Pubblicato il 22/07/2025

N. 06446/2025REG.PROV.COLL.

N. 08252/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8252 del 2023, proposto da EA Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

AR GI, AO IO, IN LO e RI s.s., NI LU, CO LL, RO VA, AR UN, RO ES, CO Corrà, ALla Pria IZ, Danese Cisino, Al Capiteo Società Agricola di Facchinello Egidio s.s., PP SA e HE s.s., AZ IO, HI IO, EL TT NI e CI s.s., AR RE, LO SS, SA SI, ES NT in proprio e quale titolare dell'omonima Azienda Agricola, EB NT e IN s.s., IN ID, SP CI, SC EN, ER IZ, LL RM, RT FE in proprio e quale legale rappresentante della RT RO e FE s.s., GO NG, TO AL, DA RL e IC s.s., Azienda Agricola La Pila di TO IE e C. s.s., TO PE, MI UN, OZ SI, ED CO VE AM e GA s.s., RA DI, Società Agricola BE PE UN RO s.s., AT IA BA, AN VA e MA s.s., RA ER in proprio e quale legale rappresentante della società RA ER e IAnino s.s., LE LU e TT s.s., ALla Ba MI, AL IO, CH CI, TT SI, TT EO, CO MA, EN RO e NY s.s., LB MA, ST RE, VA ED e AO s.s., VA TT, FF LU, DR VA, AL RO, AL ON in proprio e quale titolare dell’omonima Azienda Agricola, ER GI, BI IZ TE e ID s.s., HI RL, Società Agricola BU di BU EN & GL s.s., LI US, Società Agricola ZI CO e C. s.s., CO NR, Azienda Agricola Croce di Sopra s.s., NE DO e VE s.s., RA CI e IZ s.s., OL MO, AN IN in proprio e quale titolare dell’omonima Azienda Agricola, MA NT e RO s.s., ON IAni, RA EL e BR s.s., NI VA e IO s.s., AS RI, PE RO, EZ IO, Azienda Agricola IV s.s., IV TO e AN s.s., LF CC, ZI RE e CO s.s., SI PE, LL IAni, BE CO in proprio e quale titolare dell’omonima Azienda Agricola, ER NI e CO s.s., IN LU, RR PE in proprio e quale titolare dell'omonima Azienda Agricola, RO AL, VI EN e VI LO quali eredi di VI IA, RZ RO e AL CA OR s.s., Azienda Agricola La Pannocchia s.s. di ER e HI, AL GI e MA RT s.s., PE SI in qualità di erede di PE GI, IT DO SA OM e OT AN s.s., CA NG EN e NI AN s.s., Azienda Agricola LI s.s., non costituiti in giudizio;
AL MA in proprio e quale titolare dell’omonima Azienda agricola, ER IO, RN ER, GN NT, GG DI, UA IAni ed LE s.s., IDlin IN, AZ RA, SS EO, AL Pos RO, LO ZI, ZA VI, SS MI, CI CE, FI NO, OT ST, NI RE, LL TT, AN SS, CO IO, IN MA, LL SI, Società Agricola NN s.s., Azienda Agricola Guasti F.LI s.s., BU IN, NI RL, MA IAluca, MO IAnino e OM s.s., RI DI, RT TT, EV F.LI s.s., HI ST, AG BO quale erede di IO ZO già titolare della omonima ditta individuale, ON SS, AG AR, RO F.LI di RO AN e IZ s.s., CI EL, AR LU, CO e LO s.s., LL ZE e IZ s.s., TI IL e IC s.s., AT PE e IZ s.s., OS AO e CO s.s., NT RT, LU LE, TT LE, Società Agricola GR RE e SS s.s., RZ RO e AL CA OR s.s., Azienda Agricola BO RO e RE s.s., Azienda Agricola GO di GO EZ e VA s.s., LA BusaneLI, RT AL, Società Agricola LL s.s. di AL, OG NT e LU s.s., LU AT nella qualità di erede di RE AT, IA AO BI, IAdini NT, AO, ID e AN TA s.s., LO NC, AO, TE e IAdini TA s.s., CI AN, ZZ IN e LO s.s., IO AO, ALla Prima IZ, rappresentati e difesi dagli avvocati Maddalena Aldegheri, CO Guerreschi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maddalena Aldegheri in Verona, via Albere n. 80;
Società Semplice Agricola EN JO e RC, rappresentata e difesa dall'avvocato AO Botasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alfredo Studio Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;
Azienda agricola Pittao CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Catia Salvalaggio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Agricola Semplice FrateLI LA, VI RU, LO IN, CO AN, RO AR, EN Di DO, PE EM, HI IZ e SO IC s.s., TT ID e LU IE s.s., NC EM, RO RA, EO CE, IAfranco NI, UN CH, Azienda agricola CO IZ M. & CS.S di CO IZ & C., IA SO, ED VA, CO CO, EZ EL Pascutto, Azienda agricola NT Pradella, rappresentati e difesi dall'avvocato SA Tapparo, con domicilio eletto presso il suo studio in Udine, via Mercatovecchio 28;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 6646/2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. ALila Satullo e uditi per le parti gli avvocati Maddalena Aldegheri, SA Tapparo e AO Botasso.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado tutti i ricorrenti, odierni appellati, hanno impugnato: le comunicazioni aventi ad oggetto “Regime Quote Latte – versamento del prelievo esigibile” ed i relativi allegati, inviati a ciascuno di essi, con cui EA ha comunicato i debiti relativi al prelievo supplementare che risultavano esigibili, comprensivi degli interessi maturati, e ne ha intimato il pagamento; ogni altro atto comunque connesso, presupposto o conseguente in quanto lesivo, compresi i provvedimenti con cui AGEA, sulla base delle impugnate comunicazioni, ha iscritto i ricorrenti nel “Registro nazionale dei debiti”.

Con sentenza n. 6646/2023 il Tar Lazio ha rigettato l’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo sollevata dall’amministrazione resistente e ha accolto il ricorso, ritenendo che i provvedimenti impugnati contrastassero con il diritto europeo come ricostruito dalle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 27 giugno 2019 in C – 348/18 e dell’11 settembre 2019 in C – 46/18, con particolare riguardo all’illegittimità dei criteri di compensazione – riassegnazione.

Avverso la predetta sentenza EA ha proposto appello, deducendo l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha dichiarato il ricorso inammissibile, in quanto proposto collettivamente e cumulativamente in assenza dei presupposti individuati dalla giurisprudenza ed in quanto diretto a contestare le pretese dell’amministrazione oramai cristaLIzzate in atti presupposti divenuti definitivi o riconosciuta da giudicati favorevoli all’amministrazione.

Si sono costituiti, con differenti difensori, alcuni degli originari ricorrenti, contestando nel merito la fondatezza dell’appello.

L’avv. Tapparo ha inoltre eccepito, nell’interesse dei suoi assistiti, l’inammissibilità dell’atto di appello in quanto notificato al precedente difensore già sostituito nel corso del giudizio di primo grado.

All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Preliminarmente il collegio ritiene di dover respingere l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dall’avv. Tapparo.

In primo luogo va rilevato che “La nomina, nel corso del giudizio, di un secondo procuratore non autorizza, di per sé sola, in difetto di univoche espressioni contrarie, a presumere che la stessa sia fatta in sostituzione del primo procuratore, dovendosi invece presumere che sia stato aggiunto al primo un secondo procuratore e che ognuno di essi sia munito di pieni poteri di rappresentanza processuale della parte, in base al principio del carattere ordinariamente disgiuntivo del mandato stabilito dall’art. 1716, co. 2, c.c.” (v. tra le altre Cons. Stato, sez. VII, 27 aprile 2022, n. 3270; v. anche Cass. civ., sez. III, 21 luglio 2021, n. 20840).

Nel caso in esame con la comparsa di costituzione depositata in primo grado il nuovo difensore non ha dichiarato espressamente di volersi sostituire al difensore precedentemente nominato; inoltre né nella comparsa di costituzione di nuovo difensore né nella procura redatta a margine è contenuta la revoca del precedente difensore. Per queste ragioni è possibile ritenere che la costituzione dell’avv. Tapparo sia avvenuta in aggiunta e non in sostituzione rispetto al precedente difensore, al quale l’atto di appello è stato quindi regolarmente notificato.

In ogni caso, con riferimento alle parti difese in primo grado dall’avv. Tapparo e costituite nel presente giudizio di appello (tutte ad eccezione di LB), va rilevato che la Corte di Cassazione ha a più riprese affermato che “La notifica dell’atto di appello effettuata nei confronti dell’originario difensore poi revocato, anziché in favore di quello nominato in sua sostituzione, non è inesistente, ma nulla, anche ove la controparte abbia avuto conoscenza legale di detta sostituzione, sicché la stessa è sanabile a seguito della costituzione del destinatario della notificazione, quand’anche al solo scopo di eccepire la nuLItà” (Cass. civ., sez. III, 18 novembre 2020, n. 26304; Cass. civ., sez. III, 21 luglio 2021, n. 20840; v. anche più in generale Cass. civ., sez. un., 20 luglio 2016, n. 14916).

Pertanto, anche ove la notifica fosse nulla per essere stata effettuata presso il difensore sostituito, gli appellati, costituendosi in giudizio, hanno sanato la predetta nuLItà.

3. Il primo motivo di appello, con cui AGEA ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui non ha dichiarato il ricorso inammissibile, è fondato.

3.1. Va al riguardo richiamato l’oramai costante orientamento di questo Consiglio in materia di quote latte (tra i precedenti di questa sezione v., tra i tanti, Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1906; Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2024, n. 2971; Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934) secondo cui, quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

- implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione della censura in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell’importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 21 marzo 2019, n. 1889);

- sono inammissibili quando – nel dedurre la maturata prescrizione – non si riferiscono ai singoli e distinti rapporti obbligatori che legano ciascuno dei ricorrenti all’Amministrazione, siccome inevitabilmente contraddistinti, quanto a genesi e gestione del rapporto, a presupposti del tutto autonomi (Cons. Stato, Sez. III, 1 aprile 2022, n. 2425; sez. III, 27 aprile 2022, n. 3262, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267; Sez. III, 11 novembre 2021, n. 7527), il che va affermato anche quando si deducano generiche censure sulla ‘compensazione’ (Cons. Stato, Sez. III, 21 dicembre 2021, n. 8488; Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

- sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

- sono inammissibili se si sia lamentato genericamente ora l’illegittimità delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora la violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall’articolo 8 quinquies della l. n. 33/2009, ora gli errori nella determinazione dell’ an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

Detto orientamento costituisce, peraltro, specificazione delle condizioni di ammissibilità del ricorso collettivo e di quello cumulativo nel giudizio amministrativo. Un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 08 marzo 2023, n. 2470). E un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell’attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, sez. III, 20 ottobre 2021, n.7045).

3.2. Nel caso in esame, non ricorrono i presupposti per l’ammissione del ricorso cumulativo e collettivo.

Va preliminarmente rilevato che, a differenza di altri precedenti in cui è stata ritenuta l’ammissibilità del ricorso collettivo, nel caso in esame gli odierni appellanti non hanno impugnato un atto generale a monte ma le comunicazioni a ciascuno di essi inviate da AGEA, contenenti le intimazioni a pagare le somme da essi singolarmente ancora dovute a titolo di prelievo, unitamente ai relativi interessi, individuate ai sensi dell’art. 8 quinquies , c. 5, l. n. 33/2009.

Inoltre, non può considerarsi atto generale presupposto il registro nazionale dei debiti di cui all’art. 8 ter d.l. n. 5/2009 conv. dalla l. n. 33/2009, nel quale, contestualmente all’invio delle comunicazioni impugnate, sono stati iscritti gli importi dovuti dai singoli produttori: trattasi infatti, al pari del ruolo, di atto plurimo le cui singole parti, concernenti le posizioni debitorie individuali dei produttori, sono autonome le une dalle altre e tra loro scindibili.

Ciò premesso, dagli atti di causa emerge chiaramente che i numerosi appellati (ben 160) versano in una situazione non omogenea, atteso che ciascun rapporto obbligatorio si fonda su autonomi accertamenti e si riferisce ad annate differenti, con diverso ammontare e diversa decorrenza anche dei contestati interessi applicati dall’Agenzia.

Inoltre, ogni posizione è stata esposta a differenti vicende processuali e sostanziali (in particolare giudicati sull’impugnazione di atti presupposti, atti presupposti non impugnati, etc.). Tale circostanza, oltre ad essere estremamente frequente nel contenzioso in materia, è nel caso di specie confermata da AGEA, la quale nell’atto di appello ha allegato che rispetto ad alcuni dei ricorrenti si sarebbero già formati dei giudicati di accertamento della pretesa o sarebbero stati adottati provvedimenti presupposti non impugnati.

Ancora, va rilevato le censure contenute nel ricorso di primo grado non sono calibrate sulla specifica posizione del singolo ricorrente e, come sopra esposto, hanno ad oggetto atti esecutivi non connessi sul piano oggettivo perché appartenenti a serie procedimentali distinte ed autonome (cioè a diverse azioni esecutive intraprese sulla scorta di accertamenti distinti).

Va infine rilevato che l’ammissibilità del ricorso introduttivo di primo grado non può essere neanche argomentata facendo leva sulla natura esclusiva della giurisdizione devoluta in materia al giudice amministrativo in quanto tale circostanza non vale a modificare le condizioni di proponibilità del ricorso collettivo e cumulativo, legate alla struttura impugnatoria del giudizio amministrativo (v. Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934).

4. L’accoglimento del primo motivo di appello e la conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado esonerano dall’esame del secondo motivo di appello e rendono irrilevante e superflua un’eventuale rimessione alla Corte di Giustizia della questione pregiudiziale di interpretazione formulata da parte appellata.

5. L’esito processuale del giudizio e la natura della controversia giustificano la compensazione delle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie il primo motivo di appello e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

RO Caponigro, Consigliere

VA Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

ALila Satullo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ALila Satullo	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO