Pubblicato il 02/10/2025

N. 07695/2025REG.PROV.COLL.

N. 02595/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2595 del 2025, proposto dall’Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro - INAIL, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Teresa Ottolini e Giuseppe Quartararo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la società TI IE e EL S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Carmelo Salerno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Terza, n. 30/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società TI IE e EL S.n.c.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La società TI IE e EL s.n.c. ha partecipato alla procedura avviata dall’I.N.A.I.L. con avviso pubblico (ISI 2017) ai fini del finanziamento di progetti per il miglioramento dei livelli di salute e sicurezza sul lavoro, relativamente alla tipologia di finanziamento inerente la “ riduzione del rischio infortunistico mediante la sostituzione di trattori agricoli o forestali e di macchine ” ed al precipuo scopo di acquistare due nuovi trattori, un SE ER 5712S ed un SE ER 7722S, in sostituzione di altrettanti già posseduti e da rottamare, per un investimento complessivo pari ad € 221.500, in relazione al quale veniva richiesto un contributo di € 130.000.

2. Con nota del 7 marzo 2019, l’Istituto comunicava alla richiedente il superamento della fase di verifica prevista dall’art. 19 dell’avviso pubblico, quindi, a seguito della realizzazione e rendicontazione dell’intervento, il medesimo Istituto richiedeva alla stessa chiarimenti in merito alla potenza di uno dei due trattori acquistati e, all’esito della relativa istruttoria, con il provvedimento del 29 luglio 2020 riduceva il finanziamento ad € 82.900,00 Euro, con la seguente motivazione: “ in quanto non è ammessa la spesa di 138600,00 Euro per l’acquisto del trattore SE ER 7722S Dyna VT perché il confronto tra i valori omogenei di potenza, riferibili a quella massima, del vecchio trattore da eliminare (132KW) e del nuovo trattore acquistato (181KW), evidenzia il superamento dell’incremento massimo ammesso (30%) di una delle caratteristiche delle prestazioni (potenza) tra il trattore da eliminare ed il nuovo trattore da acquistare (v. Allegato 1 all’Avviso Pubblico ISI 2017) ”.

3. In particolare, l’art. 3, comma 7, dell’allegato 1 dell’avviso pubblico ISI 2017 prevedeva la possibilità di ottenere un finanziamento dall’I.N.A.I.L. per l’acquisto di trattori, anche con la rottamazione di quelli già posseduti, con la precisazione che i nuovi mezzi dovessero avere le medesime caratteristiche di quelli rottamati nonché prestazioni (potenza, massa, dimensioni, ecc.) non superiori del 30% rispetto a questi ultimi.

4. Avendo sortito esito negativo le istanze di riesame e le osservazioni presentate dalla società richiedente, respinte con le PEC del 20 novembre 2020 e del 29 dicembre 2020, la stessa conveniva in giudizio l’I.N.A.I.L. avanti al Tribunale di Vicenza che, con la sentenza n. 579/2022 del 29 marzo 2022, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

5. La società attrice riassumeva quindi il giudizio dinanzi al T.A.R. per il Veneto, sottoponendo ad esso le seguenti considerazioni in ordine alla asserita illegittimità dei provvedimenti impugnati.

In primo luogo, la ricorrente negava il superamento della soglia del 30% di aumento della potenza tra il vecchio trattore ed il nuovo, evidenziando che, per effettuare la misurazione, l’Istituto convenuto aveva preso a riferimento la potenza massima dei due macchinari, laddove l’avviso pubblico ed il relativo allegato non affermavano che si dovesse necessariamente tenere in considerazione la differenza tra le potenze massime dei due mezzi: anzi, nella FAQ 10 relativa al bando dell’anno successivo (ISI 2018), la stessa Amministrazione aveva precisato che, per i trattori agricoli e forestali, in relazione alla potenza motore si sarebbe fatto riferimento in genere alla potenza massima, ma che era “ tuttavia utilizzabile per il confronto la potenza a regime nominale ”.

Ebbene, facendo riferimento al confronto tra le potenze nominali, doveva escludersi il superamento della soglia del 30% di incremento di potenza, in quanto, come emergeva dalla perizia inviata in esito alla richiesta di chiarimenti formulata dall’I.N.A.I.L., la potenza nominale del trattore rottamato era di 132 KW e quella del trattore acquistato di 169 KW.

La ricorrente invocava anche l’esigenza di interpretare le clausole del bando secondo buona fede ed in modo da favorire la più ampia partecipazione alla procedura.

Sotto diverso profilo, essa esponeva che la potenza massima (presa dall’I.N.A.I.L. come termine di confronto) si attivava solo in particolari condizioni e per attività diverse da quelle per le quali era stato acquistato il mezzo nuovo, tanto che nella dichiarazione del 15 giugno 2020, allegata alla perizia del 22 giugno 2020, il costruttore AGCO Italia s.p.a. chiariva che il sistema Boost (EPM) presente sul trattore SE ER 7722S Dyna VT si inseriva solo ed esclusivamente in due determinate condizioni di utilizzo (inserimento PTO con trattrice in movimento e velocità minima di 100 metri/ora oppure per trasporto a partire da 18 km/h).

Aggiungeva la ricorrente che le FAQ nn. 6 e 7 relative all’allegato 1 all’avviso pubblico ISI 2017 confermavano la possibilità di motivare il superamento del limite pari al 30% e che nella pec del 4 agosto 2020 essa aveva puntualizzato che i trattori sostituiti erano immatricolati rispettivamente nel 1972 (Landini R 9500) e 1983 (Fiat 1880 DT), pertanto erano entrambi sprovvisti di tecnologie elettroniche capaci di produrre una sovrapotenza al bisogno, di cui invece era munito il mezzo nuovo.

Lamentava altresì la ricorrente che, nell’ambito della verifica istruttoria svolta dall’Istituto, la questione della potenza non era mai stata affrontata, essendosi le richieste di chiarimenti dello stesso soffermate sul diverso tema della massa dei mezzi, con la conseguente violazione dei principi di buona fede, efficienza ed imparzialità dell’attività amministrativa.

6. Il T.A.R. adito ha definito il giudizio con la sentenza n. 30 dell’8 gennaio 2025.

Respinta preliminarmente l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dall’Istituto resistente, il T.A.R. ha ritenuto la fondatezza della censura – con assorbimento delle altre – intesa a lamentare la violazione da parte dell’I.N.A.I.L. delle regole di correttezza e buona fede cui deve ispirarsi il rapporto tra P.A. e cittadino, avendo sollevato la questione del superamento del limite di potenza solo nella fase di rendicontazione delle spese e non in quella antecedente della verifica istruttoria della domanda, nonostante la disponibilità già in tale fase dei dati all’uopo necessari, evincibili in particolare dalla documentazione trasmessa con la perizia giurata in data 18 luglio 2018.

Ha osservato in particolare il T.A.R. che “ la Società, a sua volta, aveva prodotto, unitamente alla domanda di ammissione al finanziamento, la perizia giurata datata 18 luglio 2018 che conteneva la brochure del trattore SE ER serie 7700S, riportante una serie di dati del veicolo, fra cui la potenza, indicata in 177 KW (allegato 3B, pag. 12/23 del doc. 10 della produzione documentale della ricorrente) ” e, dunque, “ sin dal momento di ricezione della domanda e della ricordata perizia giurata l’Istituto era stato messo in grado di conoscere - e quindi valutare - ivi compreso quello della potenza, indicata come detto in 177 KW, valore molto prossimo a quello di 181 KW riportato nel libretto di circolazione e in ogni caso superiore alla differenza massima del 30% rispetto a quella del veicolo da sostituire, limite che si arresta a 171,6 KW ”.

Infine, il T.A.R. ha dato atto della “ spettanza del finanziamento nella misura in un primo momento riconosciuta alla ricorrente ”.

7. La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dall’I.N.A.I.L., sulla scorta delle censure di seguito analizzate.

L’Istituto appellante si prefigge in primo luogo di dimostrare l’erroneità della pronuncia appellata, laddove imputa allo stesso la violazione dei doveri di diligenza e buona fede, osservando che, alla stregua della perizia giurata e dei relativi allegati, prodotti dalla ricorrente nell’ambito della fase di verifica di cui all’art. 19 dell’avviso pubblico, l’entità della potenza del trattore da acquistare risultava pari a 158KW, mentre il valore della potenza massima pari a 177 KW si riferiva all’ipotesi, indicata per fini commerciali nella brochure della SE ER, in cui la società istante avesse deciso di acquistare un trattore dotato del dispositivo EPM.

Aggiunge l’I.N.A.I.L. che il tecnico redattore della perizia giurata prodotta dalla società istante aveva evidenziato con un rettangolo rosso il dato di potenza (158KW) da prendere in considerazione, che aveva anche provveduto a riportare nella tabella descrittiva in perizia, e che in fase di verifica la stessa società aveva indicato, come parametro di confronto tra il trattore da sostituire e quello da acquistare, la potenza massima.

Evidenzia altresì l’I.N.A.I.L. che il riferimento alla presenza di un dispositivo denominato “EPM” è stato omesso non solo nella perizia e nel preventivo redatto per la società, ma anche nel listino del trattore MF 7722S.

Pertanto, allega l’Istituto appellante, solo durante lo svolgimento della rendicontazione, dopo aver letto il libretto di circolazione del trattore SE ER 7722S, è stato possibile verificare la sussistenza del dispositivo “EPM”, in quanto in tale libretto era riportato il valore di 181 KW riferito alla potenza massima, da confrontare con il valore di 132 KW riportato nella carta di circolazione del trattore da eliminare (Fiat 1880 DT) e riferito anch’esso alla potenza massima.

Allega inoltre l’Istituto appellante che non poteva configurarsi alcun “ legittimo affidamento ” della società istante all’erogazione della somma richiesta, in quanto, nel provvedimento di “ ammissione con riserva ” del 7 marzo 2019, era stato precisato testualmente che “ il finanziamento dell’acquisto del nuovo trattore (SE ER 7722S) viene ammesso a condizione che il valore della massa a vuoto (tara) indicato nel libretto di circolazione, da produrre in fase di rendicontazione, riporti un valore pari o inferiore a 7670kg ”.

Deduce altresì la parte appellante che è fuorviante la motivazione contenuta nella sentenza impugnata, relativa all’avvenuta “ riduzione del finanziamento originariamente ammesso ”, in quanto l’accoglimento della domanda di finanziamento poteva verificarsi solo successivamente allo svolgimento della fase di rendicontazione, come testualmente previsto dagli artt. 19 e segg. dell’avviso pubblico.

Infine, deduce la parte appellante che l’affermazione del T.A.R., secondo cui “ non vi è alcuna ragione che giustifichi la fase della rendicontazione in un momento successivo all’accoglimento della domanda ”, sconfina nella sfera della discrezionalità tecnica propria dell’Amministrazione ed interferisce nella possibilità di scelta, riconosciuta all’Istituto attraverso la pubblicazione del bando ISI 2017, di individuare determinati requisiti di natura tecnica per la concessione dei finanziamenti.

8. Si è costituita nel giudizio di appello l’originaria ricorrente, per opporsi al suo accoglimento.

9. All’esito della camera di consiglio del 10 aprile 2025, destinata alla trattazione dell’istanza cautelare proposta dall’Istituto appellante, è stato disposto il rinvio della causa all’odierna udienza pubblica, per la sua trattazione nel merito.

10. Quindi, all’esito dell’odierna udienza di discussione, il ricorso di appello è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

11. L’appello non è meritevole di accoglimento.

12. Come si è visto, la sentenza appellata ha ravvisato a carico del provvedimento impugnato in primo grado il vizio invalidante conseguente alla violazione da parte dell’Amministrazione delle regole di diligenza e buona fede che le imponevano, nello svolgimento dei controlli funzionali all’ammissione delle domande di finanziamento, di porre in rilievo le eventuali circostanze ostative che essa avrebbe potuto rilevare in quanto evincibili già dalla documentazione prodotta dal richiedente: è pertanto nel solco della suddescritta ratio decidendi della sentenza appellata, non contestata quanto al principio sul quale si basa ma limitatamente alla applicazione che ne ha fato il T.A.R., che deve essere condotto lo scrutinio dei motivi di appello, al fine di verificare la tenuta argomentativa della stessa sul piano della coerenza logico-giuridica.

13. La violazione del suddetto principio conseguiva nel caso di specie, ad avviso del T.A.R., alla avvenuta rilevazione dell’assenza di uno dei presupposti di ammissibilità della domanda di finanziamento presentata dalla ricorrente – relativo al rispetto del limite massimo di scostamento tra le prestazioni della macchina da acquistare e quella da sostituire, fissato dall’avviso pubblico nella misura del 30%, con particolare riguardo al parametro prestazionale della potenza massima – solo nella fase della rendicontazione dell’investimento già effettuato, con la conseguente lesione dell’affidamento riposto dalla richiedente sull’esito positivo della fase di verifica dei presupposti per l’ammissione al finanziamento, di cui all’art. 19 dell’avviso pubblico.

L’Istituto appellante si prefigge quindi, in primo luogo, di porre in evidenza che non solo dalla documentazione presentata dalla ditta in fase di “ verifica tecnico amministrativa ” di cui al richiamato art. 19 dell’avviso pubblico non era possibile ricavare il dato relativo alla potenza massima del trattore da acquistare, ma che anzi la stessa recava dati non univoci, sì che solo nella fase di rendicontazione, sulla base dell’analisi del libretto di circolazione e del certificato di omologazione del mezzo acquistato, era emerso il superamento del limite suindicato.

14. Deve in senso contrario osservarsi, in primo luogo, che la brochure commerciale del trattore SE ER MF7722S riporta due dati: una potenza massima di 158 kW ed una “ potenza massima con EPM ” di 177 kW.

Come si evince dalla documentazione in atti, il dispositivo “EPM” (acronimo di “ Engine Power Management ”) è un sistema automatico di gestione della potenza del motore che fornisce potenza aggiuntiva (pari a circa 20 kW) in presenza di due condizioni operative, ovvero inserimento “PTO” (“ Power Take Off ” o “ presa di forza ”, costituita dal meccanismo di aggancio alla macchina di una attrezzatura agricola alla quale viene trasferita la potenza meccanica del motore) con trattrice in movimento e velocità minima di 100 m/h oppure in caso di applicazioni di trasporto a partire da 15 km/h.

Va altresì evidenziato che, come si evince dal Listino prezzi allegato alla perizia giurata presentata dalla ditta in fase di verifica, il sistema “ PTO & Transport Boost ” è una dotazione fissa (e non opzionale) del trattore SE ER versione MF7722S, tanto che nel relativo preventivo di spesa viene chiaramente indicato che esso è comprensivo di “ PTO & Transport Boost ”.

In tale contesto documentale, la cerchiatura in rosso da parte del redattore della perizia del dato (158kW) relativo alla potenza massima al netto del “ boost ” riportato nella scheda tecnica del trattore e l’indicazione del medesimo dato nell’ambito della stessa perizia non avevano la finalità di evidenziare che il mezzo da acquistare sarebbe stato privo del suddetto dispositivo (e della relativa potenza aggiuntiva) – ciò che sarebbe stato oggettivamente quanto palesemente in contrasto con la citata documentazione tecnica, dalla quale come si è detto traspare l’appartenenza dell’”EPM” alle dotazioni standard del trattore in questione –, ma rispecchia la tesi del redattore della perizia, poi esplicitata nell’ambito del contraddittorio sviluppatosi sul tema tra le parti in fase di rendicontazione dell’investimento, secondo cui, attivandosi il suddetto sistema solo in presenza di determinate condizioni di impiego, il surplus di potenza che esso era in grado di fornire non avrebbe dovuto essere considerato ai fini della verifica del rispetto del suindicato presupposto di ammissione al finanziamento.

15. Dai rilievi che precedono discende che l’Amministrazione – che, invece, è dell’avviso che la potenza aggiuntiva assicurata dal dispositivo “ EPM ” vada considerata ai fini della verifica del superamento del limite del 30% tra le prestazioni di potenza del vecchio trattore e quelle del trattore da acquistare – si trovava, già nella fase di verifica ex art. 19 dell’avviso pubblico ISI 2017, nella condizione di accertare il mancato rispetto del predetto parametro di ammissibilità del finanziamento, senza dover attendere a tal fine la produzione della documentazione aggiuntiva esibita dall’impresa nella successiva fase di rendicontazione dell’investimento già effettuato.

Ne consegue che il motivo di appello, inteso ad affermare il contrario, non può che essere respinto.

16. Ad analoga sorte non può che andare incontro l’ulteriore deduzione della parte appellante, secondo cui il “ legittimo affidamento ” della società istante in ordine all’erogazione della somma richiesta sarebbe escluso dal fatto che, nel provvedimento di “ ammissione con riserva ” del 7 marzo 2019, era precisato che “ il finanziamento dell'acquisto del nuovo trattore (SE ER 7722S) viene ammesso a condizione che il valore della massa a vuoto (tara) indicato nel libretto di circolazione, da produrre in fase di rendicontazione, riporti un valore pari o inferiore a 7670kg ”: basti in proposito evidenziare che la suddetta “riserva” concerneva il parametro relativo alla massa, mentre il provvedimento impugnato attiene al diverso parametro della potenza massima.

17. L’Istituto appellante, come si è detto, contesta anche l’affermazione della sentenza appellata secondo cui l’Amministrazione avrebbe disposto la “ riduzione del finanziamento originariamente ammesso ”: trattasi, tuttavia, di passaggio ininfluente rispetto alla ratio decidendi della sentenza appellata, incentrato come si è detto sulla violazione delle regole di diligenza che imponevano all’Istituto di evidenziare già in fase istruttoria le eventuali cause ostative all’accoglimento della domanda di finanziamento, tanto più in quanto contenuta nella parte in “fatto” della sentenza medesima.

18. Infine, deve essere respinta la deduzione della parte appellante, secondo cui l’affermazione del T.A.R. nel senso che “ non vi è alcuna ragione che giustifichi la fase della rendicontazione in un momento successivo all’accoglimento della domanda ” sconfinerebbe nella sfera della discrezionalità tecnica propria dell’Amministrazione ed interferirebbe nella possibilità di scelta, riconosciuta all’Istituto attraverso la pubblicazione del bando ISI 2017, di individuare determinati requisiti di natura tecnica per la concessione dei finanziamenti: deve infatti osservarsi che la sentenza appellata fa leva sulla violazione da parte dell’Istituto di regole e principi di carattere generale che presiedono all’esercizio da parte dell’Amministrazione dei suoi poteri procedimentalizzati, senza impingere nella discrezionalità spettante alla stessa in ordine alla determinazione dei presupposti tecnici di ammissione al finanziamento (che non sono contestati dal T.A.R.), tanto che il loro ambito di operatività, da un punto di vista sistematico, si colloca al confine tra la valutazione del comportamento della P.A. e quella della legittimità dei suoi provvedimenti (cfr. Cassazione civile, SS. UU., 22 luglio 1999, n. 500).

19. La reiezione dei motivi di appello consente di prescindere dall’esame delle ulteriori censure non esaminate dal T.A.R. e riproposte dalla società appellata.

20. L’originalità dell’oggetto della controversia giustifica infine la compensazione delle spese del giudizio di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO