Pubblicato il 21/05/2025

N. 04381/2025REG.PROV.COLL.

N. 09892/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 9892 del 2023, proposto da IN NO e PE NO, rappresentati e difesi dagli avvocati Sergio Turturiello e Luigi Ascione, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di AP (sezione terza) n. 5325/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellata l’avvocato Adriano Licenziati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti indicati in intestazione agiscono nel presente giudizio per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Torre del Greco del 31 dicembre 2019, n. 410, recante l’ingiunzione ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380, a demolire alcune opere abusive realizzate nell’area esterna dell’immobile di loro proprietà sito in via Coscia 26/g, situato in area pluri-vincolata.

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di AP deducevano plurime illegittimità dell’ordine demolitorio, respinte con sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

3. Richiamata la giurisprudenza amministrativa in materia, la pronuncia di primo grado statuiva che il provvedimento impugnato « costituisce espressione di un potere vincolato e doveroso in presenza dei requisiti previsti dalla legge », tale da non richiedere l’apporto partecipativo del destinatario, a mezzo di comunicazione dell’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241; e con effetto di sanatoria in assenza di presupposti di carattere sostanziale per ipotizzare un contenuto dispositivo diverso, ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della medesima legge generale sul procedimento amministrativo. In ragione della natura vincolata del potere repressivo erano inoltre respinte le censure di difetto di motivazione del provvedimento, considerata nel caso di specie sufficiente ai sensi del sopra citato art. 31 del testo unico dell’edilizia, sulla base del fatto che erano stati contestati « gli abusi commessi », valutabili « complessivamente e non esaminando singolarmente gli interventi realizzati », ed erano stati indicati i « numerosi vincoli gravanti sull’area ». L’ordine ripristinatorio era inoltre giudicato legittimo anche nell’ipotesi, prospettata in ricorso, in cui gli abusi potessero essere qualificati come pertinenze, posto che ai sensi dell’art. 27, comma 2, del testo unico dell’edilizia in area vincolata non rileva la distinzione tra opere soggette a s.c.i.a. o a permesso di costruire. Non era inoltre considerata ostativa alla demolizione la pendenza di una domanda di condono concernente i medesimi abusi, interessati da ulteriori interventi in assenza di titolo edilizio, comportanti un « mutamento dello stato dei luoghi rispetto a quello rappresentato nelle pratiche di condono citate nel provvedimento impugnato ». Infine, era escluso, per un verso, che l’ordine demolitorio dovesse essere preceduto da una verifica della sanabilità delle opere abusive e che per altro verso la sua legittimità potesse essere valutata sotto il profilo, verificatosi in epoca successiva alla sua emanazione, dell’« avvenuto ripristino parziale di taluni abusi ».

4. Contro la sentenza di primo grado i cui contenuti sono così sintetizzabili gli originari ricorrenti hanno proposto appello, al quale resiste il Comune di Torre del Greco.

DIRITTO

1. L’appello censura la sentenza innanzitutto sotto il profilo della tecnica redazionale impiegata per la relativa motivazione, attraverso il « mero richiamo a massime giurisprudenziali che fissano principi generalissimi, solo apparentemente riferibili alla fattispecie di causa »; inoltre per non avere ritenuto applicabile, sotto il profilo della valutazione di legittimità dell’ordine demolitorio, « la concezione atomistica dei singoli interventi edilizi » e la loro asserita riconducibilità ad opere non necessitanti del permesso di costruire. A quest’ultimo riguardo si adduce l’operato della stessa amministrazione comunale, consistito nell’adozione di « tre distinte e coeve ordinanze (la 409, la 410 oggetto del presente giudizio e la 411) in relazione al medesimo cespite », dal quale sarebbe possibile inferire che gli interventi sanzionati sarebbero tra loro autonomi e riconducibili « ad “abusi minori” », non sanzionabili con la demolizione. Più precisamente, costituirebbe una pertinenza dell’immobile principale ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera e.6), del testo unico dell’edilizia la « tettoia per ricovero auto » (così nel provvedimento impugnato. Considerazioni analoghe sarebbero estensibili alla pavimentazione « con piastrelle di cemento » ( ibidem ) dell’area esterna al fabbricato dell’estensione di 210 mq, per la quale non sarebbe necessario il permesso di costruire.

2. Con un distinto ordine di censure si deduce l’erroneità della sentenza per avere giudicato adeguata la motivazione del provvedimento impugnato attraverso la descrizione degli abusi edilizi contestati e l’indicazione dei vincoli gravanti sull’area e in ipotesi violati. In contrario si sottolinea che non sarebbe sufficiente il richiamo a « tutta una serie di atti sovracomunali di pianificazione, paesaggistica ed ambientale, che imporrebbero vincoli di inedificabilità », senza tuttavia la specificazione del carattere assoluto del divieto e della norma impositiva di questo regime. Al medesimo riguardo, un ulteriore errore della pronuncia di primo grado sarebbe dato dal richiamato all’art. 27 del testo unico dell’edilizia, di cui non consta l’applicazione a fondamento del provvedimento impugnato, nell’implicito presupposto che l’area non sarebbe soggetta ad alcun vincolo di inedificabilità di carattere assoluto, come sostenuto a fondamento dei motivi di impugnazione formulati nel presente giudizio.

3. Sotto un distinto profilo la sentenza è censurata per non avere dichiarato la cessata materia del contendere o l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in conseguenza dell’« avvenuto ripristino parziale di taluni abusi », così qualificato dalla decisione appellata, ed in particolare della rimozione dei rivestimenti in mattoncini rossi della tettoia lato Vesuvio destinata a ricovero auto e dell’eliminazione delle strutture di fondazione dei pali verticali di sostegno, « che allo stato sono semplicemente infissi in fioriere in legno semplicemente appoggiate alla pavimentazione », con conseguente riconduzione dell’opera al regime dell’edilizia libera ai sensi del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380.

3. Con il secondo motivo d’appello sono riproposte le censure di falsa applicazione del più volte richiamato art. 31 del medesimo testo unico, in relazione al quale si oppone che non ricorrerebbe alcuna delle ipotesi ivi previste: di assenza di permesso di costruire, di difformità totale da questo o di variazioni essenziali, apoditticamente ritenute invece integrate con il provvedimento impugnato. In contrario vengono più nello specifico considerati applicabili innanzitutto l’art. 32, comma 2, del testo unico, che esclude dalla nozione di variazioni essenziali gli interventi « che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative »; ed in secondo luogo il già menzionato art. 3, comma 1, lettera e.6), del medesimo DPR 6 giugno 2001, n. 380, recante la definizione di pertinenza e, a questo scopo, il dato volumetrico del 20% rispetto alla consistenza dell’edificio principale, che nel caso di specie sarebbe incontestabilmente rispettata. Con riguardo alle ora richiamate disposizioni di legge si deduce che l’area esterna al fabbricato, in relazione alla quale è stato dato atto nell’ordinanza di demolizione che essa è pavimentata con piastrelle di cemento, era già stata realizzata all’epoca di presentazione della prima istanza di condono, risalente al 1986 (pratica di prot. n. 31412 del 28 marzo 1986). Con riguardo alla tettoia per ricovero auto, occupante una superficie di circa 20,00 mq ed altezza 3 metri, come accertato con il provvedimento comunale, se ne ribadisce la natura di pertinenza, oltre che l’avvenuta rimozione degli elementi eccedenti le caratteristiche di un pergolato in legno destinato ad ornamento dell’area esterna all’abitazione. Viene inoltre sostenuto l’assenza di impatto paesaggistico e dunque la necessità dell’apposita autorizzazione sotto il profilo in questione.

4. Con un ulteriore motivo d’appello sono riproposte le censure con cui si deduce l’assenza di ricadute dal punto di vista paesaggistico e dell’ulteriore vincolo di carattere idrogeologico insistente sull’area, sull’assunto che per natura, caratteristiche e dimensioni, si tratterebbe di opere interne o di manutenzione ordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. a), del testo unico dell’edilizia, non sanzionabile con la demolizione ai sensi dell’art. 31 del medesimo testo unico. Le stesse sarebbero inoltre sanabili sul piano paesaggistico, ai sensi degli artt. 167 e 181 del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dal momento che le stesse non hanno comportato la « realizzazione di nuovi volumi e nuova superficie utile residenziale »; oltre che sul piano edilizio dall’art. 36 del testo unico di cui al DPR 6 giugno 2001, n. 380.

5. Infine, con un ultimo motivo d’appello vengono riproposta le censure di carenza di motivazione, sotto il profilo della descrizione degli asseriti abusi edilizi e delle norme violate; e di contraddittorietà in atti sotto i profili in questione, rispetto agli accertamenti e alle valutazioni della polizia municipale.

6. I motivi così sintetizzabili sono infondati.

7. Le censure con essi riproposte si infrangono sul dato di fatto che le opere contestate hanno un incontestabile impatto paesaggistico: particolarmente evidente nella pavimentazione in cemento di un’area dell’estensione di 210 mq, ma incontestabile anche nella realizzazione della tettoia adibita a ricovero auto con le caratteristiche dimensionali costruttive accertate: struttura portante in legno, con pilastri rivestiti con mattoncini rossi e copertura di tegole in cotto, con una superficie di circa 20 mq. ed altezza di circa 3,00. Non è poi controverso che l’area interessata dagli abusi è vincolata, sulla base degli strumenti amministrativi di tutela e di governo del territorio richiamati nel provvedimento impugnato.

8. Vero è che come si deduce a quest’ultimo riguardo, sotto il profilo di carente motivazione di quest’ultimo, che il richiamo è limitato ad una elencazione dei vincoli ostativi. Ma non sono per converso fornite allegazioni puntuali sulla pretesa irrilevanza paesaggistica degli abusi, ricavabili come poc’anzi esposto dalle loro caratteristiche costruttive e dalla relativa ubicazione.

9. Al riguardo si oppone innanzitutto l’esigenza di una valutazione atomistica delle singole opere, che tuttavia è esclusa per giurisprudenza amministrativa costante, la quale invece afferma l’esigenza di un apprezzamento globale degli abusi, tanto più in materia paesaggistica ( ex plurimis : Cons. Stato, II, 10 febbraio 2025, n. 1046; 29 gennaio 2025, n. 677; III, 5 novembre 2024, n. 8795; IV, 21 marzo 2025, n. 2356; VI, 5 novembre 2024, nn. 8811 e 8812; 9 ottobre 2024, n. 8118; 3 ottobre 2024, n. 7968; 17 aprile 2024, n. 3486; 6 marzo 2024, n. 2205; 16 febbraio 2024, n. 1573; 6 febbraio 2024, n. 1201; 18 dicembre 2023, n. 10932; 30 novembre 2023, n. 10337; VII, 15 novembre 2024, n. 9165; 2 aprile 2024, n. 2990; 12 dicembre 2023, nn. 10726 e 10730; 27 novembre 2023, n. 10115; 3 novembre 2023, n. 9484).

10. In contrario non ha poi rilievo il fatto che l’amministrazione comunale abbia agito in via separatamente per la repressione degli abusi, posto che le ragioni formali che abbiano potuto indurre quest’ultima ad operare in modo frazionato non pregiudicano sul distinto versante sostanziale l’esigenza di valutare l’impatto paesaggistico degli abusi in modo unitario e globale. Peraltro, le opere su cui si controverte nel presente giudizio sono state considerate unitariamente dalla stessa amministrazione comunale resistente con l’ordinanza di demolizione impugnata.

11. In ragione di quanto da ultimo precisato si palesano quindi privi di pregio gli assunti secondo cui le opere darebbero luogo a pertinenze di carattere urbanistico, come tali non necessitanti di permesso di costruire, dal momento che anche questo ordine di censure si pone su un piano edilizio, distinto da quello paesaggistico a base del provvedimento impugnato. Per quest’ultimo va fatta applicazione della costante giurisprudenza amministrativa che interpreta il divieto di modifica del paesaggio in modo rigoroso, esteso a qualsiasi intervento edilizio che risulti idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi, anche se di modesta rilevanza e/o di carattere pertinenziale ( ex multis : Cons. Stato, II, 10 febbraio 2025, n. 1046; 11 marzo 2024, n. 2321; IV, 31 agosto 2023, n. 8097; 13 giugno 2023, n. 5807; 2 febbraio 2023, n. 1169; VI, 31 dicembre 2024, n. 10506; 5 novembre 2024, nn. 8811 e 8812; 9 ottobre 2024, n. 8118; 24 luglio 2024, n. 6696; 26 aprile 2024, n. 3829; 27 marzo 2024, n. 2916; 5 dicembre 2023, n. 10508; 30 novembre 2023, n. 10337; 27 novembre 2023, n. 10126; 10 novembre 2023, n. 9664; 23 ottobre 2023, n. 9173; 4 ottobre 2023, n. 8650; 3 ottobre 2023, n. 8622; 26 settembre 2023, n. 8537; 26 settembre 2023, n. 8356; 16 agosto 2023, n. 7773; 19 luglio 2023, n. 7092; 6 giugno 2023, n. 5531; 9 maggio 2023, n. 4663; 26 aprile 2023, n. 4181; 17 aprile 2023, n. 3864; 21 febbraio 2023, n. 1766; VII, 18 gennaio 2024, n. 572; 2 novembre 2023, n. 9437; 9 ottobre 2023, nn. 8802, 8804 e 8805; 5 luglio 2023, n. 6592; 21 giugno 2023, n. 6094; 9 gennaio 2023, n. 244).

12. Peraltro, l’ordine di demolizione impugnato risulta legittimo anche sotto il profilo edilizio, dal momento che tanto la pavimentazione in cemento di un’area di 210 metri quadri quanto la realizzazione di una tettoia di 20 metri quadri hanno caratteristiche di opera per le quali è necessario il permesso di costruire.

13. Con riguardo ad entrambe le opere è sufficiente richiamare i principi unanimemente espressi in materia dalla giurisprudenza amministrativa. Viene in primo luogo ricondotta ad un’ipotesi di trasformazione permanente del territorio, rilevante ai fini del previo rilascio del titolo ad edificare, la cementificazione di un terreno di dimensioni non trascurabili, quali quelle dell’area pertinenziale di proprietà dei ricorrenti (tra le altre: Cons. Stato, VI, 19 giugno 2023, n. 6001; 25 gennaio 2023, n. 837; 5 gennaio 2023, n. 190; 12 maggio 2020, n. 2981; 23 maggio 2019, n. 3346; VII, 19 ottobre 2023, n. 9106). Del pari è affermata la rilevanza urbanistico-edilizia delle tettoie in presenza dei caratteri della solidità, stabilità ed immobilizzazione al suolo e di dimensioni non trascurabili, con la conseguente perdurante alterazione dello stato dei luoghi per sagoma, prospetto, dimensioni e materiali impiegati; e per converso ne sono escluse le sole tettoie leggere, prive di autonomia funzionale e realizzate per valorizzare la fruizione al servizio dello stabile, a scopi di riparo temporaneo dagli eventi atmosferici (in questo senso: Cons. Stato, II, 14 dicembre 2023, n. 10788; IV, 9 aprile 2025, n. 3019; VI, 12 novembre 2024, n. 9054; 30 agosto 2024, n. 7326; 19 aprile 2024, n. 3574; 3 aprile 2024, n. 3031; 25 settembre 2023, n. 8504; 28 aprile 2023, n. 4274; 14 marzo 2023, n. 2627; 23 febbraio 2023, n. 1852; 4 febbraio 2023, n. 1205; 13 ottobre 2022, n. 8750; 26 settembre 2022, n. 8238; 11 maggio 2022, n. 3708; VII, 4 marzo 2024, n. 2110; 18 gennaio 2024, n. 572; 2 novembre 2023, n. 9408; 22 giugno 2023, n. 6131; 22 maggio 2023, n. 5063; 29 marzo 2023, n. 3283; 12 dicembre 2022, n. 10897).

14. Al medesimo riguardo è inoltre rimasta sfornita di prova l’asserzione secondo cui per le opere in questione sarebbe stato a suo tempo (1986) domandato il condono edilizio, anche in ragione della non contestata controdeduzione comunale, fatta propria dalla sentenza di primo grado, secondo cui dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria straordinaria l’immobile di proprietà dei ricorrenti è stata interessata da ulteriori abusi, tra cui quelli oggetto del provvedimento demolitorio impugnato nel presente giudizio.

15. Ne deriva che è legittimo l’intervento repressivo ai sensi dell’art. 31 del testo unico dell’edilizia su cui quest’ultimo si fonda testualmente, con il conseguente ordine rivolto ai destinatari, comproprietari dell’immobile interessato dagli abusi, di ottemperare entro il termine di 90 giorni; e per converso che è irrilevante sul punto il richiamo da parte della sentenza di primo grado all’art. 27 del medesimo testo unico.

16. Anche l’argomento secondo cui gli abusi non hanno comportato la creazione di volumi e superfici utili, e siano pertanto in chiave prospettica sanabili, ai sensi del sopra citato art. 167, comma 4, del codice dei beni culturali e del paesaggio, pone questioni che non afferiscono alla legittimità dell’intervento repressivo in contestazione nel presente giudizio, fondato sulla situazione di fatto quale accertata al momento del sopralluogo presso la proprietà dei ricorrenti.

17. Per ragioni analoghe vanno respinte le ulteriori deduzioni secondo cui in presenza della rimozione di alcuni abusi (rivestimenti in mattoni delle strutture di sostegno della tettoia) si sarebbe dovuta dichiarare per questa parte l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse o la cessazione della materia del contendere. Nemmeno gli originari ricorrenti hanno formulato un’espressa richiesta in questo senso in primo grado. Peraltro, come eccepito dall’amministrazione comunale resistente, la mera affermazione di parte in assenza di una formale comunicazione alla prima, strumentale ad una verifica in loco su quanto dichiarato, impedisce di addivenire in primis ad una pronuncia di cessazione della materia del contendere ex art. 34, comma 5, cod. proc. amm., la quale peraltro presuppone che la pretesa azionata in giudizio sia stata soddisfatta integralmente in via amministrativa; ma anche di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. Quest’ultima implica infatti una valutazione di inutilità di una pronuncia nel merito dell’impugnazione che nel caso di specie non può essere esclusa, tanto per l’assenza di una richiesta della parte ricorrente a ciò interessata, quanto in presenza di un comportamento della stessa parte non orientato a stimolare i poteri dell’amministrazione di verifica sul piano obiettivo della modifica sostanziale della situazione che aveva dato luogo all’emissione del provvedimento impugnato.

18. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa sono regolate secondo soccombenza e liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado

Condanna gli appellanti a rifondere al Comune di Torre del Greco le spese di causa, liquidate in € 4.000,00, oltre agli accessori di legge (oneri riflessi).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Marco Lipari

IL SEGRETARIO