N. 03840/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 12/02/2026
N. 01115 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03840/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3840 del 2023, proposto da -OMISSIS- -
OMISSIS- -OMISSIS-'-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Umberto
RE e AT D'Isa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
-OMISSIS-, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Nicolò De Marco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
nei confronti N. 03840/2023 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
n. 1428/2022.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del -OMISSIS-, di -OMISSIS- e di -OMISSIS-
;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 14 gennaio 2026 il Cons. Raffaello
NI e udito per le parti l'avvocato Nicolò De Marco;
FATTO e DIRITTO
1 - -OMISSIS-'-OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- propone appello contro il -
OMISSIS-, costituito in giudizio, e nei confronti di -OMISSIS- e -OMISSIS-, parimenti costituite in giudizio, per l'annullamento della sentenza del Tribunale
Amministrativo Regionale per la Puglia, Bari, Sez. III, n. 1428/2022, pubblicata il 24 ottobre 2022, che ha dichiarato inammissibile in rito e infondato nel merito, compensando le spese, il suo ricorso avverso i provvedimenti coi quali il commissario ad acta nominato con sentenza del TAR per la Puglia n. 768/2016, rilasciava tre diversi condoni edilizi ex L. n. 326/2023 in favore delle odierne controinteressate -
OMISSIS- e -OMISSIS-.
2 - In primo grado la parte ricorrente articolava tre motivi di ricorso, censurando: la violazione delle norme in tema di distanze tra fabbricati, il difetto di istruttoria e la violazione di norme procedimentali. N. 03840/2023 REG.RIC.
Costituendosi in giudizio, il Comune resistente eccepiva l'inammissibilità del ricorso per difetto di rituale notifica alle controinteressate.
Con la gravata sentenza il giudice di prime cure accoglieva l'eccezione, rappresentando l'irritualità delle notificazioni compiute, e dichiarava altresì il ricorso infondato nel merito, con susseguente impossibilità di rinnovazione della notifica per integrare il contraddittorio, considerata la mancata prova circa la paventata violazione delle distanze tra edifici e i connessi vizi di difetto di motivazione e istruttoria. Le spese venivano compensate.
3 - La parte ricorrente di primo grado ha proposto appello contro detta sentenza, deducendo le seguenti censure:
“Error in judicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41,
44, 63 e 64 c.p.a. Violazione della L. 890/1982. Violazione del Dlgs. 71/2011.
Travisamento delle risultanze istruttorie. Difetto dei presupposti; Error in judicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli artt. 37, 41, 44, 63 e 64 c.p.a.
Violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato. Violazione dell'art 112 cpc Travisamento delle risultanze istruttorie. Difetto dei presupposti”.
Ha inoltre riproposto i seguenti motivi asseritamente non esaminati dal TAR:
“Motivo n. 2 - Violazione degli artt. 3, 9 e 10 L. 7/8/1990 n. 241. Eccesso di potere sotto molteplici profili. Omessa comparazione dei contrapposti interessi. Istruttoria carente e perplessa. Genericità.”; Motivo n. 3.1. - mancato esame provvedimentale dell'astratta suscettibilità di sanatoria, che postulava comunque che le opere fossero collaudabili”.
4 - Si sono costituite in giudizio l'amministrazione resistente e le controinteressate, rispettivamente in data 24 luglio 2024 e 20 febbraio 2025. Il -OMISSIS-, inoltre, ha depositato in data 1° dicembre 2025 istanza di riunione del ricorso con altro appello pendente, n.R.G. 3596/2025, in quanto avente medesime parti e medesimo oggetto. Il
Collegio ritiene tuttavia, per le ragioni che saranno illustrate di seguito, che non vi sia N. 03840/2023 REG.RIC.
ragione per pronunciare la riunione (facoltativa) fra più giudizi richiesta dal Comune, stante la non coincidenza fra le questioni controverse e considerata la palese non fondatezza del giudizio in esame.
4.1 – In particolare, il Comune e le controinteressate, costituiti in appello, argomentano l'inammissibilità del ricorso di primo grado per la nullità della notifica, di cui gli odierni appellanti, nonostante il mancato esito, non avrebbero chiesto la rinnovazione per ben quattro anni. Inoltre, mentre le controinteressate hanno dichiarato di non accettare il contraddittorio sul merito della res controversa, il
Comune ha ribadito che il Commissario ad acta nominato dal giudice aveva a buona ragione rilasciato il titolo richiesto, anche in presunta violazione di distanze legali, essendo salvi i diritti dei terzi, ed anche in presenza di un vincolo paesaggistico, in quanto posto solo nel 1970 mentre gli abusi erano stati realizzati nel 1966, come da sentenza penale passata in giudicato, nonché come emergeva dagli elaborati catastali che già dal 1969 riportavano gli abusi dedotti.
4.2 - Il Comune rappresenta altresì che le controinteressate, successivamente, hanno proposto al -OMISSIS- una istanza di sanatoria ex art. 36 TUE per opere minori non rientranti nel condono di cui al presente giudizio e per le quali invece la parte appellante contesta la minore distanza dai propri confini.
4.3 - Per le opere da ultimo indicate la sanatoria è stata rilasciata dal -OMISSIS- ed è stata impugnata dall'appellante con separato ricorso, peraltro respinto dal TAR poiché ritenuto inammissibile per la tardività della notifica e infondato, nel merito, quanto ai motivi aggiunti. La sentenza è stata appellata con ricorso attualmente pendente presso il Consiglio di Stato con R.G: n. 3596/2025, del quale il Comune chiede la riunione con il presente giudizio.
4.4 - La riunione, facoltativa secondo le previsioni dell'art. 70 c.p.a., non appare però necessaria alla stregua delle seguenti considerazioni esposte ai punti 6 e seguenti. N. 03840/2023 REG.RIC.
5 - Ai fini della decisione della complessa questione contenziosa, come detto viene preliminarmente in esame la contestata dichiarazione del TAR circa la inammissibilità del ricorso di primo grado in relazione alla dibattuta vicenda concernente la regolarità della sua notifica
5.1 - In particolare, la valutazione della ritualità della notifica del ricorso al TAR nei confronti delle controinteressate è stata resa più difficile dalla circostanza che le stesse vivevano e tuttora vivono in Svizzera. Dunque, secondo il TAR la notifica del ricorso
è da considerarsi nulla in quanto nessuno dei tre tentativi fatti dai ricorrenti in primo grado è andato a segno. In particolare, è esattamente considerata nulla, dal TAR, la prima notifica, effettuata presso alcuni avvocati che avevano difeso le controinteressate in altro giudizio avente un diverso oggetto; altrettanto esattamente secondo il Tar neppure può ritenersi utile la seconda notifica, tentata per il tramite del
Consolato in Svizzera in quanto, ai sensi dell'accordo con la Svizzera del 2 giugno
1988, la notifica avrebbe dovuto essere chiesta al Tribunale e non al Consolato; infine, secondo il TAR neppure può considerarsi rituale la terza notifica tentata presso l'immobile in questione in quanto, essendo stata effettuata a mezzo posta, è presente in atti la cartolina A.R. del primo tentativo di notifica (con destinatario assente); ma non la seconda cartolina A.R.
5.2 – Come anticipato, sotto i primi due indicati profili la valutazione del TAR appare scevra da vizi, dovendosi respingere le censure d'appello. Viceversa, sotto il predetto ultimo profilo la sentenza del TAR è fatta oggetto di censure d'appello che risultano fondate.
Infatti, anche a non voler ritenere che la seconda cartolina fosse stata versata in atti, ai sensi dell'art. 44 c.p.a la parte appellante aveva fatto quanto in suo potere per effettuare la notifica e il TAR, qualora l'avesse ritenuta nulla, avrebbe dovuto assegnare un termine per rinnovarla senza dichiarare inammissibile il ricorso, e ciò N. 03840/2023 REG.RIC.
indipendentemente dalle statuizioni della sentenza della Corte Costituzionale n.
148/2021 circa la parziale incostituzionalità dell'art. 44, co. 4 c.p.a.
5.3 – Tuttavia il Collegio non ritiene che vi siano le condizioni per accogliere il ricorso sotto il predetto profilo e, per l'effetto, per annullare la sentenza appellata restituendo gli atti al TAR ex art. 105 c.p.a.ai fini della riedizione del giudizio di primo grado.
Infatti, alla luce di un criterio di efficacia sostanziale della tutela giurisdizionale accordata dagli articoli 24 e 113 della Costituzione a tutti i cittadini contro tutti gli atti della pubblica amministrazione (ivi inclusi, evidentemente gli atti in materia edilizia favorevoli a terzi ma ritenuti per essi pregiudizievoli, quali quelli in esame), la presenza di eventuali vizi formali e procedurali compiuti dalle parti, e suscettibili di precludere il loro accesso alla predetta garanzia costituzionale, può essere valorizzata da questo giudice solo ove in grado di pregiudicare una loro tutela mediante lo strumento del “giusto processo” oggi ugualmente garantito dalla Costituzione, ovvero siano tali da pregiudicare il compiuto apprezzamento, da parte di un giudice imparziale, delle ragioni prospettate dalle parti in condizioni di assoluta parità.
5.4 – Di conseguenza, nella fattispecie in esame rileva la circostanza che il TAR, pur avendo esattamente evidenziato la nullità della notifica senza tuttavia assegnare un termine per la sua ripetizione così come previsto dal c.p.a., ha comunque ritenuto di accedere alla valutazione nel merito delle censure articolate dalla odierna parte appellante, censure che ha puntualmente esaminato e che ha infine argomentatamente ritenuto manifestamente non fondate nella motivazione della stessa sentenza ritenendo non utile rinnovare il giudizio di primo grado, al fine di acquisire le eventuali difese dei controinteressati, proprio in quanto tali difese non sarebbero comunque state suscettibili di modificare la sua valutazione di merito, già per essi favorevole.
5.5 La dichiarazione di inammissibilità del ricorso in esame da parte del TAR, che come già evidenziato palesa una non rispondenza rispetto alle previsioni del c.p.a., quindi risulta comunque “doppiata” da una, forse irrituale ma ben argomentata, N. 03840/2023 REG.RIC.
decisione di merito circa la non fondatezza delle censure dedotte con il medesimo ricorso, alla stregua di un criterio di economia degli atti processuali e dei relativi adempimenti di parte e proprio dal punto di vista di una compiuta tutela giurisdizionale delle ragioni delle parti in causa.
5.6 – Alla stregua dei medesimi principi e criteri il Collegio ritiene, dunque, di non accogliere l'appello sul piano solo procedurale ai fini della riedizione di un esame che il giudice di primo grado in realtà ha già compiuto giungendo, condivisibilmente, ad un giudizio di non fondatezza delle censure del ricorso, giudizio di non fondatezza che, come detto, il Collegio condivide e che renderebbe un riesame non utile sul piano sostanziale della effettiva tutela del bene della vita reclamato dagli appellanti, e quindi renderebbe irragionevolmente dispendioso e dilatorio, sul piano processuale, un annullamento con rinvio al TAR, essendo invece necessario passare all'esame del merito della questione contenziosa al fine di confermare il giudizio del TAR secondo cui il ricorso di primo grado, pur inammissibile, era comunque non fondato.
6 – Osserva, dunque, il Collegio che l'appello è infondato nel merito, al pari del ricorso di I grado, andando a contestare, in sede di condono, minori distanze tra immobili realizzati ben quaranta anni prima e contestando anche la data di realizzazione degli abusi, circostanza sulla quale vi era peraltro stato un giudizio penale di accertamento sfavorevole agli appellanti, ormai definito con sentenza passata in giudicato.
Inoltre, una costante giurisprudenza ammette il rilascio del condono anche in caso di distanze infra-legali, considerando che le minori distanze, anche nel caso delle pareti finestrate, costituiscono vere e proprie servitù, come tali possibili oggetto di usucapione nei rapporti tra privati, essendo state le opere abusive realizzate circa quaranta anni prima (nel 1966) rispetto al condono richiesto nel 2003.
7.1 – In particolare, risultano infondate tutte le censure di merito di primo e di secondo grado, che possono essere esaminate unitariamente stante la loro stretta connessione.
Nel merito, vengono lamentati il travisamento delle risultanze istruttorie, il difetto dei N. 03840/2023 REG.RIC.
presupposti e la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, oltreché la violazione e falsa applicazione di numerosi articoli del c.p.a.
Inoltre, già in primo grado erano stati lamentati i vizi di violazione degli artt. 3, 9 e 10 della legge n. 241/1990 e di eccesso di potere sotto molteplici profili, l'omessa comparazione dei contrapposti interessi e l'esistenza di una istruttoria carente e perplessa.
7.2 - Peraltro, la sentenza impugnata non erra quando afferma che non risultava provata -così come continua a non essere provata in appello- la violazione delle distanze minime, in mancanza di specifiche e puntuali allegazioni dei ricorrenti ed oggi degli appellanti, non essendo mai stata depositata la loro preannunciata relazione in merito e non essendo sufficiente, all'uopo, la documentazione catastale e planivolumetrica in atti, in quanto la stessa non consente di ricostruire le esatte distanze dai confini considerati e l'andamento temporale delle singole costruzioni.
In ogni caso, a prescindere dalle presunte violazioni di distanze, per un orientamento ormai consolidato del Giudice Amministrativo, cui si è richiamato prima il
Commissario ad acta e ora il Comune intimato, “Il fatto che l'immobile sia posto a distanza dal confine inferiore a quella minima prevista dalla disciplina regolamentare edilizia non può, di per sé, impedire il condono, restando naturalmente salvo
l'interesse di entrambi i proprietari frontisti di far valere il diritto al rispetto delle distanze davanti al giudice ordinario, a tutela del diritto di proprietà, poiché, pur in presenza di un provvedimento di condono, il proprietario del fondo contiguo, leso dalla violazione delle norme urbanistiche o delle distanze legali, in presenza dei relativi presupposti, ha comunque il diritto di chiedere ed ottenere l'abbattimento o la riduzione a distanza legale della costruzione in ipotesi illegittima. In generale, quindi, la sanatoria o il condono degli illeciti urbanistici, inerendo al rapporto fra P.A. e privato costruttore, esplicano i loro effetti soltanto sul piano dei rapporti pubblicistici
— amministrativi, penali e/o fiscali — e non hanno alcuna incidenza nei rapporti fra N. 03840/2023 REG.RIC.
privati, lasciando impregiudicati i diritti dei privati confinanti derivanti dalla eventuale violazione delle distanze legali previste dal codice civile e dalle norme regolamentari integratrici” (per tutte C.d.S. n.1766/2020, Cass. Civ. n.18728/2005).
Sicché, come osservato dal Comune, gli atti di condono impugnati sono esenti dal vizio contestato, considerando che l'immobile di cui si chiedeva il condono era stato realizzato già quarant'anni prima ed eventuali servitù di minori distanze, se esistenti, erano ormai state usucapite.
7.3 - Con riferimento, poi, alla datazione delle presunte opere abusive (che l'appellante ritiene realizzate dopo l'apposizione del vincolo paesaggistico di inedificabilità del
1970, e quindi non condonabili), il Tar si è riportato alla nota del Commissario ad acta, che faceva riferimento all< sentenza penale del Tribunale di Bari, per la quale rimane confermata la datazione del 1966 (come dichiarato nella istanza di condono, in atti).
7.4 - Il Comune rappresenta altresì che in ogni caso il parere paesaggistico, post vincolo, favorevole, risulta acquisito dal Commissario ad acta (e non impugnato), come si dà atto nei provvedimenti di condono.
7.5 – Al riguardo, neppure alcun pregio possono avere le censure concernenti la mancata allegazione della relativa documentazione nel procedimento e la sua tardiva introduzione agli atti del giudizio, posto che le medesime informazioni risultavano chiaramente dagli atti impugnati e che incombeva sulla parte ricorrente, odierna appellante, l'onere di fornire un principio di prova circa la sussistenza delle censure dedotte.
7.6 – In particolare, quanto alla determinazione della data di realizzazione delle opere, il “certificato di agibilità” del 1970 prodotto dal ricorrente, ove su foglio prestampato si afferma la conformità della nuova costruzione al progetto approvato nel 1965, non risulta decisivo, in quanto secondo un prevalente orientamento giurisprudenziale la N. 03840/2023 REG.RIC.
certificazione di agibilità non costituisce prova della piena conformità edilizia degli edifici per cui è rilasciata, mirando gli accertamenti ed esso preliminari al perseguimento di differenti finalità riferite alla tutela dell'igienicità, salubrità e sicurezza dell'edificio e non alla conformità urbanistico-edilizia del manufatto (per tutte, C.dS., sez. III, 28 giugno 2019, n. 4457).
8 – In conclusione, l'appello deve essere respinto in quanto il ricorso di primo grado, indipendentemente dalla nullità della sua notifica introduttiva, risultava comunque non fondato così come argomentato dal TAR con l'impugnata sentenza.
9 – La descritta complessità del contenzioso in esame determina la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
UD CO, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Raffaello NI, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere N. 03840/2023 REG.RIC.
L'ESTENSORE
Raffaello NI
IL PRESIDENTE
UD CO
IL SEGRETARIO 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES
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