Pubblicato il 11/07/2025

N. 06114/2025REG.PROV.COLL.

N. 05748/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5748 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Elena Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, n. 1692/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Ezio Fedullo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il giudizio, nel suo primo grado di svolgimento, ha avuto ad oggetto il decreto del Questore della Provincia di Grosseto -OMISSIS-, con il quale è stato revocato al ricorrente, cittadino -OMISSIS-, il permesso di soggiorno di cui era titolare ed è stata conseguentemente respinta l’istanza di rinnovo dal medesimo presentata in data -OMISSIS-.

A giustificazione del provvedimento la Questura ha posto il seguente rilievo: “ il sig. -OMISSIS- al fine di ottenere il suddetto rinnovo del titolo di soggiorno ha allegato all’istanza copia di un mod. CUD 2014 di euro 5.957,37 per i redditi percepiti nel 2013 dalla ditta -OMISSIS-… gli accertamenti esperiti presso l’Agenzia delle Entrate… hanno evidenziato per l’anno di imposta 2013 la presenza di un CUD Inps di euro 2.263,51 e la totale mancanza di qualsiasi mod. CUD 2014 a favore del cittadino straniero della ditta -OMISSIS-; inoltre il cittadino straniero… ha presentato una Certificazione Unica 2015 per i redditi percepiti nel 2014 pari ad Euro 8.189,89 per attività lavorativa subordinata presso la ditta -OMISSIS-…presso il portale INPS non risultano, a favore del cittadino straniero, i versamenti contributivi per l’anno 2014 né il reddito percepito per tale anno d’imposta; … in sede di ricorso gerarchico il sig. -OMISSIS- produceva Certificazione Unica 2016 di euro 8.302,22 per redditi percepiti nel 2015 dalla ditta -OMISSIS-; letta la nota dell’Agenzia delle Entrate nella quale viene comunicata la mancanza di dichiarazioni da parte di alcun sostituto d’imposta per l’anno 2015 e pertanto per tale anno il cittadino straniero non risulta aver percepito reddito; viste le note dell’Ufficio Vigilanza/Ispettivo dell’INPS e del Nucleo Carabinieri dell’Ispettorato del Lavoro nelle quali viene comunicato la mancanza di qualsiasi azione nei confronti del datori di lavoro per il riconoscimento dei contributi… il sig. -OMISSIS- non soddisfa i requisiti, previsti dalle sopra richiamate normative, per la titolarità del soggiorno sul territorio nazionale in quanto ha ottenuto il rinnovo del permesso di soggiorno presentando documentazione falsa… ”.

Il T.A.R. adito ha definito il giudizio con la sentenza n. 1692 del 17 dicembre 2020.

Ha preliminarmente ritenuto il TAR che “ la combinazione dei diversi elementi raccolti dall’Amministrazione in sede d’istruttoria procedimentale conduca in effetti a ritenere formata la prova della falsità documentale assunta a fondamento del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno ”.

Ha in particolare rilevato il T.A.R. che “ a seguito dell’originaria istanza del -OMISSIS- di rinnovo del permesso di soggiorno, il ricorrente, a dimostrazione della sussistenza del requisito reddituale, presentava infatti un mod. CUD 2015 della ditta -OMISSIS- pari ad euro 8.189,89. L’Ufficio Immigrazione della Questura di Grosseto provvedeva, quindi, ad accertare quanto dichiarato dal richiedente attraverso i portali dell’Agenzia delle Entrate e dell’Inps. In seguito a detti controlli, risultava che il ricorrente aveva percepito nel 2014 un reddito da disoccupazione da parte dell’Inps per € 2.592,57 e che l’Agenzia delle Entrate non disponeva di alcuna dichiarazione reddituale prodotta dal datore di lavoro -OMISSIS- in favore del ricorrente per i redditi percepiti nell’anno di imposta 2014. Inoltre, presso l’INPS non risultavano versamenti contributivi per l’anno 2015. Ne conseguiva un primo diniego, oggetto di ricorso a questo T.A.R., che con sentenza n. 1813/2016 annullava “parzialmente e nei limiti di cui in motivazione” il provvedimento impugnato, ritenendo non “sufficientemente dimostrata la falsità del rapporto lavorativo instaurato dal ricorrente, che anzi ha intrapreso azione per l’omesso versamento contributivo”, e osservando che “l’omesso versamento dei contributi previdenziali relativi al rapporto di lavoro dichiarato, per di più suscettibile di regolarizzazione e comunque imputabile al datore di lavoro, non vale certo di per sé a denotare l’assenza di una situazione di impiego regolare e connotata da un minimo di stabilità”. La Questura di Grosseto ha quindi proceduto a ulteriori accertamenti presso l’Agenzia Entrate e l’INPS, riscontrando le seguenti circostanze: - l’esistenza, per l’anno di imposta 2013, di un solo CUD INPS per euro 2.263,51 a fronte di una certificazione della ditta -OMISSIS- per euro 5.957,37 utilizzata dal ricorrente in sede di rinnovo per il permesso di soggiorno; - la mancanza, per l’anno di imposta 2014, della certificazione della ditta -OMISSIS-, già eccepita precedentemente; - la totale mancanza di qualsiasi certificazione unica 2016, per i redditi 2015, della ditta -OMISSIS-, in contrasto con il mod. UNILAV e con la certificazione unica 2016 presentati dal ricorrente in sede di primo ricorso al T.A.R.; - la totale mancanza di richiesta, presso l’INPS, del riconoscimento dei versamenti contributivi da parte dei datori di lavoro; - il fatto che la ditta -OMISSIS- avesse denunciato l’inizio di attività dei dipendenti a partire dal -OMISSIS- a fronte di un mod. UNILAV, che il ricorrente aveva presentato in sede di istanza per il rinnovo del titolo di soggiorno e che riportava la data di inizio attività lavorativa presso la suddetta ditta dal -OMISSIS-; - la totale mancanza, presso l’Ispettorato del Lavoro di qualsiasi azione nei confronti dei datori di lavoro per l’omesso versamento dei contributi ”.

Ha altresì rilevato il T.A.R. che “ comunque il ricorrente ” non “ ha rappresentato in sede procedimentale (ma neppure in giudizio) l’esistenza di altri elementi a comprova dell’effettività di tali rapporti di lavoro o di essersi attivato per regolarizzarli o di aver intrapreso azione per l’omesso versamento contributivo. Il ricorrente ha infatti solo depositato delle lettere, datate -OMISSIS-, ma non sottoscritte, indirizzate all’Ispettorato territoriale del lavoro di Grosseto, senza che venga offerta prova di avvenuta consegna all’Ispettorato. Peraltro, tali lettere sarebbero state inviate ben quattro anni dopo la notifica del primo provvedimento di rigetto dell’istanza del ricorrente -OMISSIS- ”.

Ha ancora evidenziato il T.A.R. che “ dalla consultazione dei carichi pendenti gravanti sul ricorrente è emerso che lo stesso è stato citato a giudizio proprio per i reati di cui agli artt. 482 c.p. (falsità materiale commessa dal privato), e 5, comma 8 bis, del d.lgs. n. 286/1998 (presentazione di documentazione falsa in sede di richiesta del titolo di soggiorno) commessi in data prossima al -OMISSIS- ”.

Ha aggiunto il T.A.R. che “ dunque, nel caso di specie, emerge, più che un’irregolarità contributiva, innanzitutto la falsità delle certificazioni uniche reddituali prodotte dall’odierno ricorrente alla Questura di Grosseto, falsità documentale che costituisce, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (III sez., sent. nn. 1576/2018, 1091/2018, 833/2018, n. 3182/2014 e n. 4203/2016) motivo sufficiente a giustificare il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno in base all’art. 4, comma 2, ultimo periodo del d.lgs. n. 286/98 ” e che “ in ogni caso, a prescindere dalla valenza ostativa di tale norma, la presentazione di documentazione falsa o contraffatta o di false attestazioni a sostegno della domanda di rinnovo del permesso di soggiorno non poteva che comportare l’esclusione della rilevanza della medesima documentazione ai fini della valutazione del requisito reddituale (Cons. St., sez. III, n. 1337/2019) ”, laddove “ il ricorrente, al di là del deposito dei suddetti modelli CUD di cui è fortemente sospetta la veridicità, non ha fornito alcuna ulteriore prova - nemmeno in questa sede - della sussistenza di un reddito lecito, non inferiore all’importo annuo dell’assegno sociale. Tale requisito è infatti necessario per la concessione del permesso di soggiorno in quanto attiene alla sostenibilità dell’ingresso dello straniero nella comunità nazionale, ed è manifestamente finalizzato ad evitare che il cittadino extracomunitario si dedichi ad attività illecite o criminose (cfr. Cons. St., sez. III, n. 4891/2018) ”.

La sentenza costituisce oggetto dell’appello in esame, a fondamento del quale vengono formulate dall’originario ricorrente le censure che possono riassumersi nei termini seguenti:

- il giudice di primo grado ha erroneamente valutato le lettere inviate all’Ispettorato del Lavoro, non avendo rilevato che alle stesse sono allegate le ricevute di spedizione mediante raccomandata del -OMISSIS-;

- il giudice di primo grado ha considerato il ricorrente colpevole prima ancora della celebrazione del processo penale a suo carico;

- ai sensi dell’art. 5, comma 5, d.lvo n. 286/1998, non può essere negato il permesso di soggiorno - o il suo rinnovo - nel caso in cui si riscontrino delle irregolarità amministrative sanabili: in particolare, il mancato versamento dei contributi previdenziali derivanti da un rapporto di lavoro subordinato non è idoneo a condizionare il rilascio del permesso di soggiorno, in quanto lo straniero non può incidere in modo diretto sui tempi di adempimento del relativo obbligo da parte del datore di lavoro;

- all’eventuale omesso versamento dei contributi previdenziali non sempre fa riscontro l’inesistenza o la fittizietà del rapporto di lavoro e, quindi, l’indisponibilità di un reddito adeguato da fonti lecite;

- mentre il provvedimento fa riferimento agli anni 2014 e 2015, esso comunque risale al 2017 ed è stato notificato nell’anno 2020, con la conseguente nascita in capo allo straniero di un affidamento che non è stato assolutamente preso in considerazione né dalla P.A. né dal T.A.R.;

- non è stata compiuta alcuna valutazione rispetto alla situazione attuale dello straniero, il quale ha allegato CU degli anni 2014, 2015, 2016, 2017, 2018 e 2019, il certificato di residenza storico, la scheda anagrafica professionale e la domanda di disoccupazione presentata in data -OMISSIS-, allorquando il ricorrente era costretto a lasciare il lavoro non essendo più titolare di regolare titolo di soggiorno.

Con l’ordinanza n. 921 del 26 gennaio 2023 la Sezione, “ rilevato che, all’udienza del 23 giugno 2022, il difensore dell’appellante ha riferito che lo stesso risultava imputato in un processo penale dinanzi al Tribunale di Grosseto per i fatti di che trattasi ”, con il conseguente rinvio della causa all’udienza pubblica del 10 novembre 2022, e che, “ con memoria ritualmente depositata in data 10 ottobre 2022, il difensore di parte appellante ha comunicato il rinvio dell’udienza penale al 14 settembre 2023 (cfr. verbale di udienza del 27 settembre 2022, allegato alla memoria) ”, ha disposto il rinvio della “ trattazione del presente gravame a data da destinarsi, successiva alla celebrazione dell’udienza dinanzi al Giudice penale ”.

Un ulteriore rinvio, in accoglimento dell’istanza di differimento del difensore, è stato accordato in occasione dell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025.

In data 15 maggio 2025 la parte ricorrente ha prodotto la sentenza n. 1076/2024, con la quale il Tribunale di Grosseto ha definito il giudizio penale a carico dello straniero per i reati di cui agli artt. 482 c.p. (falsità materiale commessa da privato) e 5, comma 8-bis, d.lvo n. 286/1998 (presentazione di documentazione falsa in sede di richiesta di titolo di soggiorno) commessi in data prossima al -OMISSIS-, dichiarando non doversi procedere per intervenuta prescrizione.

Procedendo quindi all’esame dei motivi di ricorso, non può essere accolta la censura intesa ad evidenziare che, a differenza di quanto affermato dal T.A.R., le lettere inviate dal ricorrente all’Ispettorato del Lavoro, recanti la segnalazione degli illeciti previdenziali commessi dal datore di lavoro, sono state effettivamente spedite a mezzo raccomandata: deve invero osservarsi che il giudice di primo grado, al fine di negare la rilevanza delle suddette missive, ha altresì posto l’accento sul dato – in ordine al quale nessuna censura viene articolata dall’appellante, né in punto di fatto né di diritto – dell’invio delle stesse “ ben quattro anni dopo la notifica del primo provvedimento di rigetto dell’istanza del ricorrente -OMISSIS- ”.

Non inficia la tenuta argomentativa della sentenza appellata nemmeno la deduzione di parte appellante intesa a lamentare che il T.A.R. avrebbe considerato il ricorrente responsabile del falso contestato dall’Amministrazione prima della conclusione del processo penale.

Deve infatti osservarsi che la sentenza impugnata non reca alcuna statuizione in ordine alla responsabilità dello straniero per i reati contestatigli in sede penale, ma si limita ad evidenziare che il provvedimento impugnato si fonda su una ragionevole valutazione delle risultanze istruttorie, da cui sono evincibili elementi sufficienti a ritenere la falsità della documentazione reddituale presentata a sostegno della domanda di rinnovo: ciò senza trascurare che il T.A.R. ha ritenuto che il provvedimento impugnato trovasse autonomo fondamento, a prescindere dalla valenza ostativa dei falsi documenti prodotti dal ricorrente, nella inidoneità degli stessi, proprio in quanto falsi, a dimostrare una sufficiente disponibilità reddituale in capo al medesimo, e quindi ad integrare il corrispondente requisito legittimante il rinnovo del titolo di soggiorno.

Infondata è altresì la censura con la quale viene lamentata la violazione dell’art. 5, comma 5, d.lvo n. 286/1998, laddove vieta di negare il permesso di soggiorno - o il suo rinnovo - nel caso in cui si riscontrino delle irregolarità amministrative sanabili, quali sarebbero nella specie rappresentate dai mancati versamenti previdenziali, i quali comunque non sarebbero imputabili al lavoratore, altresì evidenziando che essi non sono idonei a dimostrare l’inesistenza o la fittizietà del rapporto di lavoro e, quindi, l’indisponibilità di un reddito adeguato.

Deve in senso contrario osservarsi che l’Amministrazione, con valutazione condivisa dal T.A.R., ha desunto la fittizietà del rapporto di lavoro da una analisi complessiva dei dati rilevanti, i quali non si esauriscono nel mancato versamento dei contributi previdenziali (che, peraltro, vengono nella specie in rilievo non quali mere “ irregolarità amministrative sanabili ”, ma per la valenza indiziante che assumono circa l’inesistenza del rapporto di lavoro), ma si ricavano altresì dai riscontri effettuati attraverso l’escussione delle banche dati dell’INPS e dell’Agenzia delle Entrate: riscontri cui, come evidenziato dalla sentenza appellata, il ricorrente non ha opposto alcun significativo elemento di segno contrario.

Deve infatti rilevarsi che la mancata regolarizzazione contributiva, insieme all’assenza di ogni traccia del rapporto di lavoro presso le banche dati degli Enti previdenziali e delle Agenzie fiscali (cui si aggiunge la discordanza, rilevata dal T.A.R., tra la data di inizio del rapporto di lavoro indicata nell’Unilav presentato dallo straniero per l’anno 2015 e quella risultante nella denuncia di assunzione dei dipendenti presentata dall’ipotetico datore di lavoro), fonda quantomeno una presunzione in ordine alla fittizietà del rapporto di lavoro, che onera l’interessato di fornire congrui elementi di segno contrario.

Quanto poi alle certificazioni uniche prodotte dal ricorrente anche con riferimento alle annualità successive a quelle, relative agli anni 2014 e 2015, prese in considerazione dall’Amministrazione, deve osservarsi, da un lato, che l’Amministrazione ha attribuito autonomo rilievo ostativo al falso documentale riscontrato, non sanabile a posteriori (con la conseguente irrilevanza di eventuali sopravvenienze reddituali), dall’altro lato, che anche la documentazione relativa alle annualità successive è costituita da mere certificazioni, risultando quindi priva – al pari di quelle precedentemente allegate, tanto più in presenza dei profili di inattendibilità a carico delle stesse già evidenziati – a fornire congrua dimostrazione della (eventualmente sopravvenuta) capacità reddituale del ricorrente.

Deve solo aggiungersi che non può attribuirsi rilievo ai fini della decisione alla sopravvenuta sentenza con la quale il Tribunale di Grosseto ha dichiarato non doversi procedere a carico dello straniero per intervenuta prescrizione del reato di falso a lui contestato.

Deve invero osservarsi che le valutazioni dell’Amministrazione in ordine ai fatti rilevanti ai fini delle sue determinazioni, anche quando gli stessi siano suscettibili di integrare specifiche fattispecie criminose, sono autonome rispetto a quelle di pertinenza del giudice penale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 23 giugno 2014, n. 3182): ciò che vale non solo con riguardo alle conseguenze giuridiche ricavabili da quei fatti, ma anche in relazione all’oggettivo accertamento della loro sussistenza, in vista della quale essa dispone dei necessari strumenti istruttori.

L’autonomia che caratterizza il procedimento amministrativo rispetto al processo penale non può che riflettersi sul versante giurisdizionale, assumendo il sindacato del giudice amministrativo ad oggetto l’adeguatezza dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione ai fini dell’apprezzamento dei fatti e l’esaustività della motivazione resa a supporto delle conclusioni raggiunte: ciò tanto più in quanto, come nella specie, il giudizio penale non si sia concluso con una pronuncia di merito sui fatti contestati, ma con la mera presa d’atto della intervenuta estinzione dei reati oggetto di imputazione.

L’appello, in conclusione, deve essere respinto, mentre l’entità dell’attività difensiva dell’Amministrazione giustifica la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.