Pubblicato il 18/06/2025

N. 05307/2025REG.PROV.COLL.

N. 02302/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2302 del 2024, proposto da
LE Gest di ER NA & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. I, 9 agosto 2023, n. 1023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e udito per parte appellante l’avvocato Ugo De Luca, in sostituzione degli avvocati Antonio Quinto e Pietro Quinto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, intervenuto nell’ambito di una pratica di condono edilizio disciplinata dalla normativa sul c.d. “secondo condono” (art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).

2. Dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti emerge che:

a) la società appellante è proprietaria di tre vecchi fabbricati rurali Comune di Gagliano del Capo, siti su terreno catastalmente censito al fg. 16 p.lla 266;

b) gli immobili sono stati interessati da interventi di ampliamento eseguiti sine titulo , per i quali è stata presentata istanza di condono, ai sensi dell’art. 39 della l. 724/1994 (pratica edilizia prot. n. 1866/7-8-9-9a-10-10a NA 168/C/7-8-9-9a-10-10a);

c) nel corso del procedimento di sanatoria, dopo il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio (n. 179, reso nella seduta del 26 maggio 2011), è intervenuto il preavviso di parere negativo della competente EN (con nota prot. 17600, del 26 ottobre 2011);

d) nonostante le osservazioni formulate dalla società, la EN (con nota prot. n. 3213 del 20 febbraio 2012) ha confermato il proprio parere negativo, rappresentando che le opere oggetto dell’istanza di condono « per forma e dimensioni, violazione art. 51 lett. f Legge regionale 56/80 e NTA del PUTT/P Puglia art. 3.07.4, si pongono in contrasto con le valenze paesistiche e panoramiche da e verso il mare del contesto caratterizzato da zona costiera con scogliera alta digradante verso il mare già alterata dalla presenza di edifici costruiti negli anni 70 e che non ammette ulteriori incrementi di volumi, presenza di manufatti a secco »;

e) sulla base di tale parere, con il provvedimento prot. n. 2209 del 14 novembre 2018, l’Unione dei Comuni Terre di LE ha disposto il diniego dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, funzionale alla definizione della pratica di condono edilizio delle opere di « ampliamento di tre unità abitative n. 7-8 e 9 con la creazione di sei unità n. 7-8-9-9a-10-10a – ad uso turistico ricettivo ».

3. Il T.a.r. Lecce, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso proposto contro il provvedimento di diniego e compensato le spese di lite tra le parti. In particolare, la decisione:

a) richiama i « condivisibili principi » espressi da due sentenze del Consiglio di Stato (sez. VI, 26 settembre 2018, n. 5529 e n. 5530, che hanno respinto analoghi ricorsi proposti dalla stessa società), secondo cui il vincolo di cui all’art. 51, primo comma, lett. f), della legge regionale Puglia 31 maggio 1980, n. 56 – rilevante nella vicenda – non è assimilabile al vincolo previsto dall’art. 1- quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (convertito in legge 8 agosto 1985, n. 431) e, diversamente da quest’ultimo, è sempre ostativo al condono;

b) esclude che vi siano elementi per ritenere che le opere siano state realizzate prima della legge regionale appositiva del vincolo;

c) ritiene irrilevanti le censure dirette a valorizzare il sopravvenuto venir meno del predetto vincolo, osservando che « l’ammissibilità del condono va valutata con riferimento ai vincoli vigenti al momento della realizzazione dell’abuso », e rilevando altresì che « non risulta neppure prospettato o dimostrato che la sopravvenienza del P.P.T.R. (Piano Paesaggistico Territoriale Regionale della Puglia) abbia modificato in melius il citato regime vincolistico ».

4. La società domanda la riforma della sentenza, deducendo « error in iudicando: errata percezione dei fatti nonché dello specifico contenuto degli atti di causa; violazione art. 88 c.p.a. per difetto di motivazione; violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato; violazione e falsa applicazione di legge; eccesso di potere; travisamento; sviamento ».

4.1. Ripropone, inoltre, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi di cui ai punti 2.2) e 3) del ricorso introduttivo di primo grado, su cui il T.a.r. non si è espresso.

5. Si è costituito in giudizio il solo Ministero della cultura, che ha depositato documentazione relativa al procedimento.

6. Con l’unico, articolato, motivo di appello, la società contesta la sentenza del T.a.r., rilevando:

a) l’omessa pronuncia sulla censura relativa alla mancata considerazione del quadro vincolistico vigente al momento della determinazione amministrativa, costituito dal PT (Piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia) approvato con deliberazione di Giunta regionale n. 176 del 16 febbraio 2015 (par. 1.1 dell’atto di appello);

b) l’omessa pronuncia sulla doglianza concernente la sopravvenienza della previsione vincolistica di cui all’art. 3.07.4 delle NTA del PUTT/P – richiamata dalla EN a fondamento del parere negativo – approvato con deliberazione di Giunta regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000, e dunque successivamente alla realizzazione delle opere oggetto di condono (par. 1.2);

c) l’erronea considerazione del vincolo di cui all’art. 51, lett. f), della l.reg. n. 56/1980, destinato a operare « sino all’entrata in vigore dei Piani territoriali » e quindi assimilabile al divieto transitorio di edificazione di cui all’art. 1- quinquies del d.l. n. 312/1985, che – ai sensi dell’art. 39, comma 20, della l. n. 724/1994 – non costituisce causa ostativa all’accoglimento della domanda di condono (par. 1.3).

7. Il motivo è infondato.

8. Muovendo dall’esame dell’ultima censura – sub lett. c) – il Collegio ritiene che la sentenza abbia correttamente applicato il consolidato orientamento giurisprudenziale ( ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 1° agosto 2017, n. 3860) secondo cui il vincolo di inedificabilità assoluta “ entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo ” previsto dall’art. 51, primo comma, lettera f) della l. reg. n. 56/1980, pur se di carattere temporaneo, rientra senz’altro tra i vincoli preclusivi del condono, ai sensi dell’art. 33 della l. n. 47/1985.

8.1. A sostegno di tale soluzione interpretativa militano, infatti, le seguenti considerazioni:

a) l’art. 39, comma 20 della l. n. 724/1994, derogando al principio generale che vieta il condono di opere realizzate in violazione di vincoli di inedificabilità assoluta (art. 33 della l. 47/1985), reca una previsione di carattere eccezionale e quindi, ai sensi dell’art. 14 delle preleggi, non applicabile “ oltre i casi e i tempi in ess[a] considerati ” (Cons. Stato, Sez. VI, 24 luglio 2017, n. 3659);

b) non è comunque possibile assimilare il vincolo previsto dall’art. 51, primo comma, lettera f), della legge regionale n. 56/1980 a quello previsto dall’art. 1- quinquies del d.l. n. 312/1985 (richiamato dall’art. 39, comma 20, della legge n. 724/1994 per ammettere la valutazione in concreto della condonabilità delle opere abusive). I due vincoli, infatti, divergono:

- quanto alla fonte normativa da cui promanano, per cui deve escludersi che « l’art. 39, comma 20, della legge statale n. 724 del 1985, nel richiamare un’altra disposizione di legge statale quale il citato art. 1 quinquies, possa essere interpretato nel senso che nel suo ambito di applicazione rientrino anche i casi previsti da una disposizione di legge regionale» (Cons. Stato, n. 3860/2017 cit.);

- quanto al contenuto: mentre l’art. 1- quinqiues del d.l. n. 312/1985 ha introdotto « uno specifico regime di salvaguardia delle aree identificate dalle Soprintendenze statali, sulla base dei poteri conferiti dall’art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984 », l’art. 51, primo comma, lettera f), della l. reg. n. 56/1980 « individuato una categoria generale ed astratta di aree e di beni, senza la mediazione di poteri amministrativi in precedenza esercitati » (Cons. Stato, n. 3860/2017 cit.);

c) il fatto che il legislatore del “secondo condono” abbia avvertito la necessità di escludere, con espressa previsione derogatoria, la riconducibilità all’art. 33 l. n. 47/1985 del solo divieto transitorio di edificare di cui all’art. 1- quinquies del d.l. n. 312/1985, « dimostra come , a contrario , in assenza di omologa previsione ad excludendum , il vincolo temporaneo introdotto dal legislatore regionale pugliese rientri fra quelli comportanti l’assoluta insanabilità dell’abuso » (Cons. Stato, sez. V, 15 novembre 1999, n. 1914).

8.2. Deve, pertanto, ribadirsi che l’art. 39, comma 20, della l. n. 724/1994, nell’ammettere che le istanze proposte ai sensi del suo comma 1 possano essere accolte, in presenza dei relativi presupposti, anche quando sull’area sia stato violato il vincolo di cui all’art. 1- quinquies del d.l. 312/1985 (convertito in l. 431/1985), non è applicabile alle ipotesi di violazione del vincolo di cui all’art. 51, primo comma, lettera f), della l.reg. Puglia n. 56/1980, che qui rileva ( ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2024, n. 6333; sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9137; sez. IV, 26 giugno 2017, n. 3103; sez. II, 4 novembre 2016, n. 2298; sez. V, 13 aprile 2012, n. 2116).

8.3. Per completezza, si osserva altresì che l’orientamento difforme espresso dalle due sentenze citate dall’appellante (Cons. Stato, sez. VI, 30 giugno 2017, nn. 3200 e 3201) è rimasto del tutto isolato in giurisprudenza ed è stato costantemente sconfessato dalle pronunce successivamente intervenute (a partire dalla citata Cons. Stato, n. 3860/2017 che, pur dando atto del contrasto originato dalle sentenze 3200 e 3201/2017, « ritiene di confermare l’orientamento in precedenza consolidatosi »).

8.4. Nemmeno rileva che le sentenze del Consiglio di Stato (sez. VI, nn. 5529 e 5530 del 2018) richiamate dalla pronuncia di primo grado siano state successivamente revocate per errore di fatto, trattandosi di esito che non incide sulla validità dei principi di diritto in esse affermati.

9. Le considerazioni che precedono conducono inevitabilmente al rigetto dell’appello, attesa l’irrilevanza di eventuali modifiche del regime vincolistico che siano intervenute dopo l’edificazione delle opere (Cons. Stato, sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9137; sez. VI, 15 luglio 2024, n. 6333).

9.1. A tale proposito, è stato infatti chiarito che « ai fini dell’applicazione dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985, il parametro di riferimento è solo la norma che, nelle more dell’adozione del piano urbanistico, pone un divieto assoluto di edificazione in funzione di salvaguardia delle future scelte dell’Amministrazione; l’immediata operatività del vincolo, e la conseguente insanabilità delle opere realizzate in dispregio di quanto da esso disposto, trovano piena, ragionevole ed esaustiva giustificazione nell’esigenza di evitare che una edificazione incontrollata possa compromettere in modo irreversibile la funzione programmatoria affidata al suddetto strumento». Pertanto, «la liceità o meno dell’insediamento edilizio (e la sua condonabilità) deve essere verificata con esclusivo riferimento alla legislazione vigente all’epoca della sua realizzazione, e non ai possibili contenuti della futura disciplina urbanistica, alla quale la legge affida il compito di definire l’ an , il quando e il quomodo dell’edificazione all’interno della fascia costiera» (Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2006, n. 5725; in termini, sez. VII, 17 maggio 2017, n. 2342).

10. In ogni caso, le ulteriori censure svolte con il motivo di appello – cfr. supra, par. 6, lett. a) e b) – non risultano comunque condivisibili.

10.1. L’appellante richiama gli strumenti pianificatori sopravvenuti alla realizzazione delle opere – rispettivamente, il PUTT/P, approvato con deliberazione della Giunta regionale del 15 dicembre 2000, e il PT, approvato con deliberazione della Giunta regionale del 16 febbraio 2015 – la cui entrata in vigore avrebbe determinato il “superamento” del vincolo temporaneo previsto dalla legge regionale n. 56/1980.

10.2. La tesi è sviluppata in termini del tutto generici, senza dimostrare – come già rilevato dal T.a.r. – che tale ius superveniens abbia effettivamente inciso, in senso favorevole all’appellante, sul regime vincolistico dell’area interessata dall’abuso edilizio e non si sia invece limitato a modificare la fonte da cui il vincolo promana.

10.3. In realtà, esaminando il contenuto delle previsioni menzionate, si riscontra la sostanziale continuità del regime vincolistico proprio delle zone costiere della Regione Puglia, rilevante in questa sede (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 luglio 2024, n. 6329; sez. VI, 4 maggio 2020, n. 2812). Infatti:

a) l’art. 51, comma primo, lett. f) della l. reg. n. 56/1980 disponeva che “ sino all’entrata in vigore dei piani territoriali … è vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare ”;

b) l’art. 30.7.4 delle NTA del PUTT/P ha poi stabilito che nell’area litoranea “a) non sono autorizzabili piani e/o progetti e interventi comportanti la modificazione dell’assetto del territorio (esclusi quelli finalizzati al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali), nonché la realizzazione di. .. qualsiasi nuova opera edilizia ”;

c) da ultimo, l’art. 45, comma 2, del PT, attualmente vigente, dispone che “nei territori costieri – che, secondo l’art. 41 del medesimo PT “ consistono nella fascia di profondità costante di 300 m, a partire dalla linea di costa …” – non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali” ;

10.4. Il regime di inedificabilità assoluta sull’area interessata dall’abuso – con conseguente insanabilità dell’opera – permane, dunque, anche alla luce delle discipline pianificatorie successivamente intervenute.

10.5. Non appare censurabile, pertanto, la menzione, nel provvedimento, dell’art. 3.07.4 delle NTA del PUTT/P che – benché sopravvenuto alle opere – si pone in sostanziale continuità con il vincolo previsto dalla legge regionale 56/1980.

11. Rimangono assorbiti, anche in questa sede, i motivi – assorbiti in primo grado e riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. – diretti a contestare il contenuto delle valutazioni tecniche espresse dalla EN nel proprio parere.

11.1. Tali motivi non potrebbero, infatti, influire sull’esito del giudizio, atteso che l’insanabilità degli interventi è conseguenza diretta ed immediata delle disposizioni di legge applicabili – art. 33 l. 47/1985, in combinato disposto con l’art. 51, comma primo, lett. f) della l. reg. n. 56/1980 – senza che occorra verificare in concreto la compatibilità delle opere con il contesto paesaggistico (Cons. Stato, sez. IV, 28 maggio 2013, n. 2903; sez. VI, 24 agosto 2023, n. 7935).

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

12.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alle spese del grado, che si liquidano in favore dell’amministrazione resistente nella somma di € 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO