Pubblicato il 08/07/2025

N. 05948/2025REG.PROV.COLL.

N. 02244/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2244 del 2024, proposto dal Ministero della cultura – Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio delle province di Brindisi e Lecce, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la società Leuca Gest di TE IS & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Quinto e Antonio Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Unione dei Comuni Terre di Leuca e del Comune di Gagliano del Capo, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – sezione staccata di Lecce, sez. I, n. 1005/2023, pubblicata il 2 agosto 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Leuca Gest di TE IS & C. s.a.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione depositate dalle parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Ministero della cultura impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Puglia – sezione staccata di Lecce ha accolto il ricorso proposto dalla società Leuca Gest di TE IS & C. s.a.s. (di seguito anche la società) avverso il diniego di autorizzazione paesaggistica richiesta ex post a sensi dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 5.01 delle NTA del PUTT/P in relazione ad un’istanza di condono presentata ai sensi della legge n. 47/1985 per l’ampliamento di due unità abitative ad uso turistico-ricettivo n. 2° e 2b a suo tempo realizzate senza titolo in area soggetta a vincolo.

2. Ai fini della ricostruzione della vicenda, giova premettere che – sei anni dopo il parere negativo della Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio delle province di Lecce, Brindisi – l’Unione dei Comuni Terre di Leuca aveva disposto il diniego originariamente avversato sulla base del parere soprintendentizio medesimo richiamando anche le sentenze nn. 5529/2018 e 5530/2018 del Consiglio di Stato, rese con riferimento ad ulteriori fabbricati oggetto di domanda di condono presentate da parte della medesima società.

2.1. Il T.a.r. aveva accolto il gravame motivando sull’erronea applicazione dell’art. 51 della l.r. Puglia n. 56/1980 e del difetto di motivazione del provvedimento in quella sede avversato e ritenendo, in particolare, che il provvedimento soprintendentizio fosse affetto da violazione di legge in accoglimento della tesi di parte ricorrente – essenzialmente basata su una dichiarazione sostitutiva a firma dello stesso rappresentante legale della società e sulla relazione tecnica allegata alla domanda di condono –, secondo cui le opere sarebbero state realizzate in epoca antecedente all’entrata in vigore della citata legge regionale, circostanza questa indicata come non contestata in primo grado dall’Amministrazione resistente.

3. Il Ministero della cultura impugna detta pronuncia, in estrema sintesi, richiamando il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui spetta all’autore dell’abuso fornire la prova della data di realizzazione dell’immobile ai sensi dell’art. 2697 c.c. e sostenendo che la società, in realtà, non avrebbe effettivamente provato che la costruzione era stata effettivamente realizzata ante 1980; nel caso di specie la ricorrente in primo grado si sarebbe limitata a depositare il provvedimento impugnato e la citata autodichiarazione, di talché l’Amministrazione, in assenza di concreti elementi probatori di segno contrario, non avrebbe avuto l’onere di contestare la richiamata affermazione.

La pronuncia avversata si porrebbe, poi, in “ irrimediabile contrasto ” con altre due pronunce del medesimo Tribunale (nell’atto di appello viene specificamente e diffusamente richiamata la pronuncia n. 1023/2023) afferenti due ulteriori costruzioni facenti parte del medesimo intervento abusivo complessivo, consistente in un complesso turistico composto da otto abitazioni e due piscine realizzate senza titolo e sei abitazioni recanti difformità rispetto a quanto autorizzato, per una superficie complessiva di 46.794 mq, che sarebbe stato strumentalmente parcellizzato in dieci distinti contenziosi.

Non sussisterebbe, inoltre, alcun difetto di motivazione nel provvedimento della Soprintendenza, dal momento che “ il diniego di sanatoria, implicando una verifica di carattere vincolato, deve indicare le disposizioni di legge o di carattere urbanistico da cui derivi la inedificabilità, in modo da consentire all’interessato di rendersi conto degli impedimenti che si frappongono alla regolarizzazione dell’opera abusiva (…) ”.

4. Con memoria depositata il 30 maggio 2025 la società confuta le tesi di controparte, sostenendo, tra l’altro, l’inammissibilità delle contestazioni afferenti l’epoca di realizzazione dell’abuso per violazione del divieto di nova di cui agli artt. 345 c.p.c. e 104 c.p.a. ed insistendo per il rigetto, ritenendo che correttamente il giudice di primo grado abbia a tal fine valutato come sufficiente e comunque idoneo ausilio probatorio la relativa documentazione in atti.

5. All’udienza pubblica del 1° luglio 2025 la causa è stata ritualmente chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. La causa si inserisce in un più ampio contenzioso, a fronte del quale, secondo quanto riferito dalla parte appellante, il giudice di primo grado avrebbe assunto orientamenti non uniformi; la questione, inoltre, è stata oggetto di recentissime pronunce della Sezione rese in relazione a taluni appelli proposti dalla medesima società avverso sentenze (in quel caso) ad essa non favorevoli rese dal medesimo Tribunale (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 5307/2025, n. 5350/2025, n. 5351/2025 e n. 5352/2025).

7. Sull’eccezione in rito proposta dalla parte appellata con la memoria innanzi richiamata vale richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo il quale il divieto di nova in appello si riferisce al solo ricorrente in primo grado e non alle altre parti del processo, le quali potrebbero anche, in ipotesi, non essersi costituite nel grado precedente.

Come anche recentemente chiarito da questo Consiglio di Stato, “ il c.d. divieto dei nova in appello, ex art. 104, comma 1, c.p.a., si applica solo all’originario ricorrente; infatti, solo a quest’ultimo, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, è precluso un ampliamento dello stesso nel giudizio d’appello (cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 luglio 2023, n. 7424) ” (così Cons. Stato, sez. VII, n. 3479/2025; in termini cfr. anche Cons. Stato, sez. V, n. 9013/2024 e n. 4824/2024 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata).

Del resto, “ il divieto dei nova in appello ‘è preordinato ad evitare che nel giudizio di appello possa realizzarsi l’ampliamento del thema decidendum cristallizzatosi nel precedente grado del giudizio, perché tale evenienza finirebbe per frustrare il principio del doppio grado del giudizio, costituirebbe un vulnus del diritto di difesa della parte che subisse tale ampliamento e determinerebbe altresì una minore celerità dei processi, in quanto si dovrebbero affrontare nel giudizio successivo questioni ‘nuove’, che non sono state sottoposte al contraddittorio delle parti e allo scrutinio del Giudice nel precedente grado del giudizio’ (C.d.S., Sez. IV, n. 2015/2024, cit.). Pertanto, nell’ambito del giudizio amministrativo di appello la parte processuale non può introdurre nuove domande processuali, caratterizzate da un nuovo o mutato petitum , o da una nuova o mutata causa petendi che determinino una nuova o mutata richiesta giudiziale ovvero nuovi o mutati fatti costitutivi della pretesa azionata (C.d.S., Sez. VI, 29 gennaio 2020, n. 714) ” (così Cons. Stato, sez. VII, n. 3677/2025).

7.1. In ogni caso, si deve al riguardo rilevare che, diversamente da quanto indicato nell’atto di appello – e come peraltro rilevato dalla società nella memoria innanzi richiamata –, non risultano essere state depositate dalla parte appellante le copie digitali di immagini aerofotografiche dell’area interessata dalla controversia ivi richiamate e descritte.

8. Venendo più specificamente alla vicenda, l’appello si sofferma su entrambe le questioni prese a presupposto dal giudice di prime cure, vale a dire per un verso l’epoca di realizzazione del manufatto e per altro verso il ritenuto difetto di motivazione del parere della Soprintendenza.

8.1. Sul primo profilo parte appellante deduce, diversamente da quanto affermato nella sentenza impugnata, di aver debitamente e specificamente contestato in primo grado la dichiarazione di controparte secondo cui la costruzione sarebbe stata realizzata nel 1975 – e quindi prima dell’entrata in vigore della l.r. n. 56/1980 – e contesta la valenza della dichiarazione sostitutiva resa dal rappresentante legale della società, accolta dal T.a.r. come presupposto sostanzialmente decisivo ai fini del riconoscimento dell’epoca di realizzazione del manufatto, unitamente alle risultanze della relazione allegata alla domanda di condono – e quindi prima dell’entrata in vigore della l.r. n. 56/1980 –, che secondo quanto ritenuto dal giudice di prime cure troverebbe anche conferma nella relazione tecnica allegata alla domanda di condono a suo tempo presentata, laddove si evidenzia che “ il complesso è stato iniziato nel 1974 e ultimato negli anni successivi ”.

8.2. Sul punto si deve in primo luogo rilevare che, a ben vedere, con il ricorso proposto in primo grado, depositato il 28 febbraio 2019, la società ricorrente non aveva dedotto l’asserita effettuazione dell’intervento in data anteriore alla data di entrata in vigore della l.r. n. 56/1980, soffermandosi piuttosto su questioni di carattere essenzialmente giuridico – in estrema sintesi relative alla sussistenza o meno del vincolo all’atto dell’espressione del parere della Soprintendenza e comunque di diversa natura –, peraltro assorbite dalla pronuncia qui avversata.

La questione dell’epoca di realizzazione del manufatto è stata invero introdotta nel giudizio innanzi al T.a.r. dall’allora ricorrente solo in un secondo momento, e segnatamente con il deposito effettuato l’11 maggio 2023 della dichiarazione sostitutiva innanzi richiamata, per essere poi esplicitata nella memoria depositata il 22 maggio 2023, nell’imminenza dell’udienza, laddove si sosteneva che “ l’intervento per cui è causa è stato realizzato prima del 1980, e cioè prima dell’entrata in vigore della previsione vincolistica asseritamente ostativa al rilascio del condono ”.

Trattandosi, quindi, di un nuovo motivo il giudice di prime cure avrebbe dovuto rilevarne l’inammissibilità, essendo con ogni evidenza scaduti i termini a tal fine previsti dagli artt. 29 e 43 c.p.a.

Ma anche a non voler considerare detta circostanza – e premesso che le norme in materia di condono hanno natura derogatoria ed eccezionale, con conseguente necessità di procedere ad una lettura di stretta interpretazione della relativa disciplina (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n. 20/1999) – non può non rilevarsi che la dichiarazione sostitutiva in questione, in quanto proveniente dallo stesso legale rappresentante pro tempore della società, signor RL TE, non appare di per sé sola idonea a fornire prova adeguata dell’anno di realizzazione dell’opera, e ciò indipendentemente dal fatto che detta dichiarazione, secondo quanto indicato dal giudice di prime cure, fosse stata resa “ a corredo del procedimento ”.

Per consolidata giurisprudenza, grava, come noto, sul ricorrente l’onere della prova dell’ultimazione entro una certa data di un’opera edilizia abusiva, in quanto solo l’interessato può fornire gli inconfutabili atti, documenti o gli elementi probatori che siano in grado di radicarne la ragionevole certezza, e ciò in quanto “ l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza dell’immobile abusivo spetta a colui che ha commesso l’abuso, mentre solo la deduzione da parte di quest’ultimo di concreti elementi di riscontro trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione ” (così Cons. Stato, Sez. VI, n. 1222/2022; sul punto cfr. anche, ex multis , Cons. Stato, sez. VI, n. 309/2025; n. 10382/2023, n. 2523/2023; sez. II, n. 6181/2024 e l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata); documenti e/o ulteriori elementi probatori che devono, quindi, essere al tempo stesso concreti e inconfutabili e che come tali, obiettivamente, non possono essere surrogati da un’autodichiarazione resa dall’interessato che non sia adeguatamente suffragata altrimenti sul piano oggettivo.

Sul punto si deve, inoltre, rilevare che la sentenza n. 1022/2022 della sezione VI di questo Consiglio di Stato – evocata, tra le altre, dall’appellante – menziona espressamente talune dichiarazioni sostitutive rese in quel giudizio da terzi, “ che il Collegio non [aveva] motivi per considerare inattendibili ” considerato che “ il provvedimento impugnato forni[va] elementi non risolutivi in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto ”.

Diversamente da quanto dedotto dalla società, non appare quindi evincersi da detta pronuncia l’estensione “ anche ” a quelle rese da terzi dell’asserita valenza probatoria delle dichiarazioni sostitutive della parte interessata, che in quel giudizio appaiono considerate non come decisivamente valide di per sé (attesa comunque la presenza agli atti delle richiamate dichiarazioni di terzi) ma in quanto (anche) corroborate dal comportamento dell’ente locale, che, come si legge nella citata sentenza, aveva lasciato decorrere inutilmente il termine assegnatogli con ordinanza collegiale per depositare elemento di riscontro circa l’epoca di costruzione del manufatto oggetto di quella controversia.

Ma v’è di più.

In ordine alla valenza probatoria da attribuire a detto documento ai fini della presente fattispecie appare decisivo il fatto che nel quadro “F” della domanda di condono presentata il 28 marzo 1986, in atti, il medesimo signor RL TE aveva indicato come “ anno di ultimazione ” del manufatto il “ 1982 ”, il che con ogni evidenza si pone in diretto contrasto con quanto da egli stesso affermato nella dichiarazione sostitutiva innanzi richiamata, laddove, come detto, aveva a tal fine indicato l’anno 1975.

Tra l’altro, deve anche tenersi conto del fatto che nella presente fattispecie si controverte in ordine ad un diniego concernente non già la realizzazione dei manufatti in questione, bensì il loro ampliamento sine titulo , il che attenua ulteriormente la valenza ai presenti fini della dichiarazione sostitutiva ritenuta decisiva dal T.a.r., laddove si attesta che “ la costruzione è stata realizzata nell’anno 1975 ”, senza nulla precisare, a ben vedere, sull’epoca del loro ampliamento abusivo.

8.3. Quanto poi alla valenza della richiamata relazione tecnica – fermo restando che detto documento non attesta neanche in via approssimativa una data specifica di asserita conclusione dei lavori, limitandosi a evocare genericamente come periodo di ultimazione gli “ anni successivi ” al 1974 – giova ancora ricordare che, come affermato da questo Consiglio, “ È, altresì, pacifico che tale prova non possa essere fornita rinviando a relazioni peritali in assenza di prove oggettive della data di ultimazione delle opere (Cons. Stato, Sez. VI, 7 dicembre 2022, n. 10719) ” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1829/2023).

E ciò dovendosi necessariamente prescindere dalle “ immagini aerofotografiche ” innanzi richiamate, descritte nell’atto di appello come dimostrazione “ inequivocabile [dell]’assenza di qualsiasi traccia di volumetria riconducibile agli immobili in oggetto ” al 13 settembre 1979 (vds. pagg. 11/12 dell’appello medesimo), che pure avrebbero astrattamente potuto, qualora fossero state effettivamente depositate, costituire utile elemento di valutazione, non risultandone traccia agli atti di causa.

8.4. Alla luce di tali considerazioni, in definitiva, non appare condivisibile l’assunto del T.a.r. circa l’idoneità della prova della realizzazione delle opere in questione prima dell’entrata in vigore della l.r. n. 56/1980 come fornita dalla società ricorrente in primo grado, dovendosi piuttosto ritenere che non vi sono agli atti elementi sufficienti per ritenere che le opere in esame siano state effettivamente realizzate prima dell’imposizione, con legge regionale n. 56/1980, del vincolo di tutela paesaggistica.

8.5. Non può parimenti concordarsi con il giudice di prime cure laddove ha ritenuto che il provvedimento della Soprintendenza sia viziato da difetto di motivazione, dovendosi per contro ritenere che esso consente di ricostruire sia le premesse sia l’ iter logico seguito dall’Autorità preposta alla tutela del vincolo nel percorso valutativo e conclusivo, laddove rileva che le opere in questione eseguite in assenza di titolo edilizio “ per forma e dimensioni, violazione art. 51 lett. f Legge Regionale 56/80 e NTA del PUTT.P/Puglia art. 3.07.4, si pongono in contrasto con le valenze paesistiche da e verso il mare del contesto caratterizzato da zona costiera con scogliera alta digradante verso il mare già alterata dalla presenza di edifici costruiti negli anni 70 e che non ammette ulteriori incrementi di volumi, presenza di manufatti a secco ”.

E, vale precisare, ritiene il Collegio che detta motivazione sarebbe da considerarsi sufficiente anche laddove si volesse accogliere la tesi dell’insussistenza sull’area di un vincolo di inedificabilità assoluta, il che imporrebbe una conseguente valutazione nel merito del caso di specie da parte dell’autorità preposta alla tutela, non potendosi la stessa in quel caso limitare alla mera applicazione – e, quindi, al mero richiamo – delle disposizioni vincolistiche.

9. Giova, infine, per mera completezza e sia pure in via del tutto incidentale, richiamare quanto recentemente sancito dalla Sezione in relazione ai contenziosi innanzi richiamati proposti dalla società qui appellata – in quei casi risultata soccombente in primo grado –, laddove viene ricordato “ il consolidato orientamento giurisprudenziale (ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 1° agosto 2017, n. 3860) secondo cui il vincolo di inedificabilità assoluta ‘entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo’ previsto dall’art. 51, primo comma, lettera f) della l. reg. n. 56/1980, pur se di carattere temporaneo, rientra senz’altro tra i vincoli preclusivi del condono, ai sensi dell’art. 33 della l. n. 47/1985 ”, con l’ulteriore precisazione della “ irrilevanza di eventuali modifiche del regime vincolistico che siano intervenute dopo l’edificazione delle opere (Cons. Stato, sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9137; sez. VI, 15 luglio 2024, n. 6333) ” (Cons. Stato, sez. II, n. 5307/2025, cit.).

10. Alla luce delle superiori considerazioni complessive l’appello è fondato e come tale deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza avversata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

11. Le spese di giudizio sono poste, come di regola, a carico della parte soccombente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la società appellata alla refusione a favore della parte appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che – considerata anche la serialità dei ricorsi – si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De RL, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giancarlo Carmelo Pezzuto	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO