Pubblicato il 30/07/2025

N. 06757/2025REG.PROV.COLL.

N. 06925/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6925 del 2023, proposto dalla società C.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Matilde Tariciotti e Luca Giacobbe, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Rosaria Russo Valentini e Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Bonatti, in Roma, lungotevere Sanzio 5;
il Comune di Reggio nell'Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento ovvero la riforma

previa cautela

della sentenza T.a.r. Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, 18 aprile 2023 n.238, che ha respinto il ricorso n. 197/2018 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento:

(ricorso principale)

a) della deliberazione 12 dicembre 2017 n.221, pubblicata all’albo pretorio dal 14 dicembre 2017, con la quale la NT Comunale di Reggio nell’Emilia ha approvato le “ Disposizioni in materia di divieto di apertura e di esercizio delle sale scommesse e nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito ” e la “ Mappatura dei luoghi sensibili e degli esercizi di cui all’art. 6 comma 2 bis della l.r. 5/2013 ”;

b) della determinazione 20 febbraio 2018 n.225, conosciuta in data imprecisata, con la quale il Dirigente dello Sportello attività produttive e edilizia del Comune di Reggio Emilia ha individuato gli esercizi ai quali applicare la disciplina regionale in materia di ludopatie;

c) della deliberazione 12 giugno 2017 n.831, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione – BUR 16 giugno 2017 n.165, con la quale la NT regionale dell’Emilia Romagna ha approvato le “ Modalità applicative del divieto alle sale gioco e sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d''azzardo lecito ”;

e dei seguenti atti del Comune di Reggio Emilia:

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 27 settembre 2018)

d) della deliberazione 28 giugno 2018 n.112, pubblicata all’albo pretorio dal 4 luglio 2018, con la quale la NT comunale ha approvato l’integrazione alla mappatura dei luoghi sensibili, il divieto di divieto di apertura e di esercizio delle sale gioco e delle sale scommesse e il divieto di nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito, a modifica della delibera 221/2017;

e) del provvedimento del 30 luglio 2018 prot. n.97564, notificato il giorno 24 agosto successivo, con il quale il suddetto Dirigente ha informato la CM S.r.l., quale titolare della sala giochi, scommesse e videolottery- VLT Punto SNAI sita a Reggio Emilia in via Martiri della Bettola 20/g- 20/h- 20/i della necessità di chiudere o delocalizzare entro un termine la sala stessa perché a distanza non consentita da un luogo sensibile;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 11 aprile 2019)

h) della deliberazione 21 gennaio 2019 n.68, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione – BUR 6 febbraio 2019 n.40, con la quale la NT regionale dell’Emilia Romagna ha approvato “ Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. corner ) e ulteriori integrazioni alla delibera di giunta regionale n. 831/2017 ”;

e in ogni caso di ogni altro atto e provvedimento presupposto ovvero conseguente;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante gestiva all’epoca dei fatti due sale giochi dedicate al gioco d’azzardo lecito, situate a Reggio Emilia, rispettivamente in via Martiri della Bettola 20/g, 20/h e 20/i e in via Gramsci 104/c, 104/d e 104/e (sentenza impugnata, p. 3, fatti pacifici in causa), e contesta gli atti di cui meglio in epigrafe, dai quali era derivata la necessità di chiudere o delocalizzare entro un termine le sale stesse perché situate a distanza non consentita da luoghi cd. sensibili ai sensi della normativa che subito si illustra.

2. Ai sensi dell’art. 6 comma 2 bis della l.r. Emilia Romagna 4 luglio 2013 n.5, come inserito dall’art. 48 della l.r. 28 ottobre 2016 n.18, in quella Regione l’esercizio delle sale gioco e delle sale scommesse è stato vietato “ in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori ”, introducendo il cd. distanziometro in materia.

3. Ai sensi dell’art. 48 comma 5 della citata l.r. 18/2016, “ L'applicazione del comma 2-bis dell'articolo 6 della legge regionale n. 5 del 2013 alle sale da gioco e alle sale scommesse è subordinata all'approvazione da parte della NT regionale, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, di uno specifico atto che ne definisce le modalità attuative ”.

4. Di conseguenza, con il regolamento approvato con la delibera 12 giugno 2017 n.831 di cui in epigrafe, la NT regionale ha attuato tale disposizione e in sintesi ha vincolato i Comuni ad eseguire una mappatura del proprio territorio, a individuare in questo modo i luoghi sensibili e le sale giochi e scommesse ivi presenti e a disporre la delocalizzazione ovvero la chiusura degli esercizi a distanza irregolare.

5. Con gli atti di cui in epigrafe, il Comune ha quindi inteso conformarsi alla legge ed al regolamento regionale citati.

5.1 In primo luogo, con deliberazione 12 dicembre 2017 n.221 della NT (doc. 1 in I grado ricorrente appellante), successiva determinazione 20 febbraio 2018 n.225 del Dirigente competente (doc. 3 in I grado ricorrente appellante) e deliberazione integrativa 28 giugno 2018 n.112 della NT (doc. 2 in I grado I motivi aggiunti ricorrente appellante), ha approvato la mappatura dei luoghi sensibili; ed individuato gli esercizi situati a distanza non consentita da questi luoghi sensibili, fra questi le sale gioco e scommesse gestite dalla ricorrente appellante, in quanto situate a distanza non conforme. In particolare, la sala di via Martiri della Bettola risulta a metri 210 dalla casa di cura Villa Verde e a 400 metri dalla parrocchia del Preziosissimo Sangue di Nostro Signore Gesù Cristo al Belvedere (memoria Comune 6 settembre 2023 p. 6, fatto storico non contestato).

5.2 Di conseguenza, il Comune, con il provvedimento 30 luglio 2018 prot. n.97564 del Dirigente competente (doc. 1 in I grado secondi motivi aggiunti ricorrente appellante) ha richiesto alla società in particolare di delocalizzare la sala gioco di via Martiri della Bettola in questione in zona consentita ovvero di chiuderle.

6. Con un successivo regolamento, approvato con la delibera 21 gennaio 2019 n.68, la NT regionale ha poi introdotto ulteriori disposizioni attuative, e per quanto qui interessa ha prorogato i termini accordati ai titolari degli esercizi posti a distanza irregolare per delocalizzarli.

7. Contro i predetti provvedimenti, la società ha proposto il ricorso principale e i motivi aggiunti di I grado, come in epigrafe.

8. Con la sentenza non definitiva sez. II 25 luglio 2022 n.601, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso ed i motivi aggiunti improcedibili nella parte in cui essi riguardavano la sala giochi di via Gramsci, che la società ricorrente ha nel frattempo definitivamente chiuso “ per sua libera scelta, indipendente dai provvedimenti comunali e regionali recanti divieti distanziometrici ” (appello, p. 2 decimo rigo dal basso).

9. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha poi respinto nel merito il ricorso ed i motivi aggiunti nella parte in cui riguardano la sala di via Martiri della Bettola. In sintesi e in ordine logico, ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale delle norme di legge regionale sopra indicate, e di conseguenza ha ritenuto legittimo quanto disposto dal regolamento regionale e dagli atti del Comune ad esso consequenziali.

10. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene due motivi, di riproposizione dei corrispondenti motivi dedotti in I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averli accolti, così come segue.

10.1 Con il primo di essi, deduce violazione degli artt. 3, 41 e 117 della Costituzione, in relazione ai principi in materia di gioco lecito, in tesi vincolanti per la legislazione regionale, che si desumerebbero da una serie di norme, ovvero dall’art. 1 comma 70 della l. 13 dicembre 2010 n.220, dall’art. 24 del d.l. 6 luglio 2011 n.98, dall’art.7 comma 10 del d.l. 13 settembre 2012 n.158, dall’art. 1 comma 936 della l. 28 dicembre 2015 n.208 e dall’art. 1 comma 1049 della l. 27 dicembre 2017 n.205.

10.1.1 In proposito, e in ordine logico, assume che il sistema del distanziometro previsto dalla descritta legislazione regionale sarebbe contrario ai principi suddetti, e quindi alle norme costituzionali richiamate, che avrebbero imposto di “ considerare gli esercizi di gioco esistenti ” e inoltre di “ assicurare – pur introducendo limiti all’offerta di gioco - una equilibrata distribuzione nel territorio ” degli esercizi stessi (appello, p. 15 tredicesimo rigo dal basso). Secondo l’appellante, sarebbero violati anche i principi stabiliti dall’intesa sancita in sede di Conferenza unificata Stato- Regioni in data 7 settembre 2017, richiamata dall’art. 1 comma 1049 sopra citato.

10.1.2 Assume poi, sempre in ordine logico, che la delocalizzazione della propria attività sarebbe stata in concreto impossibile e che comunque le possibili localizzazioni alternative sarebbero state non idonee commercialmente. In proposito, contesta la decisione del Giudice di I grado, che ha escluso l’effetto espulsivo sulla base di una verificazione disposta in corso di giudizio, verificazione che sarebbe pervenuta a risultati non veritieri, come da una propria perizia di parte depositata successivamente.

10.2 Con il secondo motivo, deduce poi il contrasto della norma regionale con gli artt. 3, 5, 41, 42, 117, co. 1 anche in relazione all’art. 1, Protocollo 1 CEDU, 117, co. 2, 118 e 120 della Costituzione, sul presupposto che essa produrrebbe un effetto espulsivo delle attività come la propria, dal territorio dei Comuni ove essa la esercita, senza prevedere alcun indennizzo, e che ciò rappresenterebbe una misura irragionevole, anche perché asseritamente retroattiva.

11. Hanno resistito il Comune, con atto 31 agosto e memoria 6 settembre 2023, e la Regione, con atto 4 settembre e memoria 11 settembre 2023, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto, difendendo le motivazioni della sentenza impugnata.

12. Con ordinanza 15 settembre 2023 n.3822, emessa all’esito della camera di consiglio del 14 settembre 2023, la Sezione ha respinto la domanda cautelare contestuale all’appello.

13. Con memorie 22 febbraio 2023 per la Regione e 23 febbraio 2023 per la società e per il Comune e con repliche 6 marzo 2024 per la società e per il Comune, le parti hanno insistito sulle rispettive tesi.

14. Con ordinanza 22 aprile 2024 n. 3608, all’esito della pubblica udienza del 27 marzo 2024, la Sezione ha disposto istruttoria, richiedendo al Comune di presentare entro un termine una relazione in cui: a) indicare precisamente, allegandone copia, gli atti ovvero provvedimenti di disciplina urbanistica dai quali sarebbe derivato l’effetto di cui sopra, ovvero l’effetto di impedire la delocalizzazione dell’attività per cui è causa per effetto della necessità di stipulare accordi operativi e, di contro, della non volontà del Comune di procedervi; b) precisare il periodo di tempo in cui questa disciplina ha avuto in generale giuridica efficacia; c) dire se essa abbia impedito l’accoglimento di eventuali istanze di delocalizzazione presentate dalla parte appellante. Ciò allo scopo, precisato in motivazione, di verificare se l’effetto espulsivo dell’attività della ricorrente appellante si sia in concreto verificato, al di là delle previsioni astratte.

15. Il Comune, in dichiarata ottemperanza a questo provvedimento, ha depositato l’atto 15 maggio 2024, nel quale ha inteso dare le proprie risposte a quanto richiestogli.

16. Per migliore comprensione di quest’atto, peraltro, è necessario illustrare in sintesi la normativa urbanistica in vigore nella Regione Emilia Romagna all’epoca dei fatti.

16.1 La l.r. 24 marzo 2000 n.20, come successivamente modificata dalla l.r. 6 luglio 2009 n.6 e successivamente abrogata dalla l.r. 21 dicembre 2017 n.24, per quanto riguarda i Comuni aveva sostituito al previgente sistema di pianificazione, già previsto dalla l.r. 7 dicembre 1978 n.47 e fondato su due strumenti, il piano regolatore generale- PRG ed il regolamento edilizio, un sistema nuovo, costituito da tre strumenti distinti, il piano strutturale comunale – PSC, il regolamento urbanistico edilizio- RUE ed il piano operativo comunale- POC.

16.2 Nelle intenzioni del legislatore, il PSC costituiva lo strumento di pianificazione urbanistica generale che delineava le scelte strategiche di assetto e sviluppo del territorio tutelandone l'integrità fisica e ambientale, su un orizzonte temporale di 15-20 anni; il RUE disciplinava le modalità di intervento nel territorio consolidato definendo le norme per costruire, trasformare e conservare le opere edilizie e il POC disciplinava gli interventi di tutela e valorizzazione, di organizzazione del territorio da trasformare su un orizzonte temporale più limitato, pari a cinque anni.

16.3 L’art. 18 della stessa l.r. 20/2000 prevedeva poi, in via generale, la possibilità di accordi fra amministrazione e privati, aventi ad oggetto previsioni di assetto del territorio.

16.4 Come si è detto, la l.r. 20/2000 è stata abrogata dalla l.r. 24/2017, la quale, sempre per quanto riguarda i Comuni, ha sostituito gli strumenti sopra descritti con uno nuovo, il piano urbanistico generale- PUG, a carattere unitario, e all’art. 4 ha previsto una disciplina transitoria: dalla data di sua entrata in vigore, “ e fino alla scadenza del termine perentorio per l'avvio del procedimento di approvazione del PUG ”, il Comune, attraverso un apposito atto di indirizzo poteva “promuovere la presentazione di proposte di accordi operativi, per dare immediata attuazione a parte delle previsioni contenute nei vigenti PSC”.

17. Tanto premesso, nel Comune di Reggio Emilia, secondo quanto illustrato nell’atto di cui sopra, la disciplina delle attività della tipologia per cui è causa è stata la seguente.

17.1 Nel 2018, in base al regolamento edilizio allegato A al RUE vigente, parte I capo B art. 3, l’attività in questione era prevista come “ uso d16 ”, descritto come “ Attività ludico-ricreative con problematiche di impatto. Attività ludiche svolte in pubbliche sale da gioco, compresi quegli esercizi dedicati esclusivamente al gioco con apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS (VLT, slot, sale bingo, sale scommesse), agenzie di scommesse ed attività aperte al pubblico ove si offrono servizi telematici di trasmissione ed elaborazione dati comunque finalizzati al gioco d’azzardo e alle scommesse di qualunque tipo ” (doc. 25 Comune depositato il 12 maggio 2024).

17.2 A sua volta, sempre nel 2018, il PSC all’art. 5.4 (doc. 23 Comune depositato il 12 maggio 2024) e il RUE (doc 24 Comune depositato il 12 maggio 2024) consentivano in generale l’insediamento di attività di questo tipo, ove inserite nel POC ovvero fatte oggetto di un “ accordo operativo ” espressamente indicato come idoneo a tal fine, e con evidenza riconducibile alla fattispecie di cui all’art. 18 della l.r. 20/2000.

17.3 Questa possibilità è venuta meno con la delibera della NT comunale 5 dicembre 2019 n.201, con la quale il Comune ha avviato il procedimento di approvazione del PUG e al contempo ha deciso che non si sarebbe avvalso della norma transitoria, sopra illustrata, dell’art. 4 della l.r. 24/2017, quindi non consentendo l’ultrattività di alcuna previsione del PSC (doc. 26 Comune depositato il 12 maggio 2024).

17.4 Peraltro, il Comune sottolinea (atto 12 maggio 2024 p. 5 settimo rigo dal basso e ss.) che la società ricorrente appellante non avrebbe mai presentato istanze di inserimento nel POC ovvero di accordo operativo.

18. Con memoria 18 aprile e replica 29 aprile 2025 per la ricorrente appellante, con memoria 18 aprile e replica 24 aprile 2025 per il Comune e con replica 22 aprile 2025 per la Regione, le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. In particolare, l’appellante (memoria 18 aprile 2025 p. 3) sostiene in primo luogo che la possibilità di mantenere aperta la sala attraverso l’inserimento nel POC e la stipula di accordo operativo sarebbe stata non effettiva, perché avrebbe richiesto un atto di impulso del Comune, nella specie assente; sostiene poi (memoria 18 aprile 2025 p. 3 in fine e doc. 15 Comune in I grado) di avere presentato un’istanza 31 agosto 2018 da ritenere valida in tal senso. Viceversa il Comune (memoria 18 aprile 2025 p. 8 in fine) ha sostenuto che non avrebbe avuto nessun obbligo di indicare un luogo idoneo.

19. Alla pubblica udienza del giorno 22 maggio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

20. I due motivi di cui l’appello consta sono congiunti, in quanto riguardano entrambi, sotto angolazioni diverse, la questione della legittimità dell’ordine di delocalizzare o di chiudere la sala giochi gestita dalla ricorrente appellante, sotto il profilo generale della legittimità in astratto di un ordine siffatto e sotto quello particolare della sua legittimità nel caso concreto; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono in parte fondati, nei limiti di quanto ora si dirà.

21. I motivi sono infondati nella parte in cui contestano la legittimità in assoluto del meccanismo del distanziometro, in primo luogo considerato in astratto come tale, sono però fondati nella parte in cui contestano la modalità con cui esso avrebbe in concreto operato nei loro confronti nel territorio di Reggio Emilia.

21.1 Sul primo punto, la legittimità del distanziometro in astratto, il Collegio non ritiene di doversi discostare da quanto già affermato dalla costante giurisprudenza della Sezione (si v., per tutte, sentenza 4 dicembre 2024 n.9721) relativa proprio al Comune intimato appellato.

21.1.1 Il cd. distanziometro - ovvero in sintesi una normativa che vieta l’apertura e l’esercizio di sale gioco o scommesse come quella gestita dalla ricorrente appellante a distanza pari o inferiore ad un certo valore, indicato dalla normativa stessa, da luoghi cd. sensibili - è istituto presente nel nostro ordinamento, attraverso le varie leggi regionali che lo prevedono, da ormai più di un decennio.

21.1.2 La giurisprudenza costituzionale – in particolare le sentenze 10 novembre 2011 n.300 e 11 maggio 2017 n.108 - se ne è occupata anzitutto per escludere che una legislazione di questo tipo violi l’art. 117 comma 2 lettera h) e comma 3 della Costituzione in quanto invasiva della competenza statale in materia di ordine e sicurezza pubblica e in proposito ha affermato che si tratta di norme “ dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica ” che si preoccupano non dell’ordine pubblico in quanto tale, quanto “ delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti ”, come afferma la sentenza 300/2011.

21.1.3 La Corte non ha preso espressamente in esame la possibilità che il distanziometro possa risultare costituzionalmente illegittimo in quanto produrrebbe in tesi un “ effetto espulsivo ” dal territorio del Comune interessato di un’attività in sé lecita e autorizzata. Sulla base delle motivazioni riportate, che si riferiscono, in sintesi, a ragioni di utilità sociale, la costante giurisprudenza di questo Consiglio ha però ritenuto manifestamente infondata la relativa questione, argomentando dall’art. 41 Cost. che come è noto consente “ programmi e controlli ” sull’attività economica privata allo scopo di indirizzarla a “ fini sociali ”: così per tutte C.d.S. sez. IV 8 marzo 2023 n.2422 e sez. VI 11 marzo 2019 n.1618.

21.1.4 La stessa giurisprudenza (per tutte, da ultimo, la citata sentenza 1618/2023) considera poi non rilevante in proposito in mancanza del decreto ministeriale di recepimento l’art. 1 comma 1049 della l. 27 dicembre 2017 n.205, per cui “ Al fine di consentire l'espletamento delle procedure di selezione di cui ai commi 1047 e 1048, le regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all'intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017 ”.

21.1.5 Nel concreto, la giurisprudenza in esame ha considerato poi legittimo il distanziometro nel momento in cui la distanza minima da rispettare sia fissata in un valore non eccessivo, compreso fra i 300 e i 500 metri di cui si tratta, con la conseguenza di lasciare disponibile per esercitare l’attività in esame una percentuale anche modesta, ma comunque esistente, del territorio comunale.

21.1.6 Si veda ad esempio il caso deciso da C.d.S. sez. V 16 dicembre 2022 n.11036, in cui a fronte di una distanza minima da rispettare di 500 metri, prevista dalla stessa legislazione dell’Emilia Romagna qui in questione, si è escluso l’effetto espulsivo in presenza di una superficie utile per insediare l’attività pari in percentuale a circa l’1% del territorio comunale e in valore assoluto a circa 170 ha. Di contro, nel caso deciso da C.d.S. sez. III 10 febbraio 2016 n.579 si è ritenuta irragionevole una distanza minima di 1000 metri, non come conseguenza di un suo presunto effetto espulsivo, ma perché fissata da un regolamento senza una completa istruttoria sulla sua congruità.

21.1.7 Il Collegio osserva poi che questa conclusione, per cui il distanziometro non ha di per sé effetto espulsivo, risulta ancora più condivisibile alla luce dell’ulteriore sentenza di questo Consiglio sez. V 18 ottobre 2023 n.9071, secondo la quale una sala gioco o scommesse legittimamente aperta non può essere costretta a delocalizzare o a chiudere per effetto della successiva apertura di un’attività sensibile a distanza inferiore a quella prescritta.

21.1.8 Solo per completezza si aggiunge, ancorché la questione non sia stata sollevata in modo espresso dalla parte appellante, che la giurisprudenza sopra citata (per tutte C.d.S. 2422/2023 e 1618/2019) non ha ritenuto di promuovere sul punto rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia europea. Ciò argomentando anzitutto dagli articoli 36, 49, 52 e 56 del TFUE, che ammettono le misure derogatorie in materia di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi “che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica”, nonché argomentando dalla giurisprudenza della Corte di giustizia che consente agli Stati membri di adottare restrizioni al gioco d’azzardo lecito giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell'incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco: per tutte Corte di giustizia UE 22 ottobre 2014 C-344/13 e C-367/13 e 30 giugno 2011 C-¬212/08.

21.1.9 In altri termini, si è ritenuta ricorrere una fattispecie di acte clair, che esclude la necessità di rinvio pregiudiziale (così espressamente C.d.S. 1618/2019). Questa conclusione va ribadita anche alla luce della più recente giurisprudenza della Corte di Giustizia stessa, in particolare della sentenza 6 ottobre 2021, Consorzio Italian MA e CA SE , C-561/19, trattandosi di un caso in cui la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi.

21.2 Sul secondo punto, il Collegio ritiene invece che nel caso concreto la dedotta impossibilità di delocalizzare l’attività gestite dalla parte appellante sussistesse, per le ragioni ora esposte, che tengono conto della relazione di chiarimenti trasmessa dal Comune.

21.2.1 Nel caso di specie infatti, un effetto espulsivo nel concreto - dovuto cioè, secondo quanto allega la parte appellante, non alla disciplina generale, ma alla particolare disciplina urbanistica adottata dal Comune nel momento storico rilevante - va ritenuto ravvisabile. Come premessa, il provvedimento impugnato è del 30 luglio 2018, ovvero risale ad un momento in cui, secondo le informazioni fornite dal Comune, la delocalizzazione era consentita, se pure con l’onere aggiuntivo della stipula di un accordo operativo o dell’inserimento nel POC (v. sopra §§ 17.1 e 17.2).

21.2.2 Ad avviso del Collegio però, questa previsione, rimasta in vigore come si è detto sino al 5 dicembre 2019, nei confronti della ricorrente appellante è rimasta ineffettiva per fatto del Comune. Risulta infatti che la ricorrente appellante avesse presentato al Comune stesso una domanda 31 agosto 2018 (memoria appellante 18 aprile 2025 p. 8 in fine e doc. 15 Comune I grado), in cui aveva chiesto di chiarire quali aree del territorio si potessero considerare idonee, domanda alla quale non consta sia stata in alcun modo fornita una risposta.

21.2.3 A fronte di questa domanda, che al di là della terminologia usata era interpretabile in modo chiaro come domanda di delocalizzazione, dato che la società chiedeva in sintesi come potesse fare a continuare a lavorare in modo lecito, il Comune, in uno spirito di leale collaborazione, avrebbe dovuto anzitutto dare una risposta, e poi evidenziare che vi era la possibilità di inserimento nel POC e di stipula dell’accordo operativo. Non facendolo, ha creato un effetto espulsivo in concreto, perché le possibilità di proseguire l’attività consentita dalla normativa urbanistica, vi fossero o no nel caso di specie, non sono state nemmeno esaminate.

21.2.4 Si aggiunge, per completezza, che si tratta di un caso analogo a quelli già decisi da questa stessa Sezione con le sentenze 10 giugno 2024 nn.5157 e 5160, sempre relative al Comune di Reggio Emilia, sentenze che pure non hanno messo in discussione l’astratta legittimità del meccanismo del distanziometro, ma hanno accolto il ricorso del privato in relazione alle particolarità del caso concreto.

22. In conclusione, l’accoglimento parziale dell’appello comporta che il ricorso di I grado vada accolto nella sola parte in cui chiede l’annullamento del provvedimento di chiusura della sala di via Martiri della Bettola indicato in dispositivo; rimane ferma invece il rigetto del ricorso nella parte in cui esso chiede l’annullamento degli ulteriori provvedimenti di cui in epigrafe, relativi alla generale disciplina della materia in Regione e nel Comune di Reggio.

23. La parziale soccombenza reciproca è giusto motivo per compensare per intero le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.6925/2023 R.G.), lo accoglie in parte e, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di I grado (T.a.r. Emilia Romagna Bologna, n. 197/2018 R.G.) e annulla il provvedimento 30 luglio 2018 prot. n.97564 del Dirigente dello Sportello attività produttive e edilizia del Comune di Reggio Emilia.

Conferma nel resto.

Compensa per intero fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO