Pubblicato il 29/04/2025

N. 03595/2025REG.PROV.COLL.

N. 00159/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 159 del 2022, proposto da
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Passarelli, Sferrazza, Triolo e Stumpo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Gino Giunti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta n. 00044/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società -OMISSIS- (in seguito anche solo -OMISSIS-), esercente una attività di impianti sportivo-natatori, gestiva le piscine regionali di Verrés, Aosta e Pré Saint Didier, in virtù di contratto stipulato, in data 4 novembre 2008, con la regione Valle d’Aosta, per il periodo 1 luglio 2008 – 30 giugno 2017.

L’Amministrazione regionale, con nota del 31 maggio 2017, prot. n. 2539, anche in forza dell’art. 8 (rubricato ‘ Durata del contratto ’), secondo comma, del citato contratto di gestione, disponeva di tenere aperta la struttura di -OMISSIS- e, invece, di tenere chiuse quelle di Aosta e Verrés per il periodo tra il 1 luglio 2017 ed il 31 agosto 2017, con il solo mantenimento dei servizi di custodia e manutenzione ordinaria.

La società -OMISSIS- presentava, quindi, alla sede provinciale dell’INPS competente, la domanda amministrativa per l’accesso al Fondo di integrazione salariale (FIS) e la concessione del relativo beneficio previdenziale dell’assegno ordinario per il periodo dal 1 luglio al 31 agosto 2017, per sei suoi dipendenti impegnati presso le suddette piscine, indicando quale causale della sospensione dell’attività lavorativa ‘ impraticabilità dei locali anche per ordine della pubblica autorità ’.

L’INPS accoglieva, in un primo momento, la domanda, con provvedimento n. 5499 del 2017 dell’8 novembre 2017, sulla base delle affermazioni contenute nella relazione tecnica dettagliata presentata dalla società richiedente, secondo cui: “ 1. L’autorità pubblica, nella persona della Regione Autonoma Valle d’Aosta proprietaria degli impianti, su decisione unilaterale, imponeva la chiusura dell’impianto di Verrès alla fine del contratto di gestione, avvenuta in data 30 giugno 2017, al fine di eseguire opere di manutenzione sull’impianto medesimo nel periodo oggetto della richiesta, periodo durante il quale è comunque tenuta a fornire il minimo necessario di presidio dell’impianto stesso fino alla riconsegna per l’inizio del nuovo contratto di gestione del quale lo scrivente stesso e l’aggiudicatario. 2. La chiusura dell’impianto è stata imposta dalla Regione Autonoma Valle d’Aosta, proprietaria del medesimo, lo scrivente non può fa altro che attenersi alle decisioni prese da quest’ultima ”.

Successivamente, con provvedimento in autotutela n. -OMISSIS- del 14 agosto 2019, il Direttore della sede INPS di Aosta annullava il provvedimento di accoglimento n. 5499 del 2017, con la seguente motivazione: “ In seguito a successive verifiche e approfondimenti si comunica che l’autorizzazione al pagamento di Assegno Ordinario da Fondo Integrazione Salariale (FIS) viene revocata in quanto la causale ‘impraticabilità dei locali per ordine della pubblica utilità’ non possiede le caratteristiche necessarie all’imprevedibilità dell’evento visto che non si tratta di caso fortuito o di forza maggiore e neppure di manutenzione straordinaria e non presenta inoltre le caratteristiche di eccezionalità ed urgenza come previsto dagli artt. 8 e 9 del D.M. n. 9544/2016 e della circolare INPS n. 139/2016 punti 6.6. e 6.7. In base al Provvedimento Dirigenziale n. 3165 del 23/6/2017 dell’Ente Regione Valle d’Aosta (Assessorato Turismo, Sport e Commercio) la causale risulta riconducibile ad un evento programmato di manutenzione e non conseguente ad un evento improvviso e fortuito. Pertanto non verrà emesso il pagamento diretto di tale prestazione ”.

2. La società -OMISSIS- s.c.ar.l impugnava il suddetto provvedimento dinanzi al Comitato Amministratore del Fondo Integrazione Salariale, sostenendo: “ 3) che…sul piano della corretta autorizzazione non esistono fondate ragioni per procedere alla revisione dell’indicato provvedimento; 4) che, peraltro, il provvedimento ai sensi dei legge avrebbe dovuto essere preceduto dalla comunicazione dell’avvio del relativo procedimento, onde consentire alla scrivente di formulare le proprie osservazioni ”.

Con deliberazione n. 7 del 16.09.20, comunicata in data 18.11.2020, il Comitato Amministratore del Fondo Integrazione Salariale dell’INPS respingeva il ricorso amministrativo presentato dalla società -OMISSIS- avverso il provvedimento in autotutela n. -OMISSIS- del 14.08.2019 della sede INPS di Aosta, confermando la motivazione resa nel provvedimento gravato.

3. Con il ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per la Valle d’Aosta, Sezione Unica, la società -OMISSIS- impugnava i suddetti provvedimenti, compresa la delibera di rigetto del ricorso amministrativo, deducendo plurimi vizi di violazione di legge, eccesso di potere, manifesta illogicità, incongruità, nonché difetto di istruttoria e di motivazione.

4. Il T.A.R. per la Valle d’Aosta, con sentenza n. 44 del 2021, accoglieva il ricorso, ritenendo fondata la doglianza relativa alla violazione dell’art. 7 L. n. 241 del 1990, stante la mancata comunicazione di avvio del procedimento alla società ricorrente, all’esito del quale era stato adottato dall’INPS il provvedimento di annullamento d’ufficio, atto indubbiamente discrezionale che avrebbe richiesto la notifica della predetta comunicazione. Inoltre, il Giudice di prime cure, accogliendo il primo motivo di ricorso, riteneva l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto adottato oltre il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21- nonies L. 241/1990, ratione temporis applicabile.

5. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, l’INPS ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sollevando le seguenti censure: “ 1. Tardività del ricorso giurisdizionale al T.A.R. della Valle d’Aosta; 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni, nella versione ratione temporis applicabile. Inammissibilità del motivo di ricorso di primo grado; 3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 21 octies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con riferimento all’art. 30 del d.lgs. n. 148/2015 e art. 7 del D.M. n. 94343/2016 in relazione agli artt. 11 e 16 del d.lgs. n. 148/2015, nonché 1 e 8 del D.M. n. 95442/2016. Motivazione insufficiente ”.

6. Si è costituita in resistenza la società -OMISSIS-, concludendo per il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi del ricorso introduttivo ritenuti assorbiti dal Collegio di prima istanza.

7. Le parti, con successive memorie, hanno precisato le proprie difese.

8. All’udienza straordinaria del 5 febbraio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

9. Il Collegio, preliminarmente, rileva che può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate dalla società -OMISSIS- in ordine all’ammissibilità di nuovi documenti prodotti tardivamente dall’INPS, in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso in appello, non dipendente dall’esame della predetta documentazione.

10. Passando alle critiche prospettate con il gravame, con il primo mezzo, l’INPS lamenta la tardività del ricorso giurisdizionale proposto dinanzi al T.A.R. per la Val d’Aosta dalla società -OMISSIS-, deducendo che: ‘ nel caso di specie, il ricorso amministrativo (al comitato di cui all’articolo 4 del D.M. n. 94343 del 2016) è tardivo rispetto alla data di comunicazione del provvedimento ’.

Il ricorso amministrativo è stato presentato soltanto in data 3 dicembre 2019, quando il provvedimento di annullamento d’ufficio era ormai divenuto inoppugnabile.

L’appellante eccepisce che il ricorso giurisdizionale avrebbe dovuto essere presentato entro il termine decadenziale di 60 giorni dalla comunicazione del provvedimento di annullamento d’ufficio, ossia il 30 ottobre 2019, mentre è stato notificato solo in data 15 gennaio 2019.

L’INPS precisa, con memoria, che, considerato che l’atto impugnato con il ricorso in sede amministrativa è stato notificato in data 4.9.2019, il termine perentorio di scadenza del termine di 30 giorni cadeva il 4.10.2019. Pertanto, la proposizione del ricorso amministrativo solo in data 3.12.2019 non avrebbe impedito la tardività del ricorso amministrativo e, conseguentemente, del ricorso giurisdizionale in data 15 gennaio 2019. Ad avviso dell’appellante, nel caso di specie, non si potrebbe ritenere che l’erronea indicazione dei termini di presentazione del ricorso gerarchico possa aver indotto in errore scusabile la società istante, tenuto conto che la ricorrente si è avvalsa di un consulente del lavoro per la rituale proposizione delle proprie censure.

10.1. La denuncia è infondata.

La questione dei termini di proposizione del ricorso amministrativo è stata recentemente chiarita dall’INPS con la Circolare n. 8 del 18 gennaio 2023, ma tale interpretazione non è applicabile al caso di specie.

In relazione al tempo dei fatti per cui si procede, va richiamato invece il messaggio del 15 febbraio 2013, n. 2939, che costituisce espressione dell’interpretazione della prassi ratione temporis applicabile, con il quale l’INPS ha evidenziato la natura meramente ordinatoria dei termini di detti tipi di ricorsi amministrativi, specificando che ‘ è necessario chiarire che i ricorsi sono ricevibili e vengono esaminati anche se pervenuti oltre il suddetto termine di 30 giorni’.

L’Istituto, con il predetto messaggio ha, in sostanza, stabilito che i ricorsi potevano essere presentati anche dopo i termini previsti dalle norme vigenti, purché non fosse intervenuta la prescrizione per esercitare il diritto all’azione giudiziaria.

Ne consegue che la società -OMISSIS- non è incorsa in decadenza in quanto, all’epoca dei fatti per cui si procede, il termine per presentare ricorso amministrativo non era considerato ‘perentorio’, ma ‘ordinatorio’, pertanto, a tale riguardo, va tenuto conto del principio declinato dalla giurisprudenza prevalente, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, secondo cui: “ nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo… un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce. Ove manchi una espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell’inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio ” (Cons. Stato, sez. II, 25.3.3024, n. 2832).

Quanto ai termini di proposizione del ricorso giurisdizionale, la deliberazione n. 7 de 16.9.2020 è stata comunicata alla società ricorrente in data 18.11.2020, sicché l’impugnazione dinanzi al T.A.R., notificata all’INPS il 15 gennaio 2021, è stata proposta entro il termine di legge (la data di scadenza era domenica 17.1.2021).

Stante il rigetto della censura, si deve ritenere di soprassedere dalla istanza di rimessione in termini prospettata dalla società appellata nelle memorie di costituzione.

11. Con il secondo motivo, l’INPS deduce che la società ricorrente non poteva lamentare con il ricorso giurisdizionale un motivo di critica che non era stato prospettato in sede di ricorso gerarchico amministrativo, ossia la denuncia di mancanza di rispetto del termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

12. Con il terzo mezzo, l’Istituto appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui si è sostenuta l’illegittimità del provvedimento di annullamento per violazione degli artt. 7 e 21 octies l. n. 241 del 1990, in quanto l’atto di ritiro è stato emanato in difetto della comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado. L’appellante non condivide l’assunto atteso che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l’omissione della fase partecipativa non determinerebbe l’invalidità del provvedimento nel caso in cui la corretta ricostruzione fattuale e giuridica della vicenda dimostra che il provvedimento non potrebbe essere diverso da quello emanato.

13. Per ragioni di priorità logica, va esaminato il terzo motivo di appello. Dal rigetto della censura consegue l’assorbimento (improprio) del secondo mezzo, posto che l’eventuale esame dello stesso non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

Trattasi di autonome rationes decidendi della sentenza impugnata, ciascuna idonea a sorreggere l’esito argomentativo della decisione.

13.1. La critica non può trovare accoglimento.

Va premesso che l’atto impugnato dalla società appellata non è un provvedimento di diniego di accesso a FIS o a CIG o a CIGS, ma è un atto di annullamento in autotutela di un altro provvedimento con il quale è stata concessa la FIS.

Dalle emergenze processuali si deduce che tale atto è stato adottato senza che si sia provveduto a svolgere una adeguata istruttoria e, soprattutto, senza che si sia notificato, alla società destinataria del provvedimento di autotutela, la comunicazione di avvio del procedimento, al fine di consentire le garanzie partecipative e una adeguata interlocuzione procedimentale.

Il Direttore della sede dell’INPS di Aosta ha disposto la revoca dell’autorizzazione per il pagamento di assegno ordinario da fondo integrazione salariale (FIS), facendo genericamente riferimento a ‘verifiche e approfondimenti’, ma non dando conto in motivazione dell’attività istruttoria concretamente effettuata, che lo avrebbe condotto a rivedere le proprie determinazioni.

Secondo l’indirizzo prevalente della giurisprudenza di legittimità: “ Gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all'esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto” (Consiglio di Stato, Sez. V, 22.07.2019, n. 5168).

13.2. La revoca o il ritiro di un provvedimento amministrativo, in ossequio ai principi di legalità, efficacia, imparzialità e buon andamento, deve essere assistita dalle garanzie partecipative, da quelle formali e procedurali scaturenti dal canone del contrarius actus e dalla necessità di esplicitare le ragioni giustificanti la nuova determinazione.

L’adempimento delle garanzie procedimentali, compreso il diritto al contraddittorio e la possibilità per il soggetto interessato di accedere agli atti e presentare memorie, è essenziale per assicurare una corretta istruttoria e una motivazione adeguata del provvedimento emesso, dovendo l’Amministrazione ponderare nella sua decisione l’apporto del privato inciso dall’atto di ritiro.

Ne consegue che l’esercizio del potere di autotutela, in quanto sicura espressione nella fattispecie de qua di una rilevante discrezionalità amministrativa, riconducibile a una diversa valutazione del medesimo interesse pubblico che aveva originariamente indotto ad emettere l’atto poi ritirato, è soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento e all’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico ad esso sottese, pena l’illegittimità del provvedimento al fine adottato ( ex plurimis Tar Puglia, Lecce, Sez. II, 21.08.2024, n. 991).

Il mancato avviso di avvio del procedimento amministrativo non ha consentito alla società appellata di esplicitare le proprie ragioni, pur essendo titolare di un affidamento legittimo in quanto destinataria di un precedente provvedimento favorevole.

In questo modo, è stato negato alla società -OMISSIS- di poter rendere il proprio contributo partecipativo prescritto dagli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990, precludendo l’instaurazione di un contraddittorio e contravvenendo all’obbligo di legge posto a garanzia dei diritti dei soggetti interessati al procedimento.

Ne consegue che la sentenza impugnata non merita censura, in quanto il provvedimento adottato dall’INPS, avente ad oggetto il ritiro di una precedente determinazione favorevole per la società ricorrente, si è posto alla stregua di un atto discrezionale, e, di conseguenza, prima della sua adozione necessitava della comunicazione di avvio del procedimento, al fine di consentire il contraddittorio con il destinatario dell’atto, per una efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo, anche al fine di permettere all’Amministrazione di acquisire, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale.

Non può trovare accoglimento la tesi sostenuta dall’Istituto appellante secondo cui, in sostanza, la partecipazione, il contraddittorio, il confronto sarebbero indefettibili solo laddove il provvedimento revocando manifesti una certa resistenza ai nuovi ripensamenti o alle sopravvenienze normative.

Nella specie, tale interpretazione, sarebbe distonica a fronte della posizione di affidamento legittimo riconosciuta alla società destinataria dell’atto di revoca, con la conseguente necessità di un raffronto tra l’interesse pubblico e quello del privato sacrificato.

13.3. La suddetta rationes decidendi è idonea ad invalidare il provvedimento impugnato e, quindi, a superare ogni altra censura prospettata dall’Istituto appellante, stante la violazione delle necessarie garanzie partecipative del destinatario dell’atto.

14. In definitiva, l’appello va respinto, e ogni altra questione proposta dalle parti deve ritenersi assorbita (quindi anche le doglianze riproposte ai sensi dell’art. 101 c.p.a. dalla società -OMISSIS-), tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario.

15. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite a favore della società -OMISSIS-, che determina in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO