Pubblicato il 04/03/2025

N. 01815/2025REG.PROV.COLL.

N. 01107/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1107 del 2023, proposto dall’Organismo di tenuta e vigilanza dell’albo unico dei Consulenti Finanziari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Providenti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via di San Valentino, n. 21 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il signor -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio-Roma, Sezione II- Quater , 28 ottobre 2022, n. 13944, resa tra le parti, non notificata e concernente la sospensione cautelare dell’appellato dall’esercizio dell’attività di consulente finanziario;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e dato delle conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità del provvedimento con cui l’Organismo di tenuta e vigilanza dell’albo unico dei Consulenti Finanziari (di seguito anche “OCF”) ha disposto la sospensione cautelare per il periodo di un anno dall’esercizio dell’attività professionale dell’odierno appellato, consulente finanziario imputato e condannato in primo grado per il reato di usura commesso in concorso con terzi in danno di un imprenditore in forti difficoltà finanziarie.

2. Con appello notificato il 2 febbraio 2023 e depositato il 7 febbraio successivo, l’OCF ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza 28 ottobre 2022, n. 13944, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio-Roma, Sezione II- Quater ha accolto il ricorso proposto dal signor -OMISSIS- per l’annullamento “ della delibera n. 2019 del 2022 dell'Organismo di Vigilanza e Tenuta dell'Albo Unico dei Consulenti Finanziari (OCF), comunicata a mezzo p.e.c. in data 14.09.2022, di sospensione cautelare dall'esercizio dell'attività di consulente finanziario;

nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente ”.

3. Deduce la parte appellante che:

- a seguito della segnalazione pervenuta, l’OCF ha appreso che era pendente procedimento penale a carico del signor -OMISSIS-, iscritto all’Albo dei consulenti finanziari, al quale era contestato il delitto di usura;

- l’Ufficio Albo Consulenti Finanziari dell’OCF (di seguito anche “UCAF”) ha trasmesso all’Ufficio Vigilanza Albo (di seguito anche “UVA”) il certificato dei carichi pendenti dell’appellato inviato dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Frosinone, contenente l’indicazione che il signor -OMISSIS-risultava imputato del reato di usura di cui all’articolo 644 c.p. e che era anche stato condannato dal Tribunale di Frosinone con sentenza 14 gennaio 2020, n. 1332, impugnata dall’imputato dinanzi alla Corte di Appello di Roma, dinanzi al quale pende il gravame;

- l’istruttoria del procedimento da parte dell’UVA ha messo in evidenza che il consulente finanziario, per come emerge dalla sentenza di primo grado e fermo restando l’esito definitivo del giudizio, aveva consegnato ad un imprenditore privo di liquidità la somma di € 30.000,00, parte attraverso un assegno tratto sul proprio conto corrente e parte in contanti, ed inoltre aveva, tramite un coimputato, facilitato l’ottenimento di un mutuo da un istituto di credito locale per e 120.000,00 in favore del fratello dell’imprenditore in difficoltà, al fine di simulare una vendita tra i due e facendosi corrispondere, all’esito della conclusione della complessa operazione, la somma di circa € 70.000,00, a titolo di rimborso del prestito di € 30.000,00 erogato;

- con nota inviata il 6 luglio 2022, l’UVA ha, quindi, comunicato all’interessato l’apertura di un procedimento di sospensione cautelare a suo carico, invitandolo a presentare memoria e documentazione a corredo per controdedurre, ma l’appellato nulla ha prodotto;

- l’OCF ha, dunque, emanato il provvedimento di sospensione cautelare dall’esercizio dell’attività di consulente finanziario, ritenendo sussistenti i requisiti previsti dalla legge, vale a dire il titolo di reato, la gravità della condotta e lo strepitus fori, ovvero la potenziale capacità che la situazione creatasi nel singolo caso di specie possa ingenerare dubbi tra il pubblico dei risparmiatori sulla correttezza degli operatori finanziari.

4. Con la sentenza oggetto del presente giudizio, il Tar ha ritenuto illegittimo il provvedimento impugnato, sostanzialmente perché i fatti addebitati all’appellato sono risalenti nel tempo e ad un periodo precedente alla sua iscrizione all’Albo, perché non risultano segnalazioni successive di altri comportamenti scorretti a carico dell’interessato e perché la situazione creatasi è inidonea a suscitare lo strepitus fori .

3. L’OFC affida il proprio gravame a due motivi di doglianza, con i quali lamenta:

“ 1. Error in iudicando: violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 7-septies TUF e 181 Regolamento Intermediari nella parte in cui ha ritenuto non sussistente il requisito dello strepitus fori quale presupposto per l’adozione della Delibera. ”: secondo l’appellante, la sentenza impugnata sarebbe erronea per aver il Tar travalicato il perimetro assegnato in materia al giudice amministrativo e ritenuto che la valutazione operata dall’Amministrazione fosse deficitaria, sul piano istruttorio e motivazionale, in ragione dell’omessa valutazione dell’attualità della pretesa esposizione a pericolo degli specifici interessi coinvolti nello svolgimento dell’attività di consulente finanziario, laddove la corretta applicazione della normativa di settore non avrebbe potuto condurre a conclusioni diverse;

“ 2. Error in iudicando: violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 7-septies TUF e 181 Regolamento Intermediari nella parte in cui ha ritenuto rilevante ai fini della adozione della Delibera la risalenza della condotta penalmente rilevante ”: con tale mezzo viene sottoposta a vaglio critico la statuizione con la quale il Tar ha ritenuto insussistente il pericolo di sfiducia nel pubblico derivante dalla condotta dell’appellato, e ciò in ragione della risalenza nel tempo dei comportamenti scorretti a lui ascritti.

4. Con atto depositato il 5 dicembre 2024 la parte appellante ha confermato il proprio interesse alla decisione.

5. Il signor -OMISSIS- non si è costituito in giudizio e l’OFC non ha prodotto altri documenti o difese. All’udienza del 27 febbraio 2025 la causa è stata quindi trattenuta in decisione.

6. L’appello è fondato e merita accoglimento.

7. Prima di passare all’esame dei motivi in cui si articola e che possono essere valutati congiuntamente per ragioni di economia processuale, mette conto preliminarmente far riferimento alla normativa di settore applicabile alla fattispecie, nella quale, come peraltro correttamente stabilito dal Tar, vengono in rilievo profili che attengono ad esigenze cautelari e non sanzionatorie rispetto a comportamenti non ancora accertati giudizialmente in via definitiva.

Con sentenza 21 dicembre 2028, n. 240, la Corte Costituzionale ha infatti dichiarato “ non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 55, comma 2, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 ”, a mente del quale l’Amministrazione (in quel caso la ON) può “ disporre in via cautelare, per un periodo massimo di un anno, la sospensione dall’esercizio dell’attività qualora il consulente finanziario abilitato all’offerta fuori sede sia sottoposto a una delle misure cautelari personali del libro IV, titolo I, capo II, del codice di procedura penale o assuma la qualità di imputato ai sensi dell’articolo 60 dello stesso codice in relazione ai seguenti reati: a) delitti previsti nel titolo XI del libro V del codice civile e nella legge fallimentare; b) delitti contro la pubblica amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio, contro l’ordine pubblico, contro l’economia pubblica, ovvero delitti in materia tributaria; c) reati previsti dal titolo VIII del T.U. bancario; d) reati previsti dal presente decreto ” (sulla natura cautelare e non sanzionatoria cfr. Cassazione, Sezioni Unite, ordinanza 12 febbraio 2014, n. 3202, Consiglio di Stato, Sezione VI, 10 settembre 2015, n. 4226 e Sezione VII, 13 marzo 2024, n. 2452, secondo cui deve escludersi “ la possibilità di giungere a una diversa conclusione qualificando la sospensione obbligatoria come misura sanzionatoria in base alla giurisprudenza della Corte E.D.U. (c.d. criteri Engel), poiché vi osta la finalità meramente cautelare della sospensione ”)

8. L’articolo 7- septies del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, nel quale risulta trasfusa la precedente disposizione recata dal citato articolo 55, comma 2, prevede quanto segue:

“ 1. L’Organismo di vigilanza e tenuta dell’albo unico dei consulenti finanziari, in caso di necessità e urgenza, dispone in via cautelare la sospensione del consulente finanziario autonomo, della società di consulenza finanziaria e del consulente finanziario abilitato all’offerta fuori sede dall’esercizio dell’attività per un periodo massimo di centottanta giorni, qualora sussistano elementi che facciano presumere l’esistenza di gravi violazioni di legge ovvero di disposizioni generali o particolari emanate in forza del presente decreto.

2. L’Organismo di cui al comma 1 dispone in via cautelare, per un periodo massimo di un anno, la sospensione dall’esercizio dell’attività qualora il soggetto iscritto all’albo sia sottoposto a una delle misure cautelari personali del libro IV, titolo I, capo II, del codice di procedura penale o assuma la qualità di imputato ai sensi dell’articolo 60 dello stesso codice in relazione ai seguenti reati:

a) delitti previsti nel titolo XI del libro V del codice civile e nella legge fallimentare;

b) delitti contro la pubblica amministrazione, contro la fede pubblica, contro il patrimonio, contro l’ordine pubblico, contro l’economia pubblica, ovvero delitti in materia tributaria;

c) reati previsti dal titolo VIII del T.U. bancario;

d) reati previsti dal presente decreto. ”

L’articolo 181 del Regolamento intermediari adottato dalla ON con delibera n. 22340 del 28 luglio 2022 prevede che:

“ 1. Ai fini dell’eventuale adozione dei provvedimenti cautelari di cui all’articolo 7-septies, comma 1, del Testo Unico, l’Organismo valuta la gravità degli elementi di cui dispone dando rilievo, in particolare, alle violazioni di disposizioni per le quali è prevista la sanzione della radiazione dall’albo,

alle modalità di attuazione della condotta illecita e alla reiterazione della violazione.

2. Ai fini dell’eventuale adozione dei provvedimenti cautelari di cui all’articolo 7-septies, comma 2, del Testo Unico, l’Organismo valuta, nei limiti dei poteri allo stesso attribuiti dalla legge, le circostanze per le quali il soggetto iscritto all’albo è stato sottoposto alle misure cautelari personali del Libro IV, Titolo I, Capo II, del codice di procedura penale o in base alle quali ha assunto la qualità

d’imputato per uno dei delitti indicati nella norma citata e, in particolare, tiene conto del titolo di reato e dell’idoneità delle suddette circostanze a pregiudicare gli specifici interessi coinvolti nello svolgimento dell’attività di consulente finanziario. ”

9. Le norme in questione attribuiscono, dunque, all’OCF il potere di adottare provvedimenti di sospensione cautelare dall’attività di intermediazione finanziaria nei confronti di professionisti a carico dei quali risultino elementi che indichino la commissione di uno dei reati individuati, la gravità della condotta e la sua capacità di ingenerare lo strepitus fori .

Nella vicenda all’esame del Collegio risulta la sussistenza concomitante di tutti e tre i presupposti per l’adozione della misura cautelare della sospensione.

Occorre ricordare che provvedimenti come quello impugnato in prime cure sono connotati da discrezionalità amministrativa assai lata (Consiglio di Stato, Sezione VI, 5 dicembre 2017, n. 5734) e, perciò, sono censurabili dinanzi al giudice amministrativo soltanto nel caso di vizi macroscopici di evidente errore di fatto, illogicità intrinseca, sproporzionalità e irragionevolezza, non potendo mai il g.a. sostituirsi all’Amministrazione nell’esercizio della sua attività che si conclude nell’adozione del provvedimento finale, oggetto di possibile censura soltanto laddove non adeguatamente motivato.

Secondo la giurisprudenza, dalla quale il Collegio non vede ragioni di discostarsi, proprio in considerazione della natura cautelare della sospensione dell’attività di consulente finanziario “ ed essendo frutto di una valutazione dell'interesse generale del mercato finanziario nella quale inevitabilmente si esprime un potere discrezionale dell'autorità amministrativa, cui quella valutazione è demandata, la cognizione sulla legittimità dell’atto di sospensione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133 comma 1, lett. c) cod. proc. amm., che devolve tutte le controversie in materia di pubblici servizi afferenti alla vigilanza sul mercato finanziario a tale giurisdizione ” (Consiglio di Stato, Sezione VI, 5 dicembre 2017, n. 5734, avente ad oggetto il comportamento di indebite fatturazioni personali con lo scopo di compensare spese fiscali).

La sentenza impugnata ha rilevato che la valutazione dell’OCF “ si è soffermata ampiamente sul titolo di reato, ritenuto di rilevante gravità in ordine all'esercizio dell'attività di consulenza finanziaria in considerazione del continuativo e ravvicinato rapporto fiduciario con la clientela che la stessa presuppone ”, ritenendo, per altro verso, che “ l'idoneità delle circostanze in base alle quali il consulente finanziario ha assunto la qualità di imputato, consistenti nell'aver concorso in plurime condotte volte ad ottenere vantaggi patrimoniali di natura usuraria, profittando dello stato di bisogno

e di insolvenza nel quale versava la persona offesa, a pregiudicare la fiducia del pubblico dei risparmiatori nella correttezza degli operatori finanziari, è, invece, deficitaria, sul piano istruttorio e motivazionale, in ragione dell’omessa valutazione circa l’attualità della pretesa esposizione a pericolo degli specifici interessi coinvolti nello svolgimento dell’attività di consulente finanziario. ”

Da questo punto di vista, risulta fondato il nucleo censorio dell’appellante.

Ritiene la Sezione che la risalenza nel tempo (addirittura precedente l’iscrizione all’Albo dell’interessato) non costituisca motivo di per sé sufficiente per escludere che la notizia del gravissimo comportamento assunto dal consulente – ferma restando la definizione del giudizio penale relativo- possa ingenerare nel pubblico la sfiducia per l’attività di intermediazione finanziaria, anche solo considerando che la mera notizia del fatto basterebbe a provocare lo strepitus fori , non essendo necessario o rilevante che le persone che ne siano raggiunte siano consapevoli del momento in cui le condotte scorrette sono state compiute.

Il provvedimento impugnato in prime cure risulta immune dai vizi denunciati in quella sede, perché fa buon governo delle regole in materia di sospensione cautelare, in considerazione della sussistenza del titolo di reato contestato, delle modalità operative della condotta posta in essere dall’interessato, della particolare natura riprovevole del comportamento usuario e dell’allarme sociale che esso provoca, oltre che del particolare rapporto fiduciario che intercorre tra il cliente e il consulente finanziario e che ne viene minato.

Ritiene il Collegio che la sospensione cautelare impugnata si atteggi come atto legittimamente assunto in considerazione già della mera assunzione della qualità di imputato, poi condannato in primo grado, del consulente per il reato di usura (Consiglio di Stato, Sezione VI, 13 marzo 2029, n. 1666), atteso che i fatti oggetto del procedimento penale denotano un comportamento largamente sufficiente ad integrare il pericolo di una lesione dell’interesse generale al buon funzionamento del mercato e della fiducia del pubblico, messi seriamente in discussione dalla condotta assunta dall’appellato, per come emerge nel procedimento penale tuttora pendente in secondo grado.

10. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va accolto.

11. Stante la mancata resistenza nel presente grado di giudizio dell’appellato e tenuto conto della peculiarità del caso esaminato, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite relative al doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso (n.r.g. 1107/2023), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda la segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte appellante e delle altre persone fisiche e giuridiche citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.