Pubblicato il 14/05/2025

N. 04155/2025REG.PROV.COLL.

N. 03986/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3986 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo e Domenico Tomassetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

nei confronti

del signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio,

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 16941/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, in servizio presso il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Reggio Calabria, ha adito il T.a.r. per il Lazio, Roma, al fine di ottenere l’annullamento del verbale di scrutinio per l’accesso alla qualifica -OMISSIS-, concluso in data -OMISSIS- con la pubblicazione sul sito istituzionale dei nomi del personale ammesso al corso di formazione, deducendo plurime censure di violazione di legge e di eccesso di potere in relazione ai punteggi assegnati dalla Commissione valutatrice.

2. A seguito della visione degli atti del procedimento, il sig. -OMISSIS- ha proposto motivi aggiunti avverso la nota prot. -OMISSIS-, con la quale l’Amministrazione ha comunicato il punteggio attribuitogli nell’anno 2018, nonché la nota -OMISSIS-, chiedendo di essere utilmente inserito nella graduatoria finale, essendosi lo stesso collocato al diciassettesimo posto su sedici posti utili disponibili.

3. Con il decreto cautelare n. 7414 del 2 dicembre 2020, il T.a.r. ha rilevato la mancanza della prova dell’avvenuta notifica del ricorso ad almeno un controinteressato, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. e, con la successiva ordinanza n. 1328 del 2 marzo 2021, prescindendo da ogni questione di possibile inammissibilità per mancata notifica, ha respinto la domanda di misure cautelari.

4. Con memoria depositata nel giudizio di primo grado in data 11 marzo 2021, il ricorrente ha rappresentato di aver correttamente notificato il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti ai due controinteressati che lo precedevano in graduatoria al sedicesimo ed al settimo posto (signori -OMISSIS- e -OMISSIS-), in relazione alla posizione dei quali erano stati formulate le contestazioni dei punteggi. Il ricorrente ha precisato di aver effettuato la notifica mediante comunicazione di posta elettronica certifica presso i Comandi di appartenenza (Comando Provinciale di Grosseto per il sig. -OMISSIS- e Comando Provinciale di Milano per il sig. -OMISSIS-), i quali avevano prodotto certificazioni attestanti l’avvenuta consegna degli atti di gravame ai destinatari.

5. Ciò posto, il ricorrente, preso atto delle perplessità emergenti dal tenore dell’ordinanza cautelare sopra richiamata, ha chiesto al Tribunale di voler concedere un termine per la notifica attraverso le modalità di cui agli artt. 41 e 52 c.p.a., non conoscendo gli indirizzi di residenza dei controinteressati ed intendendo procedere in ogni caso alla notifica a tutti i 16 concorrenti inseriti in posizione utile nella graduatoria approvata dalla Commissione.

6. Con ordinanza presidenziale n. 1346 dell’8 aprile 2021, il T.a.r. ha autorizzato il ricorrente ad avvalersi della notifica per pubblici proclami, ai sensi del combinato disposto dell’art. 41, comma 4, c.p.a., e dell’art. 49, comma 3, c.p.a, mediante pubblicazione sul sito web del Ministero dell’Interno, precisandone le modalità attuative ed assegnando termine per provvedere.

7. Il ricorrente ha conseguentemente proceduto agli adempimenti disposti dal T.a.r. depositando l’attestazione di avvenuta pubblicazione rilasciata dal Ministero.

8. Con la sentenza n. 16941 del 16 dicembre 2022, in questa sede impugnata, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso ed i motivi aggiunti inammissibili per nullità della notifica ad almeno un soggetto controinteressato.

8.1. Il primo giudice ha in particolare ritenuto inidonea la notifica effettuata sia nei confronti del sig. -OMISSIS-, presso la rispettiva sede di lavoro del Comando Provinciale VVF di Grosseto, all’indirizzo pec “comando.grosseto@cert.vigilfuoco.it”, sia del sig. -OMISSIS-, presso la rispettiva sede di lavoro del Comando Provinciale VVF di Milano, all’indirizzo pec “comando.milano@cert.vigilfuoco.it.”, poiché, al momento della notifica del ricorso, il ricorrente era a conoscenza del fatto che i due controinteressati, ammessi alla partecipazione al corso di formazione, non si trovavano presso le rispettive sedi di servizio, bensì presso l’Istituto Superiore Antincendi di Roma, ove gli stessi stavano frequentando il prescritto corso di formazione per l’accesso alla qualifica -OMISSIS-.

8.2. Ha precisato il T.a.r. che in entrambi i casi la notifica non era avvenuta a mani proprie dei destinatari, come imposto dagli artt. 137 e 138 c.p.c., risultando pertanto nulla.

9. L’appellante ha impugnato la decisione nella parte in cui il T.a.r. ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso per nullità della notifica, riproponendo i motivi di merito non esaminati dal primo giudice.

9.1. Quanto alla statuizione di inammissibilità, l’appellante ha ribadito la validità tanto delle notifiche originariamente effettuate nei confronti dei controinteressati, quanto di quelle successivamente disposte a seguito dell’ordinanza con cui il T.a.r. per il Lazio aveva autorizzato l’integrazione del contraddittorio con la modalità di pubblici proclami.

10. L’ Amministrazione si è costituita mediante sintetica memoria difensiva, peraltro largamente inconferente rispetto alla questione oggetto del presente giudizio.

11. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

12. L’appello è fondato e la causa deve essere rimessa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, co. 1, c.p.a., risultando la sentenza erronea nella parte in cui ha ritenuto l’originario gravame inammissibile per nullità della notifica.

13. L’art. 105, comma 1, del c.p.a. dispone che “ Il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado soltanto se è mancato il contraddittorio, oppure è stato leso il diritto di difesa di una delle parti, ovvero dichiara la nullità della sentenza, o riforma la sentenza o l’ordinanza che ha declinato la giurisdizione o ha pronunciato sulla competenza o ha dichiarato l’estinzione o la perenzione del giudizio ”.

14. Con la recente decisone n. 16 del 20 novembre 2024, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, premesso che nel processo amministrativo il doppio grado di giudizio ha valore di regola costituzionale (art. 125 Cost.; Corte Cost., 12 marzo 1975, n. 61; 1 febbraio 1982, n. 8; Cass., Sez. Un., 15 dicembre 1983, n. 7409) e che i casi di giurisdizione in unico grado davanti al Consiglio di Stato devono ritenersi eccezionali e basarsi su una espressa previsione normativa, ha osservato che una sentenza di primo grado che erroneamente dichiara il ricorso inammissibile è idonea a recare un vulnus al principio del giusto processo, precisando che “ l’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di una condizione dell’azione - con il consequenziale mancato esame della totalità dei motivi di ricorso - ben può integrare la ‘nullità della sentenza’, in armonia con i principi enunciati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 10 e 11 del 2018, § 47 e ss., e n. 15/2018 § 7.3 ”, in ragione della nullità della sentenza per motivazione apparente, ovvero in ragione di un errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso.

15. Applicando le soprarichiamate coordinate ermeneutiche al caso oggetto dell’odierno giudizio, deve ritenersi che la statuizione di inammissibilità del gravame per nullità della notifica – la quale ha impedito l’esame della domanda nel merito rendendo nulla la sentenza per motivazione apparente - è erronea per le seguenti e concorrenti ragioni.

16. Emerge dagli atti che la notifica nei confronti del sig. -OMISSIS- si è perfezionata presso l’indirizzo pec del Comando VVF di Grosseto (sede di lavoro del destinatario), il quale ha attestato l’avvenuta presa visione del ricorso da parte del destinatario mediante accesso al protocollo informatico in data -OMISSIS-.

Emerge parimenti dagli atti che la notifica nei confronti del sig. -OMISSIS- si è perfezionata mediante invio del ricorso presso l’indirizzo pec istituzionale del Comando VVF di Milano (cfr. nota prot. nr. -OMISSIS-), quale sede di lavoro del destinatario. Con la nota prot. -OMISSIS-, il Comando VVF di Milano ha infatti provveduto a notificare con lettera raccomandata A/R il ricorso al sig. -OMISSIS- presso il luogo di sua residenza, come dimostrato dalla nota prot. -OMISSIS-.

Tale ultimo documento, già depositato agli atti del giudizio di primo grado, è stato corredato in grado d’appello della prova dell’avvenuta notifica mediante ricevuta di ritorno debitamente sottoscritta dal notificato.

A tal riguardo, è utile rilevare che tale produzione deve ritenersi ammissibile, nonostante il divieto di cui all’articolo 104, comma 2, c.p.a., giusta l’orientamento per cui il giudice può e deve ammettere tutti quei documenti non solo semplicemente “ rilevanti ” ai fini del decidere, ma che appaiono dotati di quella speciale efficacia dimostrativa che si traduce nella capacità di fornire un contributo decisivo all’accertamento della verità materiale, conducendo ad un esito, per così dire, “necessario” della controversia (cfr. Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2024, n. 6723; id., sez. VI, 17 luglio 2018, n. 3435; id., sez. III, 8 gennaio 2019, n. 183).

D’altra parte, nel caso di specie non si tratta di “ prove ”, bensì di documentazione a comprova della corretta instaurazione del contraddittorio in primo grado, tendenti a confermare il perfezionamento di una notifica relativamente alla quale il ricorrente in primo grado aveva già fornito dimostrazione per il tramite delle attestazioni provenienti dal Comando di appartenenza del dipendente destinatario della notifica.

17. Tanto premesso, osserva il Collegio che l’odierno appellante ha effettivamente fornito idonea e sufficiente dimostrazione di aver eseguito la notificazione del ricorso introduttivo ad almeno un controinteressato.

18. Al riguardo, deve essere chiarito che la regola generale sulla notificazione presso persone fisiche è certo e sicuramente quella della consegna a mani proprie (art. 137 e 138 c.p.c.), tuttavia, ai sensi dell’art. 139 c.p.c., è valida la notifica del ricorso giurisdizionale presso il pubblico ufficio ove il dipendente presta servizio, ed anche non a mani proprie del destinatario della notificazione (cfr., ex plurimis , Cass., sez. lav. 12 febbraio 2020 n. 1592).

L’opposta opzione esegetica, pur sostenuta da parte della giurisprudenza del giudice amministrativo (cfr. Cons. St., sez. IV, 15 giugno 2016 n. 2638, id., 13 aprile 2016; n. 1440; id. sez. III, 25 gennaio 2016 n. 232), deve infatti ritenersi superata a seguito dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, che richiama integralmente le norme del c.p.c. in tema di notifiche, ivi incluso l’art. 139, c. 2, c.p.c., il quale deve essere interpretato conformemente a quanto ritenuto dalla giurisprudenza del giudice di legittimità (cfr. Cons. St., sez. VI, 4 dicembre 2012, n. 6214).

Ed invero, l’art. 39, c. 2, c.p.a. dispone che le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile, il che determina l’applicazione dell’art. 139 c.p.c. nella parte in cui rende possibile la notifica dove la persona ha l’ufficio, anche non a mani proprie, senza possibilità di distinguere tra ufficio pubblico e privato.

19. Ciò posto, quand’anche il primo giudice avesse voluto accedere alla tesi più restrittiva, avrebbe dovuto in ogni caso ritenere la ricorrenza di un errore scusabile, disponendo nuovamente la notificazione.

19.1. Deve al riguardo essere richiamato l’orientamento espresso dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in relazione alla nullità della notifica dell’atto introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. (cfr. sentenza n. 148/2021), secondo cui la nullità della notificazione non integra un elemento costitutivo dell’atto che ne forma oggetto, ma assolve ad una funzione, strumentale e servente, di conoscenza legale e di instaurazione del contraddittorio. Pertanto, in ragione del rapporto di accessorietà che intercorre tra il procedimento notificatorio e l’atto da notificare, si giustifica il meccanismo processuale della rinnovazione della notifica che risulti affetta da vizi che non siano di gravità tale da decretarne l’inesistenza.

19.2. Ed è probabilmente in quest’ottica che il T.a.r. ha autorizzato, con l’ordinanza presidenziale n. 1346 dell’8 aprile 2021, il ricorrente ad avvalersi della notifica per pubblici proclami, adempimento questo puntualmente eseguito, ma del quale nulla è detto in sentenza.

20. Né può assumere alcun rilievo la circostanza che i controinteressati si trovassero, al momento della notifica, in missione presso altra sede di servizio per partecipare al corso di formazione, atteso che entrambi i Comandi di Milano e di Grosseto, quali sedi di servizio preposte a gestire il rapporto di lavoro, hanno provveduto a notificare ad entrambi i controinteressati il ricorso originario, a mezzo raccomandata A/R, ovvero per il tramite di protocollo informatico interno, comunque gestito dal Comando di appartenenza.

21. A tutto ciò deve aggiungersi che, pur a voler accedere alla tesi della nullità della notifica, accolta dal T.a.r., la decisione impugnata non tiene conto della disposizione recata dall’art. 160 c.p.c., reso operante nel processo amministrativo dal rinvio contenuto nell’art. 39, c. 2, c.p.a.

La norma, dopo aver disposto la nullità della notifica in caso di mancata osservanza delle disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o di incertezza assoluta sulla persona a cui è fatta o sulla data, fa comunque salva l’applicazione degli articoli 156 e 157 c.p.c., ovverossia il principio del raggiungimento dello scopo dell’atto, che nel caso di specie è dimostrato dall’avvenuto perfezionamento del processo di notificazione presso la sede del datore di lavoro.

Corretto risulta, pertanto, il richiamo effettuato dall’appellante al consolidato orientamento del giudice civile in tema di distinzione tra inesistenza e nullità della notifica, in base al quale “ Non può però parlarsi nel caso di notifica inesistente, in quanto, secondo la distinzione elaborata in proposito da questa Corte, tale vizio sussiste (solo) quando la notificazione sia eseguita in luogo non avente alcun collegamento con il destinatario oppure nel caso in cui sia stata omessa la consegna dell’atto da notificare, mentre è nulla quando essa, nonostante l'inosservanza di formalità e di disposizioni di legge, sia, comunque, materialmente avvenuta mediante rilascio di copia dell'atto a persona e luogo avente un qualche riferimento con il destinatario della notificazione (Cass. Sez. 5, Sentenza n. 28285 del 18/12/2013, Sez. 6 - 1, Ordinanza n. 18238 del 25/10/2012, Sez. 1, Sentenza n. 2759 del 23/02/2012). (…) Opera infatti nella fattispecie l’insegnamento, condiviso e consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, che afferma che “il principio, sancito in via generale dall’art. 156 c.p.c., comma 3, secondo cui ‘la nullità non può essere mai pronunciata se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui è destinato’ vale anche per le notificazioni, anche in relazione alle quali - pertanto - la nullità non può essere dichiarata tutte le volte che l’atto, malgrado l’irritualità della notificazione, sia venuto a conoscenza del destinatario” (Sez. 5, Sentenza n. 1184 del 27/01/2001, Sez. 5, Sentenza n. 1548 del 05/02/2002). (…) Opera tuttavia il principio, sancito in via generale dall’art. 156 c.p.c., comma 3, secondo il quale la nullità non può essere mai pronunciata se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui è destinato e ciò avviene tutte le volte che l’atto, malgrado l’irritualità della notifica, sia venuto a conoscenza del destinatario (…)” (Cass., sez. lav., 18 giugno 2024, n. 13857).

22. Per queste ragioni la sentenza impugnata deve essere annullata con rinvio al primo giudice affinché esamini la domanda nel merito, ai sensi dell’art. 105, c. 1, c.p.a..

23. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiare natura della controversia e delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, annulla la sentenza impugnata con rinvio al medesimo T.a.r..

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e gli altri soggetti nominativamente indicati nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Scarpato	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.