atto di gestione di un rapporto di lavoro, nonché alla natura di tale rapporto; ii ) alla disciplina sostanziale e processuale applicabile, operata, in ipotesi, tale riqualificazione; iii ) agli effetti processuali della mancata proposizione della domanda risarcitoria contestualmente alla domanda di accertamento dell’illegittimità della decadenza dall’incarico e, in caso, all’operatività della previsione di cui all’art. 2945 c.c. nel rapporto tra queste due domande.

6. In vista dell’udienza pubblica del 4.12.2024 il Ministero ha depositato memoria conclusionale prendendo posizione sulle questioni indicate dalla Sezione nell’ordinanza n. 2665/2024 e insistendo per l’accoglimento del ricorso in appello. In data 14.1.2025 si è costituita in giudizio l’avvocato AS, chiedendo di respingere il ricorso in appello.

7. Con ordinanza collegiale n. 583/2025 la Sezione ha evidenziato come, all’udienza pubblica del 23.1.2025, parte appellata avesse chiesto di acquisire nel presente giudizio: i ) copia del proprio ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania (R.G. n. 5578/2008); ii ) copia della riassunzione dinanzi al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 2701/2009); iii ) copia della propria memoria depositata dinanzi al T.A.R. per il Lazio; iv ) copia del proprio ricorso ex art. 30 c.p.a. (R.G. n. 1001/2020). La Sezione ha, quindi, ritenuto di acquisire tale documentazione in quando indispensabile per la decisione della controversia “ atteso che una delle questioni principali della stessa riguarda l’eventuale prescrizione della domanda risarcitoria formulata dalla sig.ra AS ” e che la stessa Amministrazione nelle sue difese in primo grado aveva fatto riferimento all’azione impugnatoria proposta dall’avvocato AS negandone l’effetto interruttivo (senza tuttavia produrre alcuna documentazione), mentre l’avvocato AS – all’udienza del 23.1.2023 – aveva sostenuto di aver chiesto unitamente all’annullamento anche il risarcimento, con la conseguenza che il thema decidendi sarebbe stato sin dall’origine formulato con riferimento alla documentazione di cui si era chiesta la produzione.

8. In data 25.1.2025 l’Amministrazione ha depositato in giudizio copia: i ) della sentenza resa inter partes dal T.A.R. per il Lazio n. 7197/2019; ii ) del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (R.G. n. 1001/2020); iii ) della memoria ex art. 73 c.p.a. dell’Amministrazione nel giudizio R.G. n. 1001/2020; iv ) della memoria di replica ex art. 73 c.p.a. dell’avv. AS nel giudizio R.G. n. 1001/2020; v ) dell’ordinanza del T.A.R. per la Campania n. 3205/2008 di rigetto della domanda cautelare dell’avv. AS.

8.1. L’avvocato AS ha depositato la documentazione indicata nell’ordinanza collegiale n. 583/2025.

8.2. In vista dell’udienza pubblica del 10 luglio 2025 le parti hanno depositato memorie conclusionali e memorie di replica. All’udienza del 10 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Entrando in medias res occorre prendere l’abbrivio dal primo motivo di ricorso in appello, con il quale il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso l’intervenuta estinzione del diritto per decorso del termine di prescrizione.

9.1. Sul punto, va evidenziato come il motivo sia stato calibrato sulla ritenuta natura provvedimentale della nota del 10.7.2008, con la quale il Capo di Gabinetto del Ministero aveva comunicato all’avvocato AS la decadenza dall’incarico, ritenendo operante la disciplina del c.d. spoil system , la cui applicabilità è stata, invece, esclusa dalla sentenza n. 7197/2019 del T.A.R. per il Lazio, transitata in rem iudicatam . Tale qualificazione è stata, tuttavia, riveduta dal Ministero, all’esito della sollecitazione alle parti da parte dell’ordinanza cautelare n. 2665/2024 della Sezione, la quale aveva invitato le stesse a prendere posizione sulla possibile qualificazione della nota quale atto di gestione di un rapporto di lavoro. Nella memoria del 4.12.2024 il Ministero ha, infatti, evidenziato che la nota del 10.7.2008 “ sembrerebbe, effettivamente, suscettibile di essere giuridicamente riqualificato come recesso unilaterale ante tempus dell’Amministrazione da un rapporto di lavoro autonomo (avente ad oggetto una prestazione d’opera intellettuale ex art. 2230 c.c.), con la conseguente applicabilità, in astratto, della prescrizione estintiva ordinaria decennale ex art. 2946 c.c.. in relazione alle pretese risarcitorie nascenti dall’asserito inadempimento, da parte della P.A., delle obbligazioni scaturenti dal predetto rapporto, da qualificarsi come contrattuale ”. Tale qualificazione è, certamente, corretta atteso che la nota del 10.7.2008 non è un provvedimento amministrativo ma un atto di recesso unilaterale dell’Amministrazione-datrice di lavoro, motivato dalla (erronea) applicazione al caso di specie della disciplina del c.d. spoil system .

9.2. L’individuazione dell’esatta natura giuridica dell’atto ha evidenti riflessi sul regime normativo applicabile e, quindi, sulla decisione della controversia.

9.3. Procedendo a indicare tali riflessi devono, in primo luogo, esaminarsi le considerazioni esposte dall’Amministrazione nella memoria del 4.12.2024. Secondo il Ministero, la riqualificazione dell’atto: i ) non inciderebbe sul riparto di giurisdizione, essendosi formato, sul punto, il giudicato interno implicito; ii ) non inciderebbe sull’applicabilità del termine di prescrizione quinquennale, essendosi formato un giudicato interno esplicito, non avendo la parte appellata contestato il punto della sentenza di primo grado in cui il T.A.R. ha ritenuto operante il termine di prescrizione ex art. 2947 c.c.; iii ) non condurrebbe ad affermare la mancata estinzione del diritto, stante l’assenza di atti interruttivi stragiudiziali dal 10.7.2008 al 10.7.2018; iv ) non comporterebbe l’applicazione dell’effetto interruttivo permanente di cui all’art. 2945, comma 2, c.c., ritenuto operante solo in relazione specifico diritto azionato o, comunque, a diritti che si ricolleghino con stretto nesso di causalità al rapporto dedotto in giudizio, e tale non sarebbe il diritto al risarcimento del danno rispetto alla domanda di accertamento dell’illegittimità del recesso.

9.4. Osserva il Collegio come la giurisdizione di questo Giudice non sia revocabile in dubbio, né, invero, sia stata posta in discussione dall’ordinanza cautelare n. 2665/2024 della Sezione. Come correttamente evidenziato dall’Amministrazione sul punto si è formato il giudicato interno implicito, che preclude, quindi, ogni considerazione e statuizione sul punto.

9.5. In relazione al tema decisivo della controversia (relativo all’eventuale estinzione del diritto per intervenuta prescrizione) occorre, invece, tener conto delle produzioni documentali acquisite dalla Sezione con l’ordinanza collegiale n. 583/2025. Acquisizione che il Collegio conferma, trattandosi – come esposto da tale ordinanza – di documenti indispensabili per la decisione della lite.

9.6. Da tale documentazione si evince che - nel ricorso originariamente proposto dinanzi al T.A.R. per la Campania (e, successivamente, riassunto dinanzi al T.A.R. per il Lazio) - l’avvocato AS aveva cumulato la domanda di annullamento ( recte : accertamento dell’illegittimità) e quella di risarcimento del danno patito “ a causa dell’illegittimo ed illecito provvedimento di decadenza automatica dall’incarico ricoperto ” (v.: f . 2 di tale ricorso; v., inoltre, f . 2 del ricorso in riassunzione dinanzi al T.A.R. per il Lazio; f . 2 della memoria difensiva depositata dinanzi al T.A.R. per il Lazio; f . 2 del ricorso introduttivo del presente giudizio). In sostanza, da tale documentazione risulta che il diritto al risarcimento del danno era già stato azionato dall’avvocato AS con la proposizione del primo ricorso relativo alla vicenda per cui è causa. Tale domanda non è stata, tuttavia, esaminata dal T.A.R. per il Lazio nella sentenza n. 7197/2019, che ha incentrato la decisione sulla sola domanda di annullamento ( recte : di accertamento dell’illegittimità del recesso).

9.7. Esposto il fatto processuale rilevante per la presente controversia occorre trarne le conseguenze in diritto, esaminando, al contempo, le posizioni difensive delle parti.

9.7.1. A tal fine, si osserva, in primo luogo, come – secondo l’Amministrazione – tale domanda di risarcimento del danno non potrebbe intendersi ritualmente proposta, essendo stata indicata nella sola epigrafe dell’atto, con una formula ritenuta di mero stile. Inoltre, secondo il Ministero la domanda non sarebbe stata riportata nelle conclusioni ove l’avvocato AS si era limitata a chiedere “ l’accoglimento del ricorso ”.

9.7.1.1. Le deduzioni del Ministero non possono essere condivise. Osserva, infatti, il Collegio come il tema rilevante non sia quello relativo al regime processuale della domanda quanto l’effetto sostanziale della stessa di cui agli artt. 2943 e 2945 c.c. Secondo la condivisibile giurisprudenza della Corte di Cassazione, la domanda giudiziale – anche se inammissibile – determina l’effetto sostanziale dell’interruzione della prescrizione (v.: Cassazione civile, Sezioni unite, 27 gennaio 2016, n. 1516; Id., Sez. I, 16 novembre 2018, n. 29609). La giurisprudenza della Corte di Cassazione ha, inoltre, chiarito che: i ) il principio di cui all’art. 2945, comma 2, trova deroga soltanto in caso di estinzione del processo, e resta, pertanto, “ applicabile anche nell'ipotesi in cui detta sentenza non abbia deciso sul merito della domanda, ma si sia limitata a definire eventuali questioni di carattere pregiudiziale, purché essa sia stata pronunciata nell'ambito di un rapporto processuale della cui esistenza le parti siano a conoscenza ” (Cassazione civile, Sez. III, 24 novembre 2005, n. 24808; Id., Sez. I, 14 febbraio 2000, n. 1680); ii ) l'effetto interruttivo permanente previsto da tale disposizione dev'essere riconosciuto anche alla domanda inammissibile, che presuppone “ una difesa attiva della controparte, la quale resta compiutamente edotta della volontà dell'attore di esercitare il proprio diritto ” ( cfr ., ancora, Cassazione civile, Sezioni unite, 27 gennaio 2016, n. 1516).

9.7.1.2. Una deroga a tali condivisili principi potrebbe affermarsi – come ipotizzato da parte della dottrina – in caso di domanda radicalmente nulla, che ometta di determinare la cosa oggetto della domanda e/o di esporre i fatti a fondamento della domanda. Situazione che, tuttavia, non ricorre nel caso di specie, atteso che la cosa oggetto della domanda (il risarcimento del danno da recesso illegittimo) era stata, comunque, indicata dall’avvocato AS e i fatti a fondamento della stessa erano i medesimi di quelli indicati a sostegno della domanda di “annullamento”. La mancanza di ulteriori deduzioni a sostegno di tale domanda si sarebbe, del resto, tradotta in una infondatezza della stessa per difetto di evidenze in ordine al danno prospettato ma non avrebbe, certamente, comportato la nullità della domanda per difetto degli elementi essenziali della stessa, essendo stato tratteggiato il diritto fatto valere e i fatti costitutivi dello stesso, con conseguente cognizione della controparte dell’altrui diritto fatto valere in giudizio.

9.7.1.3. Parimenti non condivisibile è il rilievo dell’Amministrazione, secondo la quale la domanda non sarebbe stata riprodotta nelle conclusioni del ricorso. La formula con la quale la parte ha chiesto “ l’accoglimento del ricorso ” ha, infatti, portata generale e deve, quindi, intendersi riferita a tutte le domande articolate. Del resto, non si comprende per quale ragione simile formula dovrebbe escludere la domanda di risarcimento del danno e non invece la domanda di annullamento, risolvendosi, quindi, in una epurazione delle conclusioni ad usum HI .

9.7.2. Passando ad esaminare le ulteriori deduzioni del Ministero in ordine all’intervenuta prescrizione (ivi comprese quelle indicate al punto 9.3 della presente sentenza) il Collegio osserva come il decorso della prescrizione dello specifico diritto al risarcimento del danno sia stata, quindi, interrotta con la proposizione del ricorso R.G. n. 5578/2008, dinanzi al T.A.R. per la Campania. L’interruzione ha avuto, inoltre, effetti permanenti ex art. 2945, comma 2, c.c. (e non istantanei, come dedotto dall’Amministrazione sull’errato assunto che la domanda dovrebbe essere degradata in quanto inammissibile a mero atto di costituzione in mora; v., sul punto, supra , punto 9.7.1.1 della presente sentenza) fino al momento del passaggio in giudicato della sentenza n. 7197/2019 del T.A.R. per il Lazio.

9.7.3. Dalla data di passaggio in giudicato della sentenza non è, certamente, decorso alcun ulteriore termine di prescrizione del diritto, e ciò sia aderendo alla tesi dell’Amministrazione che ha indicato la data del passaggio in giudicato della sentenza nel 9.10.2020 (stante la proposizione del giudizio in data antecedente all’entrata in vigore della L. n. 69/2009 che ha modificato in parte qua l’art. 327 c.p.c . ; v.: f . 3 del ricorso in appello.) sia a quella di parte appellata che ha indicato, invece, la data del 7.1.2020 (ritenendo, quindi, applicabile il termine semestrale). La domanda risarcitoria è stata, infatti, riproposta con atto notificato in data 31.1.2020, allorquando non era maturato né il termine decennale di prescrizione del diritto, né quello quinquennale invocato dal Ministero, con conseguente non rilevanza della questione relativa al termine applicabile al caso di specie. Tale domanda era, del resto, proponibile stante la natura dell’atto sopra indicata e la conseguente operatività del principio secondo il quale “ in caso di omessa pronuncia su una domanda […], e sempre che non ricorrano gli estremi di un assorbimento della questione pretermessa ovvero di un rigetto implicito […] la parte ha la facoltà alternativa di far valere l'omissione in sede di gravame o di riproporre la domanda in separato giudizio, poiché la presunzione di rinuncia ex art. 346 c.p.c. ha valore meramente processuale e non anche sostanziale (Cass. 20879/2019), sicché, riproposta la domanda in separato giudizio, non è in tale sede opponibile la formazione del giudicato esterno (Cass. 10406/2018, 6529/2017, 4388/2016, 15461/2008, 14755/2006, 11356/2006, 9388/2006, 1760/2006, 7917/2002, 8655/2000) ” (Cassazione civile, Sez. VI, 1 dicembre 2022, n. 35382).

9.7.4. Neppure assume più rilevanza la questione inerente alla “ estensione ” dell’effetto interruttivo alle domande strettamente connesse, prospettata dalla Sezione nell’ordinanza cautelare in un momento nel quale non era stata ancora prodotta in giudizio la documentazione comprovante l’avvenuta proposizione della specifica domanda inerente il diritto al risarcimento del danno oggetto del presente giudizio. Né, ovviamente, possono condividersi i rilievi contenuti nella memoria conclusionale finale del Ministero relativi alla portata dell’effetto interruttivo in caso di domanda di annullamento, trattandosi anch’essa di questione trattata dalla Sezione in sede cautelare allorquando il quadro probatorio degli atti processuali rilevanti non era completo.

9.7.5. L’Amministrazione ha, inoltre, evidenziato come l’omessa proposizione della domanda risarcitoria nel ricorso introduttivo del giudizio definito dalla sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 7197/2019 si sarebbe dovuta desumere dal contegno processuale e dalle deduzioni dell’avvocato AS, costituenti argomenti di prova ex art. 116, comma 2, c.p.c., applicabile al giudizio amministrativo in forza della disposizione di cui all’art. 39 c.p.a.

9.7.6. Osserva il Collegio come gli argomenti di prova siano ritenuti da una parte della dottrina come una “ prova minore ”, non da sola idonea “ a far ritenere esistente un certo fatto ”, ma utilizzabile “ come strumento per valutare e, se del caso, integrare i mezzi di prova in senso proprio ”. Altra parte della dottrina ha, invece, valorizzato il nomen iuris – introdotto dal codice di procedura civile del 1940 - “ argomenti ”, evidenziando come si tratterebbe, invece, di un giudizio con struttura inferenziale, che il Giudice potrebbe trarre dalle circostanze indicate dalla legge. In entrambe le configurazioni dell’istituto occorre, comunque, considerare il rapporto con la fonte sulla base della quale si può senz’altro fondare il giudizio di esistenza di un fatto da provare. Questa può, infatti, risultare ex se sufficiente ad affermare l’esistenza del fatto, mentre l’argomento richiede, comunque, elementi che lo corredino o che – nella seconda prospettiva – sorreggano il giudizio logico. Elementi che, chiaramente, difettano (escludendo, quindi, il possibile ricorso all’argomento di prova) laddove sussista già una fonte che fondi il giudizio di esistenza del fatto. Nel caso di specie, tale fonte risiede negli specifici atti processuali in precedenza indicati che provano per tabulas la proposizione della domanda, escludendo – anche su un piano strettamente logico – la possibilità di smentire l’evidenza acquisita con una prova minore o un giudizio inferenziale che difetterebbe, comunque, dei necessari tasselli logico-esplicativi. Il contegno della parte valorizzato dall’Amministrazione non è, quindi, idoneo a denegare la rilevanza probatoria degli atti processuali acquisiti in giudizio e rileva, come si spiegherà, esclusivamente, sul diverso piano della regolazione delle spese di lite.

9.7.7. Non è, inoltre, condivisibile la deduzione dell’Amministrazione secondo cui il contegno della parte avrebbe avuto il rilievo di una rinuncia per facta concludentia al diritto fatto valere ( ff . 11-12 della memoria conclusionale dell’8.6.2025). Secondo l’Amministrazione l’avvocato AS avrebbe dismesso il diritto per rinuncia non essendosi avvalsa dell’effetto interruttivo della prescrizione derivante dall’avvenuta proposizione della stessa domanda risarcitoria ma avendo “ puntato ” esclusivamente sull’asserito effetto interruttivo permanente della prescrizione del diritto al risarcimento del danno connesso all’azione di annullamento. Simile prospettazione intende, infatti, conferire all’argomentazione a sostegno della permanente sussistenza del diritto una valenza sostanziale che non le è propria, non potendo discendere dall’argomentazione un effetto dismissivo del diritto che dipende, esclusivamente, dal fatto o dall’atto giuridico (nonché, ovviamente, in termini generali, dal negozio giuridico). Nel caso di specie, gli argomenti spesi dalla parte non rilevano quali comportamenti concludenti del titolare che rilevino in modo univoco la sua effettiva e definitiva volontà abdicativa, trattandosi, tra l’altro, di argomenti spesi a sostegno dell’esistenza dell’unitario diritto esistente nel patrimonio giuridico dell’avvocato AS e non certo per farne abdicazione.

9.7.8. In ultimo, l’Amministrazione ha osservato come sulla questione relativa all’avvenuta proposizione della domanda risarcitoria nel ricorso del 2008 si sarebbe formato un giudicato interno, avendo il T.A.R. respinto l’eccezione dell’Amministrazione facendo esclusivo riferimento all’effetto interruttivo permanente discendente dalla domanda di annullamento. Il Ministero ha, in sostanza, evidenziato come il T.A.R. avrebbe “ omesso di rilevare l’avvenuta (asserita) proposizione della domanda dinanzi al Tar Campania, in tal modo disconoscendo il presunto effetto interruttivo (permanente) della prescrizione del diritto al risarcimento del danno, connesso alla asserita proposizione della relativa domanda risarcitoria già con il ricorso del 2008 ”.

9.7.8.1. La deduzione non può essere condivisa atteso che la stessa: i ) conferisce portata di giudicato ad una omessa rilevazione, in evidente contraddizione con lo stesso concetto di giudicato che è il vincolo precettivo oggettivo che deriva dalla pronuncia giurisdizionale e, come tale, postula un accertamento sui fatti affermati e non certo una omessa rilevazione; ii ) conferisce ad una omessa rilevazione l’effetto di un giudicato implicito su una questione di merito, figura (il giudicato implicito sul merito) che è, tuttavia, in disparte la sua eventuale eccezionale configurabilità su questioni pregiudiziali implicite, come tale estranea al sistema processuale; iii ) attribuisce valenza alla mera attività logico-ricognitiva compiuta dal giudice che, tuttavia, non ha rilievo ai fini del vincolo del giudicato.

9.8. In ragione di quanto esposto il primo motivo del ricorso in appello deve respingersi in quanto infondato.

10. Passando ad esaminare il secondo motivo si osserva come, con lo stesso, l’Amministrazione abbia dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ravvisato la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa. Secondo l’Amministrazione il T.A.R. avrebbe omesso di considerare come: i ) il Nucleo era stato istituto con decreto del Ministro ed era posto alle sue dipendenze; ii ) il Ministro aveva fissato le Linee guida dell’attività del Nucleo e le modalità di raccordo con le strutture ministeriali; iii ) l’avvocato AS era stata nominata con decreto del Ministro; iii ) da tali circostanze doveva affermarsi la scusabilità dell’errore compiuto dal Capo di Gabinetto nel ritenere operante al caso di specie la disciplina del c.d. spoil system.

10.1. Osserva il Collegio come la natura dell’atto impugnato comporti, invero, la necessità di configurare la responsabilità dell’Amministrazione come risarcimento del danno derivante da inadempimento contrattuale ex art. 1218 c.c., fonte sia del regime sostanziale dell’inadempimento» sia della regola (processuale) sull’onere della prova. Nel caso di specie, non sono state fornite, invero, dall’Amministrazione evidenze comprovanti la carenza di responsabilità nel porre in essere un illegittimo atto di recesso ante tempus . In ogni caso, deve osservarsi come le deduzioni dell’Amministrazione non possano essere condivise considerato che la sentenza n. 7197/2019 del T.A.R. per il Lazio ha accertato che il Nucleo non era contemplato dall’art. 2 del D.P.R. n. 187/2007, relativo al regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro. Nel caso di specie, l’Amministrazione aveva, quindi, omesso la preliminare e necessaria verifica per comprendere la possibile applicazione del meccanismo del c.d. spoil system al caso di specie, e tale errore non può scusarsi in ragione delle circostanze dedotte che attengono all’istituzione del Nucleo e alla nomina dei componenti, senza, quindi, smentire la non riferibilità del Nucleo agli uffici di diretta collaborazione, presupposto necessario e agevolmente verificabile da parte della Struttura di Gabinetto del Ministro, che, proprio per il ruolo rivestito all’interno dell’Amministrazione, deve ragionevolmente ritenersi munita delle competenze e capacità per comprendere la portata di una normativa – come quella dello spoil system – afferente agli organi di vertice delle Amministrazioni.

11. Con il terzo motivo il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso la sussistenza di un concorso di colpa della danneggiata per non aver coltivato la domanda cautelare articolata dinanzi al T.A.R. per la Campania, omettendo l’impugnazione della sfavorevole ordinanza. Il Ministero ha evocato, sul punto, la regola di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., ritenuta espressiva dei principi di cui all’art. 1227, comma 1 e 2 c.c. (riportati nell’appello del Ministero).

11.1. Le censure non possono essere condivise. Osserva, in primo luogo, il Collegio come, nel caso di specie, non assuma rilievo la regola sul concorso di colpa del danneggiato, che concerne il danno che il fatto obiettivamente colposo del danneggiato ha concorso a causare. Nell’ipotesi all’attenzione del Collegio, non è, invero, dedotto alcun fatto obiettivamente colposo del danneggiato (avvocato AS) nella causazione del danno dalla stessa patito, quanto, in ipotesi, la violazione del dovere di correttezza ( sub specie di attivazione di idonee azioni processuali) in relazione al danno che ha causa esclusiva nell’inadempimento del Ministero ( sub specie di recesso illegittimo ante tempus ). In sostanza, ciò che viene invocato dal Ministero è la violazione che dovere di correttezza che impone al danneggiato di attivarsi per limitare gli effetti dannosi prodotti dal danneggiante. Nella tesi del Ministero, infatti, la proposizione di appello cautelare avrebbe escluso (ipotizzando che l’omissione sia stata causa prossima e assorbente del danno interrompendo il nesso eziologico tra inadempimento e danno) o limitato (ipotizzando che l’omissione non si sia stata, invece, causa prossima e assorbente del danno) i danni che l’avvocato AS ha, successivamente, richiesto in giudizio.

11.2. Ora, il dovere del danneggiato di cooperare per limitare la responsabilità del danneggiante è ritenuto espressione del generale dovere di correttezza, quale impegno di solidarietà che impone alla parte di salvaguardare l’utilità dell’altra parte nei limiti di un apprezzabile sacrificio. Come evidenziato da autorevole dottrina: i ) “ il danneggiato deve quindi agire diligentemente – ossia in modo adeguato – ma non fino al punto di danneggiare i propri rilevanti interessi personali e patrimoniali ”; ii ) “ il creditore è tenuto ad intervenire quanto sussista una ragionevole probabilità di successo ”; inoltre, “ se l’intervento non consegue un risultato utile o se aggrava il danno, quest’ultimo va risarcito per intero ”.

11.3. Declinando tali condivisibili principi al caso di specie, deve osservarsi come la parte danneggiata dall’inadempimento del Ministero avesse, comunque, articolato un’idonea domanda cautelare, finalizzata ad ottenere la sospensione del provvedimento di recesso. Tale domanda è stata, tuttavia, respinta dal T.A.R. per la Campania, il quale ha ritenuto insussistente il pregiudizio grave ed irreparabile per la parte. Dinanzi ad una simile valutazione da parte del Giudice amministrativo, la parte ha omesso di proporre ricorso in appello, stante il carattere meramente patrimoniale della controversia. Questa omissione non può ritenersi idonea ad integrare una violazione del dovere di correttezza che, come spiegato, impone sì di porre in essere comportamenti adeguati al fine di salvaguardare l’utilità altrui, ma nei limiti dell’apprezzabile sacrificio e, comunque, tenendo conto delle ragionevoli probabilità di successo dell’azione. La parte ha, quindi, osservato il dovere di solidarietà sulla stessa gravante e alla stessa non può essere imputato di non aver posto in essere quello che sarebbe stato, ragionevolmente, un inutile e apprezzabile sacrificio anche in termini economici, consistente in una impugnazione dinanzi a questo Consiglio che, come spiegato, avrebbe avuto esigue possibilità di successo, stante il carattere patrimoniale della pretesa.

12. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte il ricorso in appello del Ministero deve essere respinto, con conseguente integrale conferma della decisione di primo grado.

13. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto che la questione relativa all’esatta natura dell’atto è stato posta d’ufficio dalla Sezione e che la parte appellata ha impostato la controversia sull’errato presupposto che si sarebbe trattato di un danno da provvedimento illegittimo, producendo solo in grado d’appello la documentazione decisiva per escludere l’intervenuta estinzione del diritto per decorso della prescrizione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO