Pubblicato il 12/02/2025

N. 01176/2025REG.PROV.COLL.

N. 04889/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4889 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Crisci, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Gaetano Donizetti 10;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione prima) n. -OMISSIS- resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il cons. Stefano Filippini;

Udito l’avv. Stefano Crisci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del giudizio è costituito dalla richiesta di annullamento dei seguenti atti:

- il decreto n. 333-D/76146, emesso il 24 marzo 2017, con il quale il Capo della Polizia ha inflitto ad -OMISSIS- la sanzione disciplinare della destituzione dall'Amministrazione della Pubblica Sicurezza a decorrere dall'11 giugno 2016;

- la delibera n. 34/2016 C.P.D. del 14 febbraio 2017 del Consiglio Provinciale di Disciplina di Roma, con la quale veniva proposta all'unanimità, per lo -OMISSIS-, la sanzione disciplinare della destituzione.

1.1. Detta sanzione è stata deliberata per la seguente motivazione: “ per aver l’inquisito posto in essere atti che rivelano mancanza del senso dell’onore, in grave contrasto con i doveri assunti con il giuramento e dolosamente violati, che hanno arrecato un grave pregiudizio all’immagine dell’Amministrazione della P.S. e per aver tenuto una persistente riprovevole condotta dopo che ne suoi confronti erano stati adottati altri provvedimenti disciplinari, consistiti nell’aver tentato, al fine di trarne profitto ed agendo con violenza sulle cose, avendo rimosso una placca antitaccheggio, di sottrarre utensili da lavoro, occultandoli nella borsa, dopo averli estratti dalle relative confezioni, all’interno del negozio “Bricoman” ed essere stato, per questo condannato alla pena di mesi 2 di reclusione ed euro 100 di multa ”.

Invero, in data 11 giugno 2016 lo -OMISSIS- era stato arrestato, a Roma, per tentato furto presso l’esercizio commerciale “Bricoman” dove aveva tentato di rubare alcuni utensili per un valore pari ad € 258,70, venendo tuttavia scoperto e fermato subito dopo le casse (dove aveva pagato solo la merce non occultata nella borsa) da una addetta alla sorveglianza che, nell’occasione, richiedeva anche l’intervento dei Carabinieri, i quali, una volta sopraggiunti, hanno proceduto all’arresto; a ciò faceva seguito la sospensione cautelare dal servizio, la sottoposizione a procedimento penale (tramite giudizio direttissimo, per il reato di cui agli artt. 56, 624 e 625 nr. 2 c.p.) che si concludeva, a seguito di patteggiamento ( ex art. 444 c.p.p.), con sentenza di condanna alla pena di mesi due di reclusione ed euro 100 di multa (poi passata in giudicato).

1.2. Avverso il provvedimento amministrativo che ha inflitto la sanzione espulsiva, l’interessato ha proposto ricorso al T.a.r. per il Lazio lamentando:

- la violazione degli artt. 9, comma 4 e 19, comma 5, d.p.r. 25 ottobre 1981, n. 737, nonché dell’art. 2 legge 241/90 in quanto il procedimento disciplinare non si è concluso entro il termine perentorio di quarantacinque giorni previsto dalla legge;

- la violazione dell’art. 13, d.p.r. 25 ottobre 1981, n. 737 per essere stata applicata la sanzione più grave in relazione ai fatti addebitati, nonché per carenza di istruttoria che ha portato alla mancata valutazione delle circostanze attenuanti e di precedenti disciplinari;

- la violazione dell’art. 6, comma 2, n. 8 del d.p.r. 25.10.1981, n. 737 e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti; si lamenta altresì la mancata considerazione delle “circostanze attenuanti, dei precedenti disciplinari e di servizio del trasgressore, del carattere, dell’età, della qualifica e dell’anzianità di servizio”, sia dal punto di vista della proporzionalità tra illecito disciplinare commesso e provvedimento finale adottato.

1.3. Il Ministero dell’Interno ha resistito al giudizio.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il primo giudice ha rigettato il ricorso, condannando l’interessato alle spese processuali, sulla base delle seguenti considerazioni:

- secondo costante giurisprudenza in materia di procedimento disciplinare, i termini di cui all'art. 19, 20 e 21 del D.P.R. n. 737 del 1981 (previsti, rispettivamente, per la conclusione dell'inchiesta disciplinare, per la prima convocazione del Consiglio di Disciplina e per la notifica del decreto inflittivo) hanno carattere ordinatorio, la cui inosservanza non ha effetti invalidanti dell'atto che irroga la sanzione; ha quindi carattere ordinatorio e non perentorio il termine di 45 giorni per la conclusione dell'inchiesta disciplinare, che per la complessità dell'istruttoria può richiedere tempi eccedenti la durata ritenuta dalla norma regolamentare in via generale congrua per la sua definizione; peraltro, nella fattispecie, trattandosi di procedimento disciplinare scaturito da una sentenza penale di condanna, i termini perentori sono quelli previsti dall'art. 5, comma 4, della legge 97/2001, il quale prevede che l'amministrazione debba promuovere o proseguire un procedimento disciplinare nei confronti di un proprio dipendente entra 90 giorni dalla data in cui ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluderlo nei successivi 180 giorni: in tal senso, rappresenta garanzia sufficiente per l'incolpato la perentorietà del termine di avvio e di conclusione previsto dalla citata normativa; atteso che (cfr., Adunanza Plenaria 14 gennaio 2004, n. 1) i termini di 180 giorni più 90 giorni sono destinati a cumularsi, indipendentemente dal momento in cui l’Amministrazione abbia avviato l’azione disciplinare, il tempo che non può essere superato è quello totale di 270 giorni (cfr., Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2009, n. 140), nella specie rispettato, atteso che la sentenza penale, divenuta irrevocabile il 30 luglio 2016, è stata comunicata con nota in data 1 settembre 2016; il 18 ottobre 2016 allo -OMISSIS- è stata notifica la lettera di incolpazione; in data 24 marzo 2017 è stato emesso il provvedimento disciplinare espulsivo.

- quanto agli ulteriori due motivi di gravame, gli stessi risultavano infondati avendo l’Amministrazione adeguatamente considerato i fatti accertati dal giudice penale, valutato la loro incidenza sullo specifico piano lavorativo, considerato tutte le circostanze più rilevanti e adottato un giudizio finale privo di profili di manifesta illogicità o sproporzione.

3. Con atto di appello lo -OMISSIS- ha impugnato detta decisione, lamentando:

3.1. Error in iudicando , violazione degli artt. 9, comma 4 e 19, comma 5, d.p.r. 25 ottobre 1981, n. 737, nonchè dell’art. 2 legge 241/90; mancato riscontro della sussistenza del vizio dell’eccesso di potere; in sostanza si reiterano le questioni relative all’art. 19, comma 5, del d.p.r. 737/1981 in merito al termine di quarantacinque giorni, prorogabile una sola volta di quindici giorni e solo a richiesta motivata dell'istruttore, nella specie mancata; è errato il riferimento al termine complessivo di 270 giorni per la definizione del procedimento disciplinare; violazione del termine per l’esercizio della potestà sanzionatoria anche in ipotesi di applicazione delle previsioni di cui alla legge n. 19/1990.

3.2. Error in iudicando , violazione dell’art. 13, d.p.r. 25 ottobre 1981, n. 737, nonchè degli artt. 6, 8 comma 2, n. 8 del d.p.r. 25.10.1981, n. 737; mancato riscontro della sussistenza del vizio dell’eccesso di potere con riferimento ai profili già evidenziati in primo grado a proposito della mancanza dell’autonoma valutazione della P.A e della sproporzione della sanzione.

3.3. E’ stata anche avanzata istanza cautelare di sospensione degli effetti della sentenza di primo grado; domanda poi rinunciata nel corso della camera di consiglio del 27.6.2023.

4. Si è costituito il Ministero dell’Interno per resistere al gravame.

5. In vista dell’udienza pubblica la parte appellante ha depositato memoria difensiva insistendo sui motivi di impugnazione.

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 14.1.2025.

7. L’appello è infondato.

8. Giova premettere, quanto alla durata del procedimento disciplinare di specie, che non risultano controversi i seguenti dati: la sentenza penale, divenuta irrevocabile il 30 luglio 2016, è stata comunicata all’Amministrazione con nota in data 1 settembre 2016; il 18 ottobre 2016 è stata notificata all’interessato la lettera di incolpazione; la delibera del Consiglio Provinciale di Disciplina di Roma è del 14 febbraio 2017; in data 24 marzo 2017 è stato emesso il provvedimento espulsivo.

9. Con il primo motivo di appello l’interessato reitera la questione relativa alla violazione dell’art. 19, comma 5, del D.P.R. 737/1981, secondo cui, una volta avviato il procedimento disciplinare, “L'inchiesta dev'essere conclusa entro il termine di quarantacinque giorni, prorogabile una sola volta di quindici giorni a richiesta motivata dell'istruttore”; nel caso di specie è invece documentalmente provato che il termine di 45 gg. sia infruttuosamente spirato e che non siano state chieste o deliberate proroghe.

Lamenta altresì che il provvedimento sanzionatorio è stato adottato a distanza di oltre 150 gg. dall’instaurazione del procedimento, senza che sia stato dedotto alcunché per giustificare il ritardo; né i fatti necessitavano di particolari approfondimenti istruttori, visto peraltro il formarsi del giudicato penale sui medesimi.

9.1. Detti argomenti sono infondati.

Come anche recentemente ribadito dalla Sezione (cfr., Cons. Stato, Sez. II, 13 giugno 2024, n. 5307), in tema di violazione dei termini procedimentali di cui agli artt. 19, 20 e 21 d.p.r. n. 737/1981, la consolidata giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 novembre 2004, n. 7459; Sez. VI, 23 maggio 2006, n. 3069; Ad. plen., 27 giugno 2006, n. 10; Sez. VI, 17 gennaio 2008, n. 80; Sez. VI, 11 marzo 2008, n. 1047; Sez. VI, 22 novembre 2010, n. 8121; Sez. IV, 23 marzo 2020, n. 2034) afferma trattarsi di termini infraprocedimentali che hanno carattere ordinatorio e non perentorio.

Come pure evidenziato da Cons. Stato, Sez. VI, 4 luglio 2011, n. 3963, va ribadito l’indirizzo della giurisprudenza che, nell’ambito del procedimento disciplinare, qualifica come perentori i soli termini posti a garanzia dei diritti di difesa dell’inquisito, quali quelli inerenti alla presentazione delle giustificazioni, alla presa visione degli atti dell’inchiesta, al preavviso di convocazione avanti alla commissione di disciplina. I restanti termini assolvono funzione ordinatoria quanto alle cadenze temporali del procedimento e la loro inosservanza non esplica effetto invalidante dell’atto che irroga la sanzione disciplinare (cfr. A.P. n. 4 del 25 gennaio 2000; Sez. VI^, n. 80 del 17 gennaio 2008). Ha, quindi, carattere ordinatorio e non perentorio il termine di 45 giorni per la conclusione dell’inchiesta disciplinare, che per la complessità dell’istruttoria può richiedere tempi eccedenti la durata ritenuta dalla norma regolamentare in via generale congrua per la sua definizione (cfr. A.P. n. 10 del 27 giugno 2006; Sez. VI, n. 2506 del 3 maggio 2010). Ad analoga conclusione deve pervenirsi quanto al termine di 10 giorni per la comunicazione del decreto del Capo della Polizia; il suo superamento non esplica alcun effetto invalidante rispetto alla sanzione disciplinare, anche in forza del noto principio in base al quale i pretesi vizi afferenti agli adempimenti di comunicazione dell’atto amministrativo non esplicano effetto viziante del provvedimento di cui è data partecipazione all’interessato.

Dunque, il termine del procedimento disciplinare relativo alla conclusione della fase istruttoria non ha carattere perentorio, non essendo il superamento dello stesso, in quanto riferito ad un atto endoprocedimentale, espressamente sanzionato dalla norma con la decadenza dal potere disciplinare o comunque con l’inefficacia degli atti compiuti dopo la sua scadenza, sicché l'eventuale accertamento del superamento del termine non cagiona l'illegittimità della sanzione disciplinare irrogata, essendo garanzia sufficiente per l'incolpato quella del termine perentorio fissato per l'intero provvedimento disciplinare.

In linea generale, nel pubblico impiego, termini perentori del procedimento disciplinare sono quelli fissati dal legislatore che statuiscono il tempo massimo entro cui lo stesso deve concludersi mentre gli ulteriori termini, volti a scandire le fasi interne al procedimento, hanno funzione meramente sollecitatoria (così, anche Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 4586 del 3 ottobre 2017).

Nel caso di specie, non ha quindi alcun rilievo invalidante la circostanza della mancata richiesta di proroga dei termini per la conclusione dell’istruttoria, anche perché, come sostanzialmente sottolineato anche dal giudice di prime cure, il superamento di detto termine non ha comportato alcuna violazione dei diritti di difesa dell’incolpato, a cui è stata data la possibilità di presentare le proprie giustificazioni e avanzare le proprie richieste istruttorie, ancorché poi disattese dal funzionario istruttore.

9.2. Peraltro, la Sezione condivide comunque l’orientamento del primo giudice a proposito della applicabilità, alla fattispecie (relativa a procedimento disciplinare scaturito da una sentenza penale di condanna) dei soli termini perentori di cui all'art. 5, comma 4, della legge 97/2001, il quale prevede che l'amministrazione debba promuovere o proseguire un procedimento disciplinare nei confronti di un proprio dipendente entro 90 giorni dalla data in cui ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna e concluderlo nei successivi 180 giorni: in tal senso, rappresenta garanzia sufficiente per l'incolpato la perentorietà del termine di avvio e di conclusione previsto dalla citata normativa. E, come chiarito dall'Adunanza Plenaria 14 gennaio 2004, n. 1, tale disposizione si interpreta nel senso che “i termini di 180 giorni più 90 giorni sono destinati a cumularsi, indipendentemente dal momento in cui l’Amministrazione abbia avviato l’azione disciplinare”, sicché il tempo che non può essere superato è quello totale di 270 giorni" (Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2009, n. 140). E, nella specie, a fronte di sentenza comunicata all’Amministrazione in data 1.9.2016, l’avvio del procedimento è evidentemente tempestivo (cfr. la lettera di incolpazione in data 18 ottobre 2016), al pari della sua definizione (provvedimento espulsivo del 24 marzo 2017), evidentemente collocata entro il termine complessivo di 270 giorni.

10. Quanto alle restanti questioni in questa sede riproposte dall’appellante, giova considerare che il giudizio di congruità degli elementi istruttori va a incidere su valutazioni discrezionali che competono all’Amministrazione procedente, sicchè il sindacato giurisdizionale deve intendersi limitato a un livello di immediata evidenza, che nel caso di specie non lascia trasparire vizi; invero, la competente Commissione ha mostrato di aver esaminato quanto emerso dalla inchiesta formale a proposito della molteplicità degli elementi a carico ritraibili dal procedimento penale, senza che si ponesse l’obiettiva necessità, rilevabile secondo i limiti del sindacato di questo giudice, di accedere ad ulteriori approfondimenti istruttori. Nulla esclude che gli elementi istruttori a sostegno dei rilievi disciplinari siano coincidenti con le risultanze del parallelo procedimento penale, fermo restando che “in sede disciplinare, durante la fase istruttoria, non sussiste alcun obbligo per l'Amministrazione procedente di replicare punto per punto alle osservazioni del dipendente incolpato, essendo invece sufficiente che l'istruttoria si svolga, nel suo complesso, in aderenza alla legge e alla necessità di acquisire in modo autonomo e completo gli elementi di conoscenza necessari per giungere alla determinazione finale” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 2013, n. 5992).

10.1. Per i restanti profili di censura (con riferimento agli elementi soggettivi e oggettivi del reato, rimasto alla fase del tentativo), la loro infondatezza discende dall’oggettiva gravità dei fatti addebitati all’appellante, palesemente incompatibili con i doveri di servizio, rispetto alla cui ponderazione, comunque, deve riconoscersi lo spazio valutativo riservato alla discrezionalità dell’Amministrazione. A tal riguardo va pure richiamato il consolidato orientamento - al quale il Collegio ritiene di aderire in assenza di particolari ragioni di segno contrario - secondo cui “è incontestabile l’ampia discrezionalità che connota le valutazioni dell’Amministrazione in ordine alla sanzione disciplinare da infliggere a fronte delle condotte accertate” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5672; id., sez. IV, 15 marzo 2012, n. 1452). Ancor più di recente, questo Consiglio ha ribadito che “la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 ottobre 2019, n. 7335; id., sez. IV, 22 marzo 2017, n. 1302; id. sez. III, 31 maggio 2019, n. 3652, ove si aggiunge che “In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità”). Ricondotto il perimetro del vaglio giurisdizionale nei limiti della “non manifesta sproporzione”, non potendo in nessun caso sostituire le proprie valutazioni a quelle operate dall’Amministrazione, salvo che le valutazioni siano inficiate da travisamento dei fatti ovvero il convincimento non risulti formato sulla base di un processo logico e coerente, va rilevato che la condotta dell’appellante, così come contestata e accertata in sede disciplinare, appare indubbiamente rientrare nel perimetro delle ipotesi di destituzione di cui all’art. 7, d.p.r. n. 737/1981 (trattandosi di comportamento trasgressivo di norme penali, comunque contrario alle finalità del Corpo di appartenenza, tra le quali rientra il contrasto della commissione di tale tipo di illeciti).

10.2. In merito poi al profilo della proporzionalità della sanzione adottata, il Collegio richiama pure i principi della consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui: “la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all'applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l'evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all'Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l'infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità” (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2017, n. 1858; conf. id., sez. III, 5 giugno 2015, n. 2791; sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1968; sez. III, 20 marzo 2015, n. 1537).

10.2.1. Come già detto, attesa la oggettiva gravità dei fatti contestati, che si pongono in netto contrasto con la rettitudine nello svolgimento del servizio e con la morale richiesti al dipendente, così arrecando un grave pregiudizio all’Amministrazione di appartenenza, nella specie non è ravvisabile alcun profilo di abnormità o manifesta illogicità, irragionevolezza e sproporzionalità, tale da concretare il dedotto eccesso di potere.

Né può dubitarsi del fatto che la complessiva condotta tenuta dal ricorrente costituisca grave violazione degli obblighi di servizio nonché dei doveri di correttezza, lealtà e rettitudine che caratterizzano la peculiare qualifica che l’interessato rivestiva.

11. Il gravame va dunque integralmente rigettato.

12. Ricorrono tuttavia giustificati motivi, in considerazione della natura del contenzioso, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Filippini	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.