Pubblicato il 26/02/2025

N. 01684/2025REG.PROV.COLL.

N. 08297/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8297 del 2023, proposto da
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

CA SC, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Mazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Parma, borgo Antini, n. 3;
NZ Del Frate, non costituito in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 743/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di CA SC;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e udito per la parte appellata l’avvocato Franco Viola per delega dell'avvocato Francesco Mazzoni;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) e il Ministero dell’Economia e delle Finanze propongono appello avverso la sentenza del Tar per la Toscana n. 743/2023 che ha accolto l’originario ricorso proposto dal signor CA SC volto ad ottenere l’annullamento:

- del provvedimento prot. n. 4472 del 3 febbraio 2023, di revoca della gestione della rivendita di generi di monopolio n. 44 con annessa ricevitoria lotto n. 2154 in Carrara, via Fiorino n. 2/C, emanato dall' Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli – DT V – Toscana e Umbria, Ufficio dei Monopoli per la Toscana, Sot di Lucca – sede distaccata di Massa Carrara, notificato in data 6febbraio 2023;

- ove occorra, della nota del 3 febbraio 2023, con la quale la suddetta Agenzia ha negato la proroga chiesta dal ricorrente per fornire il proprio apporto collaborativo nel procedimento;

- nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- il signor SC era ed è titolare dell’autorizzazione alla “gestione della rivendita di generi di monopoli n. 44 con annessa ricevitoria lotto n. 2154 in Carrara, Via Fiorino, n.2/C”;

- con istanza del 5 luglio 2021, il signor SC chiedeva il rinnovo novennale della concessione della rivendita di generi di monopolio suindicata, n. 44, e della ricevitoria lotto, n. 2154;

- all’istanza in parola il privato allegava la dichiarazione con la quale dava conto della “sussistenza di pendenze fiscali e/o morosità verso l’erario o verso il concessionario della riscossione definitivamente accertate o risultanti da sentenze non impugnabili”;

- nelle more, con provvedimento prot. n. 26922 del 6 agosto 2021, in pendenza del procedimento di rinnovo, l’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli, DT – V, Toscana, Sardegna e Umbria, Ufficio dei Monopoli per la Toscana, Sot. di Lucca, sede di Massa Carrara, al fine di assicurare la continuità del servizio, prorogava interinalmente l’autorizzazione a gestire la rivendita e la ricevitoria a favore del ricorrente;

- la richiesta del ricorrente veniva poi accolta, con rinnovo novennale e rilascio della licenza n. 4763 del 20 agosto 2021, che autorizzava il ricorrente a gestire, in qualità di titolare, la rivendita n. 44 dal 27 giugno 2021 al 26 giugno 2030. Veniva anche prorogata la concessione di ricevitoria lotto, n. 2154, annessa alla rivendita ordinaria, per il medesimo periodo;

- con nota del 15 novembre 2022, la medesima DT comunicava l’avvio del procedimento di revoca della concessione per la gestione della rivendita e della ricevitoria, in ragione della presenza di pendenze fiscali definitivamente accertate superiori a 5.000,00 euro;

- con nota del 24 novembre 2022, il privato presentava istanza di accesso agli atti del procedimento, rivolta sia all’ADM che all’Agenzia delle Entrate e chiedeva una congrua proroga del termine per il deposito di osservazioni e documenti;

- l’ADM riscontrava l’istanza dell’interessato, accogliendo la richiesta di proroga del termine ma, con riguardo all’istanza di accesso, inviava soltanto un elenco recante la numerazione delle cartelle asseritamente relative ai carichi fiscali pendenti;

- il privato chiedeva una nuova proroga, al fine di poter verificare il contenuto e l’oggetto delle cartelle esattoriali e, dunque, di prendere piena contezza dei carichi in questione;

- con nota del 13 gennaio 2023, lo stesso privato tornava a scrivere all’ADM, facendo presente che il motivo addotto nella comunicazione di avvio del procedimento, in ogni caso, non avrebbe potuto comportare la revoca della licenza. In subordine, si evidenziava che con la legge di bilancio n. 197 del 29 dicembre 2022 erano state introdotte disposizioni a favore dei soggetti debitori per carichi affidati agli agenti della riscossione. In quella sede, il ricorrente, al fine di poter beneficiare dei provvedimenti attuativi di cui all’art. 1, comma 229, della medesima legge n. 197/2022, chiedeva, in via meramente subordinata, la concessione di una congrua proroga;

- con nota del 3 febbraio 2023, l’ADM rigettava tale istanza, in quanto « i tempi per la conclusione del procedimento (…) sono ampiamente trascorsi e non è pervenuta alcuna documentazione per l’eventuale accoglimento del piano di rientro dell’Agenzia delle Entrate per la regolarizzazione della situazione debitoria per pendenze fiscali (…) »;

- l’ADM emetteva poi il provvedimento prot. n. 4472 del 3 febbraio 2023 di revoca della gestione della rivendita di generi di monopolio n. 44 con annessa ricevitoria lotto n. 2154 in Carrara, via Fiorino n. 2/C, a causa dell’esistenza di pendenze fiscali per importo superiore a 5.000 senza presentazione di un piano di rientro.

3. A sostegno dell’impugnativa venivano sollevate le seguenti censure:

- (i) il provvedimento impugnato era a tutti gli effetti un provvedimento di annullamento d’ufficio dell’originaria autorizzazione-licenza del 20 agosto 2021; ed era illegittimo in quanto emanato quando il termine di dodici mesi di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241/1990 era già ampiamente spirato e perché non è stato rispettato l’onere di ponderazione e di motivazione che la norma pone a carico della P.A.;

- (ii) era stato violato il legittimo affidamento del privato ed era stato omesso ogni bilanciamento tra gli interessi dello stesso e l’interesse pubblico;

- (iii) la mera sussistenza di pendenze fiscali non costituisce un motivo ostativo al rilascio dell’autorizzazione o al rinnovo della stessa né è causa di revoca dell’autorizzazione e l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare discrezionalmente la rilevanza delle eventuali pendenze ai fini del rilascio dell’autorizzazione;

- (iv) alla luce delle norme previste dalla legge di bilancio n. 197/2022 era indispensabile la concessione di una congrua proroga del termine per la presentazione delle osservazioni, in modo da consentire l’accesso alle procedure di cui alla legge citata;

- (v) nessuna norma di legge e regolamentare né alcuna clausola della convenzione prevedono la decadenza nell’ipotesi della pendenza di debiti fiscali.

4. Nel giudizio di primo grado si costituivano l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Ufficio dei Monopoli per la Toscana, Sot di Lucca, sede distaccata di Massa Carrara, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e il Ministero dell’Economia e delle Finanze chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con sentenza n. 743/2023 il Tar per la Toscana ha accolto il ricorso.

5.1 In particolare il Tar ha ritenuto che:

- al momento dell’istanza di rinnovo, il ricorrente aveva dichiarato la sussistenza di pendenze fiscali;

- quindi, ove mai la P.A. avesse ritenuto tali pendenze ostative al buon esito del procedimento amministrativo, non avrebbe dovuto rilasciare il provvedimento positivo in data 20 agosto 2021;

- va da sé che l’atto in questa sede impugnato non può configurarsi come una revoca ma come un annullamento in autotutela del precedente provvedimento del 20 agosto 2021, come tale regolato dall’art. 21- nonies l. n.241/1990;

- poste tali premesse, il provvedimento impugnato è stato adottato il 3 febbraio 2023, quindi oltre il termine di 12 mesi (dal 20 agosto 2021) previsto dal comma 1 dell’art. 21- nonies l. n. 241/1990, e, comunque, non reca alcuna ponderazione dell’interesse pubblico all’autotutela in relazione all’interesse del destinatario;

- le suddette considerazioni, dedotte nel primo motivo di ricorso, assorbono, da un punto di vista logico, le altre censure proposte.

6. Avverso la sentenza del Tar per la Toscana n. 743/2023 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno proposto appello per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituito il signor SC chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo i motivi del ricorso di primo grado dichiarati assorbiti.

8. All’udienza del 20 febbraio 2025 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il motivo del ricorso in appello è così rubricato: « Error in iudicando. Errata valutazione dei fatti di causa. Motivazione contraddittoria, erronea ed illegittima. Erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti ».

Parte appellante sostiene che:

- si è in presenza di due distinti e diversi procedimenti: da un lato (i), quello ad iniziativa di parte, che ha avuto inizio con l'istanza di rinnovo per un ulteriore novennio, prot. n. 24089 del 20/07/2021, e che si era concluso con il provvedimento favorevole di rilascio della concessione, dall'altro lato, (ii) il procedimento ad iniziativa d'ufficio con cui si comunicava l'avvio del procedimento di revoca della concessione per la riscontrata sussistenza dipendenze fiscali non sanate e superiori ad euro 5000 che si concludeva con il provvedimento impugnato;

- ne deriva che non vi è stato alcun annullamento d’ufficio, in autotutela, dell’originario provvedimento di rinnovo e, dunque, alcuna violazione del termine previsto dall’art. 21- nonies l. 241/90;

-l’Ufficio procedente, al fine di evitare inutili aggravi del procedimento che sarebbero stati penalizzanti per l’odierno ricorrente - qualora si fosse dovuto attendere la conclusione della istruttoria presso gli Uffici delle Entrate finalizzata a conoscere la tipologia e l’entità delle suddette pendenze fiscali - aveva ritenuto opportuno concludere il primo procedimento con il rilascio della concessione novennale di cui ai provvedimenti del 20 agosto 2021, riservandosi di effettuare successivamente ulteriori approfondimenti;

- la pretestuosità delle asserzioni di controparte si deduce anche dalla nota di ADM n. 4179 del 01/02/2023, recante diniego di ulteriore proroga dei tempi del procedimento poiché “i tempi della conclusione del procedimento, indicati nell’avvio del 14/11/2022, sono ampiamente trascorsi”, in quanto manca qualsiasi riferimento al precedente procedimento ad iniziativa di parte;

- l’art. 25 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293, disponendo che “la gestione (delle rivendite) non può avere durata superiore ai nove anni e, alla scadenza, può essere rinnovata di novennio in novennio”, fornisce una ampia discrezionalità alla P.A. in quanto il rilascio del rinnovo non era, comunque, di per sé un atto dovuto, ben potendo la stessa P.A. denegare motivatamente il rinnovo a chi è già stato concessionario per nove anni e riassegnare la stessa, con le modalità previste (asta pubblica e/o trattativa privata), ad altro soggetto;

- il privato non era titolare di una posizione qualificata al rilascio del rinnovo e, quindi, l’Agenzia, in presenza della dichiarata sussistenza di pendenze fiscali, sebbene non quantitativamente e qualitativamente conosciute, avrebbe potuto legittimamente chiudere il primo procedimento con il diniego dell’istanza di rinnovo;

- il motivo per cui non ha agito in tal modo è da ricondurre esclusivamente all’interesse privato del signor SC, nell’intenzione conservativa del titolo concessorio, qualora le suddette pendenze fiscali fossero risultate inferiori ai 5.000 euro;

- l’attività posta in essere dall’Agenzia appare corretta ed esercitata entro i limiti del sotteso quadro normativo.

2. Il signor SC si è costituito, con memoria ex art. 101, comma 2, c.p.a., chiedendo il rigetto dell’appello anche, all’occorrenza, previo accoglimento dei motivi di ricorso formulati in primo grado dichiarati assorbiti o non esaminati che vengono riproposti.

Tali motivi riproposti, sintetizzati in narrativa, erano così rubricati:

A) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione – Contraddittorietà tra parti dello stesso provvedimento – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21- nonies , comma 1, della legge n. 241/1990 – Violazione del legittimo affidamento – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2- bis , della legge n. 241/1990 – Sviamento – Travisamento – Falso supposto di fatto – Arbitrarietà – Manifesta irragionevolezza – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost.

B) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, comma 4- ter , del d.m. 38/2013 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e di istruttoria.

C) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per manifesta arbitrarietà – Violazione delle garanzie partecipative – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 2- bis , della legge n. 241/1990.

D) Violazione e/o falsa applicazione del principio di tassatività delle cause di decadenza – Sviamento – Eccesso di potere per manifesta arbitrarietà.

3. Parte appellante eccepisce l’inammissibilità per tardività della memoria di costituzione di parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a.

In particolare parte appellante sostiene che:

- l’appello erariale avverso la sentenza del Tar è stato notificato all’appellato in data 16.10.2023, giorno dal quale è iniziato a decorrere il termine per la costituzione e per la presentazione delle memorie dell’appellato;

- nel caso de quo - rientrando la controversia nell’ambito di quelle di cui all’art. 119 c.p.a., non si applica il termine di sessanta giorni (cfr. artt. 46, 92 c.p.a.), bensì il termine ridotto di trenta giorni ai sensi dell’art. 119, comma 2, c.p.a., il quale prevede il dimezzamento di tutti i termini processuali ordinari, salvo in determinati casi previsti dalla legge.

3.1 L’eccezione non merita accoglimento e in ogni caso non produce gli effetti voluti dall’appellante.

Preliminarmente essa appare generica (e come tale inammissibile). Parte appellante, infatti, non specifica con esattezza a quale delle tante ipotesi elencate nell’art. 119 c.p.a. apparterrebbe la fattispecie in esame, obbligando il Collegio ad individuare la categoria cui la stessa parte appellante avrebbe voluto riferirsi che pare debba essere quella delle procedure di affidamento di lavori pubblici, servizi e forniture, e in particolare la concessione di servizio pubblico.

Ma (riprendendo le considerazioni svolte dall’Adunanza Plenaria nella decisione n. 22/2016) non può essere considerata assolutamente pacifica la riconducibilità della controversia in esame alla tipologia contemplata nel numero 1), del comma 1, dell’art. 119 del c.p.a. (sub specie: concessione di servizio pubblico).

Da questa considerazione discende che sussistono le condizioni per, quanto meno, riconoscere l'errore scusabile, in considerazione della inequivocabile indicazione in calce al provvedimento impugnato, in cui è segnalato il termine di sessanta giorni per l'impugnazione davanti al Tar (Cons. Stato, sez. IV, 11/04/2022, n. 2705). L’indicazione del termine di sessanta giorni per l’impugnativa al Tar legittima a credere che la stessa Amministrazione fosse convinta che la controversia era soggetta al rito ordinario.

4. L’appello è infondato nel merito.

La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo, potere ufficioso che non è vincolato né dell'intitolazione dell'atto né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, dovendo l'esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'Amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza, e inoltre neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato (Cons. Stato, sez. V, 02/02/2024, n. 1076).

Contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante, nel caso di specie, siamo di fronte ad un annullamento d’ufficio e non ad una revoca

Il principio fondamentale che regola il potere di annullamento in autotutela è quello espresso dall'art. 21- nonies della legge n. 241/1990. Tale norma attribuisce all'Amministrazione un margine di discrezionalità che si concretizza nella valutazione dell'interesse pubblico rispetto all'affidamento del destinatario dell'atto. È necessario che sussistano i presupposti dell'originaria illegittimità del provvedimento e dell'interesse pubblico concreto e attuale alla sua rimozione, tenendo conto delle posizioni giuridiche soggettive consolidate. La mancanza di motivazione, la genericità nel richiamo all'interesse pubblico e la mancata valutazione degli interessi dei destinatari possono configurare l'illegittimità dell'annullamento in autotutela.

Declinando questi principi nel caso di specie è agevole rilevare che:

(i) a fondamento dell’atto impugnato è posta una circostanza (evidenziata dallo stesso richiedente, ovvero l’esistenza di pendenze fiscali) già nota al momento del rilascio del rinnovo novennale della licenza per la gestione della rivendita di tabacchi lavorati. Di fronte a tale dato è escluso che si possa qualificare come revoca l’atto impugnato: esso è un atto di annullamento. Era compito dell’Amministrazione analizzare la rilevanza di tale circostanza prima del rilascio della licenza;

(ii) il regime dell’annullamento in autotutela è quello descritto dall’art. 21- nonies della legge n. 241/1990. Perché l’autotutela possa considerarsi legittima è necessario che esista un interesse pubblico all'esercizio del potere di autotutela, che pacificamente non si riduce al mero interesse a ristabilire la legalità, e una comparazione di tale interesse con quello privato al mantenimento dell'efficacia dell'atto, che deve risultare, all'esito, meritevole di minor tutela. Nell’atto impugnato non è dato rinvenire alcuna enunciazione relativa all’esistenza di un interesse pubblico all’annullamento né tanto meno esso contiene la comparazione tra l’interesse pubblico e l’affidamento ingeneratosi nel privato;

(iii) il provvedimento impugnato è stato adottato il 3 febbraio 2023, quindi oltre il termine di 12 mesi (dal 20 agosto 2021) previsto dal comma 1 dell’art. 21- nonies l. n. 241/1990. Di qui l’illegittimità dell’atto impugnato.

5. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

NZ Cordi', Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO