Pubblicato il 28/05/2025

N. 04643/2025REG.PROV.COLL.

N. 05708/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5708 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentate e difese dagli avvocati Lorenzo Aureli e Marco Petrucci, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Giorgio Pasquali, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione seconda) n. 9598/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Aureli e Petrucci per la parte appellante, e Pasquali per l’amministrazione appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le appellanti indicate in intestazione sono state concessionarie (la prima per subentro nella gestione alla seconda) da Roma Capitale di un’area demaniale sita nel municipio di Ostia, sul lungomare Vespucci, per l’esercizio dell’attività di somministrazione alimenti e bevande attraverso un chiosco-bar, in forza di convenzione stipulata nel giugno del 2000. Alla scadenza del decennio prevista nel titolo originario il rapporto era rinnovato per un ulteriore periodo di pari durata. In vista dell’ulteriore scadenza veniva domandato un ulteriore rinnovo (con nota acquisita in data 8 agosto 2019, prot. n. 127393), negato tuttavia dall’amministrazione, con provvedimento in data 12 febbraio 2020, n. 374.

2. A fondamento del diniego veniva addotta l’esigenza di rispettare il « principio in base al quale i beni pubblici devono essere affidati tramite gara ad evidenza pubblica » e l’assunto secondo cui la clausola di rinnovo contenuta nella convenzione stipulata nel 2000 « non opera quale automatismo ». Nella medesima direzione erano valutate in senso ostativo al prolungamento del rapporto di concessione alcune « violazioni commerciali » in precedenza contestate dai competenti uffici dell’amministrazione capitolina alle interessate.

3. Il conseguente ricorso di queste ultime contro il provvedimento così motivato, proposto davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, era respinto con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

4. La pronuncia di primo grado statuiva che la pretesa azionata in giudizio diretta ad ottenere il rinnovo della concessione giunta a scadenza non avesse alcun fondamento giuridico; e che più in particolare a fronte dell’istanza in questo senso formulata dalle ex concessionarie, pur rimaste nella detenzione del bene demaniale e benché avessero continuato a corrispondere il canone di concessione, l’amministrazione rimane libera di riacquisirlo senza dovere « rendere particolari giustificazioni in ordine alla scelta così operata ». Veniva a quest’ultimo riguardo aggiunto che in contrario, nel senso di istituire « una posizione soggettiva di diritto al rinnovo », non assumono rilievo eventuali opzioni di rinnovo convenute nei patti accessivi al provvedimento di concessione, delle quali la sentenza prospettava comunque la « dubbia compatibilità con le norme e i principi, che, a livello interno e comunitario, impongono che l’individuazione del concessionario di beni pubblici debba rispettare le regola dell’evidenza pubblica ».

5. Contro la statuizione di rigetto dell’impugnazione così motivata le originarie ricorrenti hanno proposto appello, in resistenza del quale si è costituita Roma Capitale.

DIRITTO

1. L’appello censura innanzitutto l’affermazione di principio espressa dalla sentenza secondo cui la pretesa dell’ex concessionario al rinnovo del rapporto giunto a scadenza, sulla base di eventuali opzioni in questo senso convenute nei patti accessivi al provvedimento di concessione, si porrebbe in contrasto con la regola dell’evidenza pubblica imposta a livello sovranazionale. In contrario si deduce che la concessione di suolo pubblico oggetto di controversia è disciplinata dal regolamento comunale di settore [ regolamento in materia di occupazione suolo pubblico (OSP) e del canone (COSAP), comprensivo delle norme attuative del P.G.T.U. ; nella versione risultante dalle modifiche approvate con delibera dell’assemblea capitolina in data 23 luglio 2014, n. 39], il quale « non prevede in alcuna sua parte la necessità di bandire procedure selettive pubbliche per il rilascio di concessioni OSP », ed anzi ne dispone il rinnovo alla scadenza senza necessità alcuna di una previa procedura selettiva.

2. Con un secondo ordine di censure si contesta l’ulteriore l’assunto posto dalla pronuncia di primo grado a fondamento della statuizione di rigetto del ricorso, in base alla quale il diniego di rinnovo non necessiterebbe di alcuna motivazione. In contrario, nel riconoscere all’amministrazione « ampi margini di discrezionalità », nondimeno viene sottolineato che il diniego non potrebbe comunque prescindere da una ponderazione tra i contrapposti interessi delle parti del rapporto, da esternare attraverso una « congrua motivazione » del provvedimento, nel caso di specie mancante.

3. Con un ulteriore ordine di censure, svolto in via di subordine, si sostiene che anche a volere considerare le concessioni di occupazione di suolo pubblico soggette alla regola dell’evidenza pubblica di matrice comunitaria, le stesse sarebbero comunque prorogate in forza di legge nazionale fino alla fine del 2033, da ultimo per effetto delle disposizioni contenute nell’art. 1, commi 682, 683 e 684 della legge 23 dicembre 2018, n. 145 ( Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021 ). Viene al riguardo dedotto che nella descritta direzione si sarebbe orientata l’amministrazione capitolina, con l’« “assegnazione temporanea”, per l’intera stagione balneare 2024, di tutte le aree demaniali del litorale di Ostia ai titolari delle concessioni demaniali marittime ». Il diniego di rinnovo impugnato sarebbe quindi affetto da disparità di trattamento.

4. Con l’ultimo motivo d’appello viene dedotta l’omessa pronuncia da parte della sentenza sul motivo con cui è stata prospettata la consumazione del potere di provvedere, a causa del tempo trascorso tra la comunicazione di avvio del procedimento e la determinazione conclusiva impugnata. A questo riguardo si precisa che, in violazione dei termini previsti dall’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio risale alla nota comunale di prot. n. 187763 del 3 dicembre 2018, con la quale a fondamento dell’esercizio del potere erano state richiamate asserite « violazioni commerciali », in ipotesi già contestate alle ricorrenti con nota di prot. n. 138630 del 18 settembre 2018; per contro, il provvedimento conclusivo è stato emesso il 12 febbraio 2020 (prot. n. 374).

5. Le censure così sintetizzate sono infondate.

6. Sono innanzitutto da respingere quelle con le quali si prospetta che l’obbligo di motivazione a fondamento del diniego di rinnovo non sarebbe stato nel caso di specie soddisfatto, a causa dell’erroneo riferimento alla necessità di seguire le regole dell’evidenza pubblica, in tesi non applicabile alle concessioni di occupazione di suolo pubblico in base alla regola del rinnovo automatico asseritamente posta dalla disciplina regolamentare vigente nel territorio di Roma Capitale. In primo luogo, le censure così formulate trascurano di considerare che, come debitamente esposto nel provvedimento impugnato e come del resto riconosce lo stesso appello, il rapporto concessorio oggetto di controversia ha già beneficiato di una proroga rispetto all’originaria scadenza, prevista al giugno 2010, ed è giunto a conclusione a termine del decennio successivo. Ciò in conformità alla clausola di rinnovo contenuta nella convenzione tra le parti, risalente al giugno 2000, in base alla quale la concessione « è rilasciata per 10 anni rinnovabili » (art. 3).

7. L’incontestata circostanza ora esposta priva di fondamento ogni pretesa ad un ulteriore rinnovo, che oltre a non trovare alcuna copertura normativa di carattere regolamentare - come di seguito precisato - è in sé idoneo a determinare un rilevante prolungamento temporale dell’uso speciale del bene demaniale, fino a 30 anni, in assenza di obiettive ragioni a sostegno del privato concessionario, quali in ipotesi la necessità di ammortizzare gli investimenti realizzati. Ne deriva che, come statuito dalla sentenza di primo grado, la scelta di riacquisire il bene all’uso generalizzato proprio della sua natura demaniale si sostanzia nella riespansione di una regola di carattere generale rispetto al quale si pone per converso quale deroga la proroga del titolo concessorio.

8. Sotto un distinto ma convergente profilo è in ogni caso da escludersi che il sopra citato regolamento comunale in materia di occupazione suolo pubblico fondi una pretesa al rinnovo automatico. In questo senso depone l’art. 10, comma 3, in base al quale le concessioni « possono essere rinnovate su richiesta del titolare, presentata prima della scadenza, mediante il rilascio di un nuovo atto ». L’inequivoco dato letterale della norma regolamentare, ricavabile dall’impiego del servile « possono », rinvia all’immanente potere di carattere discrezionale dell’autorità demaniale di valutare sul piano comparativo, sotto il profilo della maggiore proficuità nell’uso del bene pubblico, l’alternativa data dalla prosecuzione del rapporto in atto, da un lato, e della riacquisizione dall’altro lato del bene medesimo alla gestione pubblica. Per contro, l’opposta tesi dell’automatismo, propugnata dall’appello, oltre che smentita sul piano letterale si espone all’obiezione di carattere logico per cui l’amministrazione verrebbe nella sostanza spogliata del proprio potere di gestione del bene demaniale, sulla base di una permanente soggezione alla volontà del privato concessionario, con capovolgimento dei rispettivi ruoli rispetto alla gestione nell’interesse pubblico del bene medesimo, secondo la sua naturale destinazione.

9. Ne deriva in base ai rilievi finora svolti che l’esigenza di ristabilire la gestione pubblica sull’area demaniale costituisce ragione sufficiente a sostenere il diniego di rinnovo (ulteriore) del rapporto dell’ex concessionario, come statuito dalla sentenza di primo grado. Rispetto alla riacquisizione alla mano pubblica costituisce invece un post factum non rilevante per quest’ultimo l’eventuale riaffidamento dello stesso bene a privati mediante procedura ad evidenza pubblica, di cui peraltro lo stesso si potrebbe giovare, attraverso il concorso su un piano di parità con altri operatori economici interessati.

10. In via di ulteriore conseguenza rispetto a quanto finora esposto possono quindi essere assorbite le ulteriori censure, riproposte con l’ultimo motivo d’appello, relative alle contestate violazioni alla normativa di carattere commerciale, posto che esse si sostanziano in ragioni di diniego di rinnovo della concessione che si aggiungono a quelle relative alla legittima volontà dell’amministrazione, debitamente espressa nel provvedimento impugnato, di non proseguire nel rapporto a suo tempo costituito a favore delle ex concessionarie.

11. Sono invece palesemente infondati gli assunti secondo cui dalle contestazioni delle medesime violazioni all’emissione del diniego di rinnovo impugnato il potere dell’amministrazione comunale resistente di provvedere si sarebbe esaurito. Un simile assunto trascura innanzitutto di considerare che il provvedimento impugnato è stato reso sull’istanza di rinnovo della concessione, acquisita dall’amministrazione capitolina in data 8 agosto 2019, prot. n. 127393, come in precedenza esposto, e non già dal parimenti richiamato atto di contestazione di cui alla nota di prot. n. 187763 del 3 dicembre 2018, pur menzionata nel medesimo diniego di rinnovo. In ogni caso, la tesi dell’esaurimento del potere di provvedere non trova fondamento normativo alcuno ed è invece contraddetta sul piano generale dall’inesauribilità della funzione amministrativa, di cura dell’interesse pubblico stabilito dalla legge, in ragione della quale in mancanza di una disposizione contraria il superamento dei termini del procedimento previsti dalla legge generale 7 agosto 1990, n. 241, non determina alcuna illegittimità della determinazione conclusiva assunta tardivamente (in questo senso è la giurisprudenza amministrativa costante; ex multis : Cons. Stato, III, 26 aprile 2024, n. 3842; V, 17 settembre 2024, n. 7624; 19 aprile 2024, n. 3569; 30 agosto 2023, n. 8063; VI, 21 marzo 2024, n. 2745; 27 febbraio 2024, n. 1909; 29 novembre 2023, n. 10264; 20 giugno 2023, n. 6018; VII, 29 novembre 2023, n. 10309).

12. Infine, va escluso che il rapporto concessorio tra le parti in causa si sia prorogato ex lege , per effetto delle sopra richiamate disposizioni di legge di bilancio per l’anno 2019 (art. 1, commi 682 - 684 della legge 23 dicembre 2018, n. 145; ora abrogate). Queste erano infatti testualmente riferite alle concessioni « disciplinate dal comma 1 dell’articolo 01 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 », e cioè alle concessioni demaniali marittime. L’incontestabile carattere eccezionale della proroga per legge dei rapporti concessori, tra l’altro ricavabile dai principi enunciati in materia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (sentenza del 9 novembre 2021, n. 17), osta a una sua estensione al diverso settore delle occupazioni di suolo pubblico, oggetto della presente controversia.

13. L’appello deve quindi essere respinto. La natura della controversia e la situazione personale delle ricorrenti giustifica nondimeno la compensazione delle spese di causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.