Pubblicato il 11/06/2025

N. 05058/2025REG.PROV.COLL.

N. 02764/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2764 del 2024, proposto da
Istituto Nazionale di Statistica - Istat, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

A.N.C.E. - Associazione Nazionale Costruttori Edili, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Romano e Filippo Arturo Satta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Filippo Satta in Roma, Foro Traiano, 1a;
Unione Italiana delle Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura - Unioncamere, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Roma (Sezione Terza) n. 03953/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di A.N.C.E. - Associazione Nazionale Costruttori Edili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Alberto Urso e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Marco Stigliano Messutti e l’avvocato Anna Romano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso di primo grado l’A.N.C.E. - Associazione Nazionale Costruttori Edili (di seguito “NC”) domandava l’ottemperanza della sentenza n. 8786 del 2022 con cui il Tribunale amministrativo per il Lazio aveva parzialmente accolto il ricorso della stessa NC per l’annullamento del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Mit recante “ Rilevazione dei prezzi medi per l’anno 2017 e delle variazioni percentuali annuali, in aumento o in diminuzione, superiori al dieci per cento, relative all’anno 2018, ai fini della determinazione delle compensazioni dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi ”, a norma degli artt. 133 d.lgs. n. 163 del 2006 e 216, comma 27- ter , d.lgs. n. 50 del 2016.

Per quanto di rilievo, la sentenza ottemperanda (confermata da questo Consiglio di Stato giusta sentenza n. 7355 del 2023) aveva accolto il ricorso dell’NC in relazione alla determinazione della variazione di prezzo del “Bitume”, ordinando conseguentemente al Mit di rideterminare detta variazione “ tenuto conto di quanto emerso in sede di verificazione, all’esito di un supplemento di istruttoria volto a chiarire l’effettivo aumento del prezzo di mercato ”, stanti le criticità affiorate nella rilevazione degli incrementi da parte del Mit non risolte dallo stesso Ministero.

Col ricorso in ottemperanza l’NC ha dedotto l’inerzia del Ministero e richiesto l’integrale esecuzione con riedizione della necessaria istruttoria in conformità con le statuizioni ottemperande.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza del Mit e dell’Istituto Nazionale di Statistica-Istat, accoglieva il ricorso, ritenendo che l’amministrazione non avesse dimostrato di aver posto in essere alcuna attività effettivamente idonea a dare esecuzione alla sentenza ottemperanda, tali non potendo ritenersi le attività sino a quel momento compiute, in quanto inidonee all’ottemperanza, ovvero aventi valore meramente preliminare e preparatorio.

Conseguentemente, il Tar ordinava al Mit di dare piena e integrale esecuzione alla sentenza ottemperanda, rieditando l’attività amministrativa preordinata ad emendare l’annullato decreto del Mit del 20 maggio 2019 entro il termine di 150 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza.

A tal fine forniva anche alcune indicazioni conformative di dettaglio, nonché nominava un commissario ad acta per il caso di perdurante inesecuzione della sentenza da parte dell’amministrazione.

3. Avverso la sentenza hanno proposto appello il Mit e l’Istat deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 112 e 114 Cod. proc. amm.; erronea valutazione dell’attività posta in essere dall’amministrazione in sede di ottemperanza.

4. Resiste al gravame l’NC, che propone a sua volta appello incidentale deducendo:

I) error in iudicando : violazione del giudicato; eccesso di potere giurisdizionale; violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale; violazione e falsa applicazione del principio di ragionevolezza; ingiustizia manifesta; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 4-6, d.lgs. n. 163 del 2006 e dell’art. 216, comma 27- ter , d.lgs. n. 50 del 2016; inosservanza degli standard consolidati in materia di rilevazioni statistiche;

II) error in iudicando : violazione e falsa applicazione dei principi di effettività della tutela giurisdizionale, di ragionevolezza, di imparzialità e terzietà del commissario ad acta ; ingiustizia manifesta; violazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 6, d.lgs. n. 163 del 2006; violazione e falsa applicazione degli artt. 20, comma 2, e 21 Cod. proc. amm. e dell’art. 51 Cod. proc. civ.

5. Giusta ordinanza n. 774 del 31 gennaio 2025, questa V Sezione ha chiesto chiarimenti all’NC - a fronte dei rilievi della stessa svolti in ordine all’adozione frattanto da parte del Mit del decreto relativo alla variazione dei prezzi controversa, nonché del dedotto venir meno dell’interesse “ alla coltivazione del presente giudizio ” - in ordine alla sussistenza di attuali ragioni d’interesse alle domande di primo grado, e dunque al ricorso di primo grado e conseguente sentenza.

L’NC ha riscontrato tale ordinanza con nota del 3 marzo 2025.

6. Alla camera di consiglio dell’8 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Vanno esaminati anzitutto i profili preliminari inerenti all’interesse al giudizio, a fronte dell’eccezione sollevata al riguardo dall’NC e delle successive deduzioni della stessa all’esito della richiamata ordinanza istruttoria n. 774 del 2025.

Ha dedotto infatti l’NC, in via preliminare, la “ improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse ” per effetto del sopraggiunto nuovo decreto ministeriale del 20 dicembre 2024 di determinazione della variazione dei prezzi.

Richiesta di precisare se tale sopraggiunta carenza d’interesse attenesse anche al proprio ricorso di primo grado e conseguente sentenza, l’NC ha chiarito con nota del 3 marzo 2025 che l’improcedibilità riguarderebbe l’appello, confermando il proprio interesse alla conferma della sentenza “ ivi inclusa per la parte in cui ha stigmatizzato il comportamento delle Amministrazioni resistenti condannandole altresì al pagamento delle spese di lite ” (nota del 3 marzo 2025, cit.).

Il che, se ben conduce all’improcedibilità dell’appello incidentale proposto dalla stessa NC (su cui v. infra ), non consente per converso di dichiarare improcedibile quello principale.

Una volta infatti che la ricorrente vittoriosa in primo grado ha confermato il proprio interesse alla sentenza (e, dunque, al ricorso originario), alcuna carenza d’interesse può ravvisarsi in ordine all’appello principale, considerato che l’amministrazione, a seguito di sentenza di accoglimento del ricorso per ottemperanza, ben conserva l’interesse a vedere accertata l’assenza della propria contestata inottemperanza, e cioè l’assenza di una propria condotta illegittimamente inerte (cfr. in generale, sul rapporto tra l’evoluzione della vicenda amministrativa e l’interesse al ricorso e all’appello, Cons. Stato, IV, 12 giugno 2003, n. 3318).

In tal senso va letta peraltro anche la nota ministeriale dell’1 aprile 2025 laddove - in assenza di dichiarazioni del difensore circa la carenza d’interesse all’appello, nel contesto processuale e a mente dei principi appena illustrati - afferma che “ permane controversa la questione sulla tempestività dell’azione amministrativa di questo Ministero che secondo il Giudice di prime cure e secondo l’NC sarebbe rimasto illegittimamente inerte ”, e cioè in sostanza alla verifica dell’effettiva inottemperanza, pur non assumendo rilievo ormai una pronuncia ai fini dell’esecuzione del giudicato (in tal senso l’amministrazione afferma dunque la “ sopravvenuta carenza di interesse alla decisione ”, subito precisando quanto suindicato, con riferimento peraltro, successivamente, alla richiesta di accoglimento dell’appello).

Di qui il necessario scrutinio nel merito dell’appello principale, nei sensi di cui infra .

2. Con unico motivo di gravame, gli appellanti principali si dolgono dell’errore commesso dal giudice di primo grado nel ritenere che le note inviate dal Mit in data 21 agosto 2023 ai soggetti rilevatori delle variazioni di prezzo avessero carattere meramente preliminare e preparatorio, quando in realtà le stesse richiamavano le Linee guida ministeriali del 13 gennaio 2022, che contengono le indicazioni da rispettare in tutte le fasi di raccolta ed elaborazione dati, e che non erano state infatti applicate in sede di adozione dell’originario decreto annullato dalla sentenza ottemperanda.

In tale contesto, la successiva fase di verifica e correzione dei dati, anche in funzione delle fonti indicate dall’NC, era in procinto di essere attuata una volta ricevuti i dati forniti dai soggetti rilevatori, peraltro sollecitati dall’amministrazione il 20 febbraio 2024.

Il Ministero ha del resto dato corso ad altre coerenti iniziative, in particolare indicendo apposita riunione il 15 novembre 2023 a seguito della quale i Provveditorati interregionali Opere Pubbliche adottavano metodologie e procedure omogenee per uniformare l’ iter procedurale del rilevamento prezzi, ciò che richiedeva peraltro una proroga dei termini loro inizialmente concessi.

Di qui la corretta e tempestiva ottemperanza alla sentenza n. 8786 del 2022 del Tar - confermata dalla sentenza n. 7355 del 2023 di questo Consiglio di Stato - attraverso la detta procedura intrapresa dal Ministero per la rilevazione delle variazioni del prezzo del bitume, procedura le cui successive fasi si sarebbero potute ben svolgere a seguito dell’acquisizione dei dati da parte del Mit.

2.1. Il motivo è condivisibile, nei termini e per le ragioni che seguono.

2.1.1. Occorre premettere che, al tempo della proposizione del ricorso di primo grado, l’amministrazione non aveva posto in essere alcuna attività di ottemperanza della sentenza del Tar n. 8786 del 2022 (poi confermata dalla sentenza n. 7355 del 2023 di questo Consiglio di Stato), e ciò nonostante la stessa fosse esecutiva (benché appellata) e non sospesa.

D’altra parte, la stessa amministrazione appellante invoca quale attività esecutiva della sentenza le proprie note del 21 agosto 2023 e l’attività che a ciò è seguita.

Per tali ragioni, laddove tali attività possano configurare un’effettiva attuazione delle sentenze ottemperande - come, in effetti, il Collegio ritiene: cfr. infra , al successivo § - la sentenza andrà riformata nel senso della dichiarazione per tali ragioni della sopraggiunta improcedibilità del ricorso di primo grado per carenza d’interesse, non già di suo rigetto.

2.1.2. Tanto premesso, va esattamente individuato il perimetro degli obblighi a carico dell’amministrazione derivanti dall’ottemperanda sentenza n. 8786 del 2022, come precisata dalla detta pronuncia d’appello n. 7355 del 2023 di questa V Sezione.

Al riguardo, in ordine alla determinazione delle variazioni dei prezzi del bitume, la sentenza ottemperanda pone in risalto - prendendo le mosse dall’elaborato peritale prodotto all’esito della verificazione - che “ a fronte di dati che presentavano un certo coefficiente di anomalia e non convergenza rispetto all’andamento del mercato, sarebbe stato imprescindibile, al fine di appurare le variazioni effettive nel modo più aderente possibile al concreto sviluppo dei prezzi, un supplemento di istruttoria, come richiesto dalla ricorrente, ampliando eventualmente il range delle fonti considerate per raffrontarle con gli elementi in possesso dell’Amministrazione ”.

Il Tar così perveniva dunque all’annullamento del decreto impugnato nella parte relativa alla determinazione della variazione di prezzo del bitume, “ che l’Amministrazione dovrà [avrebbe dovuto] rideterminare, tenuto conto di quanto emerso in sede di verificazione, all’esito di un supplemento di istruttoria volto a chiarire l’effettivo aumento del prezzo di mercato ”.

In tale prospettiva, il contenuto precettivo e conformativo della sentenza consisteva nella necessaria rideterminazione dei prezzi del bitume attraverso adeguata istruttoria, con impiego se del caso anche di fonti di rilevazione ulteriori oltre a quelle “ufficiali” già utilizzate.

Come anticipato, a fronte di tale statuizione, non emerge alcuna attività esecutiva dell’amministrazione al tempo della proposizione del ricorso di primo grado, né anteriormente all’adozione della sentenza d’appello.

Quest’ultima ha d’altra parte precisato il contenuto degli obblighi gravanti in capo all’amministrazione in conseguenza dell’annullamento del decreto impugnato.

Muovendo dalla considerazione che “ Le criticità riscontrate attengono al reperimento dei dati da parte di ciascuna fonte ed alla loro gestione da parte della Direzione generale competente ” (cfr. sentenza d’appello, par. 7.2.1), e che “ Il supplemento istruttorio che consegue all’effetto conformativo della presente sentenza riguarda appunto dette due fasi del procedimento di rilevazione dei dati, necessitando l’una e l’altra di correttivi indispensabili per rendere completi, congrui ed attendibili i dati raccolti e per consentirne il controllo effettivo e l’adeguata attività di aggregazione a livello centrale relativamente al prezzo del bitume per l’anno in contestazione ” (par. 7.2.2), la sentenza ha posto in risalto che “ l’attività di rilevazione va resa omogenea, quanto meno in ciascuno dei contesti di riferimento (quindi, in primo luogo, tra Provveditorati e tra Camere di commercio) e qualora, malgrado il rispetto di specifiche tecniche comuni, si ottengano dati che presentano delle anomalie ovvero, anche per difficoltà di reperimento, profili di incompletezza, occorre intervenire sulle prime, correggendo eventuali errori, e colmare le lacune, anche mediante ricorso a fonti alternative ” (par. 7.2.2, cit.).

In tale prospettiva, “ l’ordine al MIT di espletare un ‘supplemento di istruttoria’, con l’indicazione di ‘ tenere conto di quanto emerso in sede di verificazione ’, va dato riconoscendo espressamente, come richiesto da ANCE, la necessità per l’Amministrazione di raffrontare i dati rilevati dalle proprie fonti e quelli risultanti dalla banca dati indicata dall’Associazione e di fare ricorso a quest’ultima in caso di difficoltà di reperimento dei dati sul territorio, al fine di accertare la reale variazione percentuale del prezzo del bitume oggetto del ricorso ” (sentenza n. 7355 del 2023, cit., par. 7.2.3), con la conclusione che “ il Ministero debba dettare criteri omogenei di rilevazione e sottoporre a valutazione critica i dati rilevati dalle proprie fonti, ma non che debba sostituire queste ultime con altre che, per natura e fini statutari, potrebbero offrire minori garanzie di affidabilità ” (par. 7.3).

Alla luce di ciò, dunque, l’effetto conformativo del giudicato è stato chiaramente individuato nello svolgimento di apposita istruttoria suddivisa in due fasi: la prima, di “ reperimento dei dati ”, rispetto alla quale viene indicato a fini conformativi il requisito della “omogeneità” (“ quanto meno in ciascuno dei contesti di riferimento (quindi, in primo luogo, tra Provveditorati e tra Camere di commercio) ”; “ il Ministero debba [deve] dettare criteri omogenei di rilevazione ”); la seconda di “ gestione ” dei dati acquisiti, al fine di apportare le necessarie correzioni, anche facendo ricorso a fonti alternative esterne (cfr. sentenza appello, par. 7.2.2, cit.).

In tale prospettiva, la necessaria articolazione in due fasi - materialmente e temporalmente distinte - dell’attività da compiere discende direttamente dalle statuizioni da ottemperare; e rispetto alla prima di tali due fasi (cui la seconda è conseguente e successiva) il requisito imposto a fini di ottemperanza è quello appunto della “omogeneità” dell’attività di rilevazione.

In tale direzione si rivolgono proprio le linee guida ministeriali “ per la rilevazione sui prezzi dei materiali da costruzione ” del gennaio 2022, che, in ordine alla “ Fase di rilevazione ” forniscono riferimenti applicativi volti proprio ad assicurare la predicata “omogeneità”, ad esempio in relazione al prezzo da prendere in considerazione a fronte dei vari segmenti di mercato coinvolti (“ occorre privilegiare, nella fase di raccolta delle informazioni, quelle che sono più prossime ai prezzi effettivamente praticati alle imprese delle costruzioni ”), alla modalità con cui compiere le indagini (“ occorre privilegiare, laddove possibile, le informazioni provenienti dalle indagini presso le imprese, rafforzandone la robustezza statistica ”, con indicazione di alcune modalità di dettaglio), ai dati di prezzo da valorizzare (“ prezzo reale di vendita ”), all’unità di misura (“ omogenea nell’intervallo di tempo considerato ”) e alle modalità di calcolo (il prezzo rilevato “ Non deve […] riferirsi a una singola data (ad esempio, l’ultima giorno del periodo di riferimento) ma alla media dei prezzi relativi alle transazioni che sono state realizzate nel periodo di riferimento ”).

Il che ben vale, complessivamente, a fornire indicazioni per una (rinnovata) rilevazione omogenea dei dati di prezzo sulla cui base eseguire la determinazione, in ragione di quanto statuito dalle sentenze ottemperande, con accesso alla seconda fase di verifica ed eventuale correzione (anche in funzione dell’aggregazione e raccordo dei dati); del che emerge peraltro traccia nella stessa sentenza n. 7355 del 2023, che dà conto di come “ nella direzione ritenuta già nella sentenza gravata e quindi nella motivazione correttiva di cui sopra ” vadano “ le Linee guida per la rilevazione dei prezzi di costruzione adottate dal Dipartimento per le opere pubbliche del MIMS in data 14 gennaio 2022 ”, fermo restando che la loro applicazione non può essere limitata alla “ fase di aggregazione ” (e dunque alla sola “ rielaborazione dei dati […] già raccolti ”), considerato che “ le criticità attengono proprio alla ‘Fase di rilevazione’ e alla ‘Fase di revisione’ (secondo la terminologia delle linee guida) ” (sentenza n. 7355 del 2023, cit., par. 7.4.1; al riguardo, cfr. anche Cons. Stato, V, 27 luglio 2023, n. 7359 e n. 7363).

Conseguentemente, può ritenersi ben attuativa della sentenza ottemperanda la richiesta del 21 agosto del 2023 rivolta dal Ministero ai soggetti rilevatori ai fini della nuova acquisizione dei dati in conformità con le linee guida ministeriali del gennaio 2022, come seguita dalle successive attività di raccordo per l’ulteriore omogeneizzazione della rilevazione (cfr., ad es., nota Provveditorato Lazio Abruzzo e Sardegna del 17 novembre 2023, successive note di sollecito e proroga dei termini).

Né rileva ancora, in senso contrario, che siffatta attività non esaurisse in sé quella di determinazione delle variazioni di prezzo, ancora non completata pur a fronte del tempo trascorso dal deposito della sentenza n. 8786 del 2022 del Tar.

Come già posto in risalto, infatti, le stesse sentenze ottemperande indicavano la suddivisione in due fasi dell’attività da (complessivamente) compiere, la seconda delle quali necessariamente postergata dalla prima, sicché il mancato avvio e completamento (ancora) della seconda fase (stante lo svolgimento della prima) non può valere in sé a ravvisare una (perdurante) inottemperanza; ciò peraltro in un contesto in cui è stata la sentenza d’appello a fornire indicazioni più precise sull’articolazione dell’attività da svolgere e i relativi requisiti qualitativi.

Per questo, ferma la non infondatezza dell’originario ricorso (proposto allorché alcuna attività esecutiva della - pur efficace - sentenza era stata posta in essere dall’amministrazione), l’impulso alla rinnovata raccolta dei dati sulla base delle linee guida ben valeva nel suesposto contesto a escludere in quel momento un’inottemperanza delle sentenze e rendere perciò improcedibile il ricorso di primo grado, salvi naturalmente i rimedi di cui l’interessata avrebbe ben potuto fruire in caso di intoppi o arenamenti della procedura intrapresa dall’amministrazione (peraltro frattanto positivamente ultimata: v. anche infra ).

Allo stesso modo, non presenta valore contrario a quanto appena ritenuto il fatto che il decreto del 20 dicembre 2024, che ha infine approvato, con la condivisione dell’NC, la determinazione delle variazioni di prezzo, abbia richiesto ulteriori attività di correzione dei dati e consultazione con gli interessati, ciò rientrando appunto nelle fasi successive alla raccolta - anche, se del caso, di correzione, raccordo e precisazione dei dati - e non valendo perciò a escludere la sopraggiunta (avviata) ottemperanza alla sentenza (e, dunque, l’assenza di una perdurante inottemperanza da parte dell’amministrazione) al tempo di rinnovata acquisizione dei dati sulla base delle linee guida ministeriali.

Di qui l’accoglimento dell’appello principale nei termini suesposti, con riforma della sentenza e dichiarazione d’improcedibilità del ricorso di primo grado.

3. Quanto all’appello incidentale, col primo motivo l’NC si duole dell’errore che il giudice di primo grado avrebbe commesso nel richiedere uno scarto minimo del 20%, rispetto alla rilevazione ministeriale, ai fini della possibile applicazione di “fonti alternative” a quelle ufficiali per la determinazione della variazione dei prezzi del bitume.

Si tratterebbe nella specie dell’imposizione di una condizione limitante priva di fondamento normativo e scientifico, nonché contrastante con le ottemperande sentenze di cognizione, le quali - recependo le conclusioni della verificazione svolta - hanno annullato il decreto del 20 maggio 2019 in forza di uno scarto di soli 10 punti percentuali fra le rilevazioni ministeriali e quelle fornite dal provider proposto da NC.

3.1. Col secondo motivo si duole dell’errore commesso dalla sentenza nell’assegnare un termine per l’ottemperanza di 150 giorni, cioè superiore a quello previsto dalla stessa legge per l’adozione del decreto di rilevazione della variazione dei prezzi ai sensi dell’art. 133, comma 6, d.lgs. n. 163 del 2006.

Del pari illegittima sarebbe l’individuazione di un commissario ad acta non solo interno all’amministrazione, ma addirittura titolare dell’ufficio autore dell’originaria attività illegittima posta in essere dall’amministrazione, e che peraltro nella specie dovrebbe persino astenersi, avendo un interesse nella causa in quanto responsabile dell’attività.

3.2. Come anticipato, l’appello incidentale è improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, a fronte dell’intervenuto d.m. del 20 dicembre 2024 che ha completato la procedura di determinazione delle variazioni dei prezzi e della dichiarazione della stessa NC per cui il detto decreto “ fa cessare l’inerzia ministeriale per come censurata dal Giudice di prime cure ”, determinando “ il venire meno dell’interesse alla coltivazione del presente giudizio ” (repliche del 4 gennaio 2025).

Se infatti tale indicazione resa dalla resistente, come già posto in risalto, non può valere - in assenza di suo espresso riferimento al ricorso di primo grado - a far ravvisare una sopravvenuta carenza dell’interesse all’appello principale, volto a veder riformata la sentenza che ha accertato l’illegittima inerzia serbata dall’amministrazione, per converso la stessa vale ex se rispetto alle domande nel presente giudizio d’appello proposte dalla stessa NC, delle quali va dunque dichiarata l’improcedibilità; ciò a fronte, del resto, di una situazione sostanziale che, pacificamente, vede la stessa NC soddisfatta della sopraggiunta attività di rideterminazione dei prezzi del bitume giusta il suddetto d.m. del 20 dicembre 2024, su cui appunto l’NC “ ha espresso il proprio parere favorevole ” (repliche, cit., pag. 2).

4. In conclusione, per le suesposte ragioni, va accolto l’appello principale nei sensi suindicati, dichiarato improcedibile l’appello incidentale, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado.

4.1. La complessità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, accoglie l’appello principale nei sensi di cui in motivazione, dichiara improcedibile l’appello incidentale, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara improcedibile il ricorso di primo grado, come in motivazione;

Compensa integralmente fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO