Pubblicato il 03/03/2025

N. 01783/2025REG.PROV.COLL.

N. 05252/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5252 del 2022, proposto da-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Starace, con domicilio eletto presso lo studio Delfino e associati in Roma, via di Ripetta, 142;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Fabio Garella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fabio Garella in Roma, via Sardegna n.14;

per la riforma

della sentenza redatta in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione terza ter ) n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il consigliere Carmelina Addesso;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione depositate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del giudizio è il provvedimento del 29 dicembre 2021, prot. GS/P20210036346, di sospensione del riconoscimento delle tariffe incentivanti decurtate relative all’impianto fotovoltaico denominato “Enfo 18”, ubicato in contrada-OMISSIS- nel Comune di Pomarico (MT).

2. Con provvedimento del 13 febbraio 2017 il GS disponeva la decadenza dell’impianto sopra indicato dagli incentivi di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia), ivi compresa la maggiorazione tariffaria del 10% per l’utilizzo di componenti UE/SEE (c.d. bonus europeo) per riscontrate irregolarità nei pannelli fotovoltaici installati quanto a provenienza e possesso delle prescritte certificazioni di conformità, anche alla luce delle risultanze emerse nell’ambito del parallelo giudizio penale.

2.1. Con istanza del 11 dicembre 2017 (presentata dall’originaria titolare dell’impianto Energia Fotovoltaica 18 Società Agricola a r.l.) e successiva integrazione del 5 giugno 2020 (presentata da-OMISSIS-, nel frattempo subentrata nella titolarità dell’impianto) veniva chiesto il riconoscimento della tariffa incentivante decurtata di cui all’art. 42, comma 4- bis , d.lgs. 28 del 2011 (ai sensi del quale è riconosciuta la tariffa incentivante decurtata del 20 per cento -poi rimodulata nel 10 per cento dalla l. 128 del 2019- agli impianti nei quali siano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento, a condizione che il beneficiario abbia intrapreso le azioni necessarie nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli).

2.2. Nelle more del procedimento amministrativo, la Corte di appello di Milano, con sentenza n. -OMISSIS- di riforma della sentenza del Tribunale di Milano n. 5511/2019, assolveva gli autori delle condotte volte all’ottenimento degli incentivi non dovuti.

2.3. Sulla base di tale sentenza assolutoria il GS accordava le tariffe incentivanti decurtate ai sensi del richiamato comma 4 bis, in accoglimento delle istanze presentate dai soggetti responsabili succedutisi nel tempo.

2.4. Poiché la Corte di cassazione, con sentenza n. -OMISSIS-, annullava con rinvio la sentenza della Corte di appello di Milano, il GS disponeva la temporanea sospensione dell’efficacia del provvedimento ammissione alla tariffa base decurtata sino alla conclusione del “ nuovo giudizio dinanzi ad altra sezione della Corte di Appello di Milano ”, rilevando che l’annullamento con rinvio della sentenza di assoluzione della Corte di appello “ pare nuovamente escludere l’applicabilità all’impianto in oggetto delle previsioni di cui all'art. 42, comma 4-bis, del D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall’art. 13 bis della legge 129/19, viste le statuizioni di condanna recate dalla sentenza del Tribunale di Milano, che dovranno essere nuovamente oggetto di scrutinio nell’ambito dei giudizi di rinvio ”.

3. Con ricorso di primo grado UX EN ha chiesto l’annullamento del provvedimento di sospensione per:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater della L. n. 241/1990; eccesso di potere; difetto di istruttoria e di motivazione;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 13-bis, Legge n. 128/2019

III. Violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità. Violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di libertà dell’iniziativa economica privata. Violazione del principio di presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27, comma 2 Cost. e all’art. 6, comma 2 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

4. Il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , con sentenza n.-OMISSIS-, respingeva tutti i motivi di ricorso, rilevando che:

i) va riconosciuto al GS il potere cautelare di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti amministrativi che costituisce un istituto tipico a valenza generalizzata, il cui esercizio non richiede l’espresso conferimento di tale potere in relazione a ciascun settore di attività amministrativa;

ii) quanto al termine di durata della sospensione del beneficio della tariffa incentivante, il gravato provvedimento fa espresso riferimento alla conclusione del giudizio penale da celebrarsi in sede di rinvio disposto dalla Corte di cassazione;

iii) il successivo annullamento dell’assoluzione è idoneo ad integrare l’applicazione del regime preclusivo all’accesso agli incentivi in ragione della pendenza del processo penale, ai sensi del citato art. 13-bis, comma 2, d.l. 101 del 2019, essendo, per espressa previsione normativa, esclusa la riammissione alla tariffa decurtata nel caso di processo penale pendente o definito con sentenza di condanna anche non definitiva;

iv) l’eventuale assoluzione della società che originariamente ha fruito dei benefici è del tutto irrilevante ai fini della permanenza dei presupposti per la sanatoria, laddove la condotta che ha consentito l’originaria fruizione degli incentivi sia ancora sottoposta ad accertamenti penali;

v) venendo in rilievo la mera sospensione temporanea dell’erogazione degli incentivi in attesa della definizione del giudizio penale in sede di rinvio, nessuna violazione del principio di proporzionalità sembra ravvisabile, trattandosi di un potere di natura cautelare che mira a preservare l’interesse pubblico alla corretta erogazione degli incentivi.

5. UX EN ha interposto appello, articolando tre autonomi motivi:

I. Error in procedendo e in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater della L. n. 241/1990; eccesso di potere; difetto di istruttoria e di motivazione

II. Error in procedendo e in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 13-bis, Legge n. 128/2019

III. Error in procedendo e in iudicando – omessa pronuncia: violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità. Violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di libertà dell’iniziativa economica privata. Violazione del principio di presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27, comma 2 Cost. e all’art. 6, comma 2 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

6. Si è costituito in giudizio il GS che ha resistito al gravame chiedendone la reiezione. Con successiva memoria del 23 gennaio 2025 ha precisato, altresì, che nelle more, la Corte di appello di Milano, con sentenza n. 4265/2024, ha definitivamente escluso la responsabilità penale delle persone fisiche (imputate per le condotte che avevano determinato il riconoscimento dell’incentivo) per tutti i reati loro ascritti, avendoli dichiarati estinti per prescrizione. Allo stato, è dunque in corso l’istruttoria procedimentale per l’eventuale riammissione alla tariffa degli impianti, tra cui quello dell’odierna appellante.

7. All’udienza del 25 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con tre motivi di appello, riproduttivi delle corrispondenti censure proposte con il ricorso di primo grado, l’appellante chiede la riforma della sentenza in quanto:

i) diversamente da quanto sostenuto dal T.a.r., il potere di sospensione cautelare degli atti amministrativi potrebbe essere esercitato dall’amministrazione soltanto in presenza di una norma specifica che, con riferimento alla fattispecie tipica, configuri un’ipotesi di sospensione. Nel caso di specie, la normativa di settore non prevedrebbe alcuna ipotesi tipica di sospensione cautelare in via amministrativa.

Anche volendo ritenere che il GS abbia un generale potere di sospensione ex art. 21-quater, comma 2, l. 241/90, questo sarebbe stato esercitato in palese carenza dei presupposti stabiliti dalla citata normativa poiché, per un verso, non sarebbe indicato il termine finale di sospensione e, per altro verso, il nuovo giudizio presso la Corte di appello non riguarderebbe la società, definitivamente assolta da ogni addebito in sede penale, e rileva ai soli fini dell’accesso alla maggiorazione del 10% rispetto alla tariffa base, prevista per i moduli di origine europea (il cd. bonus europeo).

ii) la società responsabile dell’impianto sarebbe stata definitivamente assolta in sede penale con sentenza passata in giudicato per cui non può trovare applicazione l’art. 13 bis comma 2 l. 128/2019;

iii) la sospensione sarebbe stata disposta in evidente la violazione dei principi di adeguatezza e proporzionalità, frustrando la presunzione di non colpevolezza di cui all’art. 27 Cost. e 6, comma 2, CEDU e in spregio alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost.

10. I motivi sono infondati.

11. Questa sezione, con sentenza n. 158 del 4 gennaio 2024, ha esaminato e respinto censure di tenore identico a quelle formulate in questa sede con riguardo alla sospensione dell’incentivo, disposta dal GS, in relazione ad un altro impianto coinvolto nel medesimo procedimento penale.

12. La sezione ha, in particolare, osservato che:

a) il GS ha poteri di sospensione in autotutela utilizzabili nella cornice delineata dal legislatore e segnatamente in presenza dei “gravi motivi” di cui all’art. 21-quater l. 241/1990, che nel caso di specie sono pienamente e univocamente integrati, stante l’esigenza di garantire – anche in via precauzionale e comunque basata su un quadro fattuale sufficientemente perimetrato – la legalità dei procedimenti di ammissione a benefici economici a carico della finanza pubblica;

b) a seguito della sentenza della Cassazione n. -OMISSIS- -che ha annullato con rinvio la sentenza di assoluzione della Corte di appello di Milano n. -OMISSIS- nei confronti dei responsabili dell’impianto- sono temporaneamente venuti meno i presupposti per la riammissione agli incentivi di cui all’art. 42, comma 4-bis, d.lgs 28/2011 (come modificato dall’art. 13-bis d.l. 101/2019 convertito con modificazioni in l. 128/2019) precedentemente disposta dal gestore a seguito della citata sentenza di assoluzione;

c) l’annullamento della precedente assoluzione ha determinato una sospensione cautelativa della riammissione nelle more degli esiti del nuovo processo dinanzi alla Corte d’appello di Milano, essendo evidente che soltanto alla conclusione del processo penale il gestore avrà a disposizione un chiaro e definitivo quadro della fattispecie concreta e potrà valutare – senza alcuna preclusione derivante dal provvedimento di sospensione e con possibilità di operare retroattivamente – la domanda di riammissione su una base fattuale cristallizzata;

d) non si tratta di un rinvio sine die, bensì di un rinvio con un termine finale certo, seppur con data mobile, coerente con l’art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990, non potendo il gestore fissare un termine con data fissa di conclusione del processo penale, estraneo, invero, alla sua sfera d’influenza;

e) la sanatoria introdotta dall’art. 42, comma 4-bis, d.lgs 28/2011 è esclusa laddove le condotte del soggetto responsabile (nel caso di specie una società di capitali, ovverosia una persona giuridica, che strutturalmente e inevitabilmente agisce sul piano naturale tramite le persone fisiche che la rappresentano) che ha inoltrato l’originaria richiesta di incentivazione risultino successivamente oggetto di un procedimento penale per le dichiarazioni rese in sede di domanda, sicché rileva, ai fini della sospensione della riammissione agli incentivi, che non vengano finanziati impianti non a norma o comunque per i quali le dichiarazioni non conformi non siano sanabili siccome costituenti reato, a prescindere dalla loro formale titolarità, fisiologicamente mutevole nel tempo;

f) il gestore, invero, ha adottato soltanto una sospensione (peraltro ragionevolmente di breve durata) e non una revoca definitiva dei benefici a fronte di un processo penale tutt’ora pendente in capo agli amministratori della società interessata per condotte inerenti all’ottenimento dell’incentivo, con la conseguente inconferenza dei richiami alla normativa costituzionale e internazionale in tema di presunzione d’innocenza, non essendosi in presenza di un provvedimento a carattere definitivo.

h) nella fattispecie in esame non sussiste alcuna compressione dell’iniziativa imprenditoriale, bensì una doverosa e ragionevole sospensione di un incentivo finanziario.

13. Le considerazioni sopra richiamate vanno ribadite in questa sede, attesa la sostanziale identità della fattispecie concreta e delle censure formulate.

14. A quanto sopra esposto il collegio si limita ad aggiungere che:

a) priva di rilievo è la giurisprudenza richiamata dall’appellante (pag. 8 dell’atto di appello) a sostegno dell’insussistenza del potere di sospensione in capo al GS, poiché riferita a fattispecie antecedenti alla novella di cui all’art. 14, comma 1, l. 15 del 2005 che ha introdotto il capo IV bis della l. 241/1990, ivi compreso l’art. 21 quater (segnatamente, la sentenza del T.a.r. Lazio n. 1565 del 2005, mentre la sentenza n. 8554/2013 del medesimo T.a.r., pur attenendo ad un fattispecie successiva all’entrata in vigore della novella, si limita a richiamare acriticamente i principi affermati dalla n. 1565/2005, senza confrontarsi con il mutato quadro normativo). Per contro, la giurisprudenza più recente ha rimarcato l’applicabilità del potere di sospensione previsto in via generale dall’art. 21 quater l. 241/1990 anche ai procedimenti di erogazione degli incentivi disciplinati dal d.lgs 28/2011 e dai vari conti energia (cfr., oltre alla già citata sentenza di questa sezione n. 158 del 2024, anche Cons. Stato sez. II n. 9691 del 2024);

b) quanto al termine di efficacia della sospensione, esso può essere legittimamente stabilito avendo riguardo ad un evento futuro e certo, sebbene ne sia incerto il momento di verificazione (termine certus an et incertus quando ) poiché conforme all’art. 13 comma 2 l. 128 del 2019 che esclude il riconoscimento degli incentivi finché è pendente il procedimento e il processo penale e in caso di condanna anche non definitiva (fattispecie non equiparabile a quella esaminata dalla sentenza del T.a.r. Lazio n. 3179/2010 afferente alla sospensione sine die della registrazione dell’Enel al sistema comunitario di ecogestione e audit (Emas) disposta dall’Amministrazione a seguito di alcune informazioni relative ad un’inchiesta penale);

c) l’assunto per cui il giudizio penale oggetto di rinvio non sarebbe di ostacolo al riconoscimento dell’incentivo in quanto non riguardante la società:

c1) è smentito dal dato letterale dell’art. 13 bis comma 2 l. 128/2019, che ritiene ostativa alla sanatoria la pendenza del procedimento o del giudizio penale, nonché la condanna anche non definitiva con riguardo alla “ condotta dell’operatore ” e non del “ soggetto beneficiario della tariffa incentivante ” (arg. ex art. 42 bis d.lgs 28/2011), ossia la società;

c2) è contrario alla ratio della disposizione che è quella di escludere la conservazione di incentivi che costituiscono il profitto del reato, sebbene non commesso dalla società, ma dalle persone fisiche che la amministrano;

c3) circoscrive immotivatamente la rilevanza penale del vantaggio alla sola maggiorazione tariffaria (c.d. bonus europeo) in contrasto con gli addebiti contestati nel giudizio penale (delitti ascritti ai capi B), D) ed F) della rubrica, oggetto di annullamento con rinvio);

c4) si fonda su un improprio richiamo ai principi costituzionali e sovranazionali di presunzione di innocenza e di libertà di impresa, laddove l’esclusione della sanatoria è priva di valenza punitiva, limitandosi a negare un’utilità che costituisce il profitto di un reato posto ai danni della finanza pubblica e non frutto di una legittima iniziativa imprenditoriale.

15. Per le ragioni sopra indicate, l’appello deve essere respinto.

16. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della vicenda, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Massimiliano Tarantino, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Luigi Massimiliano Tarantino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.