Pubblicato il 08/01/2026

N. 00167/2026REG.PROV.COLL.

N. 03311/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3311 del 2024, proposto dal Comune di Civitella Roveto, in persona del Commissario prefettizio pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giandomenico Falcon, Christian Ferrazzi, Francesca Leurini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato dell’Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Clizia Calamita Di Tria, Maria Cristina Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GI Abruzzo, Consorzio Acquedottistico Marsicano (Cam) S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 35/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato dell’Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il consigliere OL OT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di Civitella Roveto ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per l’Abruzzo, Sez. I, ha respinto il ricorso proposto dal predetto Comune per l’annullamento dei seguenti atti:

- della delibera dell’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato del 30 giugno 2022, n. 18, che ha denegato nei confronti del Comune di Cvitella Roveto la sussistenza dei presupposti per la prosecuzione in forma autonoma della gestione del predetto servizio;

- del parere del Ministero dell’Ambiente e del Territorio 18 aprile 2016, prot. n. 7069;

- in quanto occorra, della ulteriore comunicazione di ERSI del 14 settembre 2022, con la quale è stata richiesta la trasmissione dei dati necessari per il trasferimento del SII al Gestore unico.

Il giudice di primo grado ha condannato il Comune al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 4.000,00, oltre accessori di legge.

2. Il Comune appellante premette quanto segue.

2.1. Il Comune di Civitella Roveto è un comune montano abruzzese con una popolazione di 3.000 abitanti.

2.2. Nella GI Abruzzo il procedimento di accentramento del Servizio Idrico Integrato si è infine tradotto nelle previsioni della l.r. n. 9/2011, che ha istituito l’Ente regionale per il Servizio Idrico Integrato (ERSI) quale unico ente di governo d’ambito e ha identificato l’ambito ottimale nell’intero territorio regionale; la gestione concreta del servizio idrico integrato è stata poi affidata per ambiti territoriali inferiori, corrispondenti a quelli dei sei precedenti ATO esistenti nel territorio regionale; per l’ex ATO 2 “ Marsicano ”, nel cui territorio è situato anche il Comune appellante, la gestione è affidata in house al Consorzio Acquedottistico Marsicano s.p.a., società a partecipazione totalmente pubblica.

2.3. In passato, il Comune appellante ha conservato la gestione del servizio idrico, avvalendosi delle deroghe e delle eccezioni previste dalla normativa statale.

2.4. In data 17 marzo 2022 l’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato ha avviato il procedimento diretto a verificare il possesso in capo ai Comuni dei requisiti per la deroga alla gestione unitaria del servizio idrico integrato, ai sensi dell’art. 147, comma 2 – bis , lett. a) e lett. b), d.lgs. n. 152/2006 e s.m.i.

2.5. A conclusione del predetto procedimento, con il provvedimento impugnato, l’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato ha denegato nei confronti del Comune appellante la sussistenza delle condizioni di cui alla lett. b) dell’art. 147, co. 2-bis, d.lgs. n. 152/2006, per l’asserita mancata dimostrazione (da parte del predetto Comune) dell’utilizzo efficiente della risorsa idrica e della tutela del corpo idrico.

2.6. Ritenendo illegittimo il diniego al proseguimento della gestione autonoma del servizio idrico, il Comune di Civitella Roveto ha impugnato dinanzi al T.a.r. Abruzzo il provvedimento dell’Ente regionale del Servizio idrico integrato, unitamente al parere del Ministero dell’Ambiente (sopra richiamato).

2.7. Come sopra evidenziato, il T.a.r. Abruzzo, con sentenza n. 35/2024, ha respinto il ricorso di primo grado, condannando il Comune al pagamento delle spese di giudizio.

3. Tanto premesso, il Comune appellante ha censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

4. Si è costituito in giudizio l’Ente Regionale per il Servizio Idrico Integrato dell’Abruzzo, contestando le deduzioni di parte appellante e chiedendo conseguentemente la reiezione dell’appello.

5. Con memoria depositata in data 27 ottobre 2025 il Comune appellante ha sostenuto che i documenti da esso depositati in appello sarebbero ammissibili, ai sensi dell’art. 104, co. 2, c.p.a., in quanto finalizzati al completamento del quadro istruttorio.

La documentazione prodotta confermerebbe l’inadeguatezza del servizio idrico integrato nella sua configurazione attuale, mettendo in luce l’assoluta irragionevolezza della decisione di sottrarre la gestione autonoma ai piccoli Comuni.

6. Con memoria depositata in data 27 ottobre 2025, l’Ente regionale per il servizio idrico integrato ha ribadito che il principio di unicità della gestione del servizio idrico integrato a livello di ambito territoriale ottimale (ATO) destituisce di fondamento la pretesa del Comune di salvaguardare la gestione autonoma del servizio idrico; ai sensi dell’art. 147, co. 2-bis, lett. b TUA, si tratta di una deroga attuabile con la dimostrazione (asseritamente mancante nel caso di specie) di tutti i requisiti di qualità ed efficienza della gestione autonoma.

7. Con memoria di replica depositata in data 6 novembre 2025 il Comune appellante ha eccepito l’inammissibilità e l’irrilevanza delle produzioni documentali di ERSI, depositate in giudizio in data 17 ottobre 2025, stante la violazione dei principi di pertinenza e correlazione tra i documenti e le argomentazioni difensive svolte.

8. All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Con l’unico articolato motivo di gravame, l’amministrazione comunale appellante deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui ha ritenuto insussistenti i presupposti di cui alla lett. b) dell’art. 147, comma 2 – bis, del d.lgs. n. 152/2006.

Con il provvedimento impugnato, l’Ente Regionale per il servizio idrico integrato ha denegato la sussistenza delle condizioni della salvaguardia della gestione comunale ai sensi della lett. b) dell’art. 147, co. 2-bis, d.lgs. n. 152/2006, ritenendo non dimostrato il requisito dell’“ utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico ” per le seguenti ragioni:

a) la scadenza del provvedimento di autorizzazione allo scarico e la presenza di alcune vasche Imhoff a servizio di alcune frazioni, il cui scarico non risultava autorizzato;

b) l’assenza del rispetto dei criteri di regolazione del servizio idrico integrato stabiliti da ARERA;

c) l’installazione dei contatori per circa il 35-40% delle utenze;

d) l’impossibilità di riscontrare la percentuale delle perdite.

Il Comune appellante ha contestato la legittimità del provvedimento impugnato, per violazione dell’art. 147, co. 2-bis, lett. b), osservando che ERSI avrebbe erroneamente compreso il senso del riferimento normativo al criterio di utilizzo efficiente della risorsa e della tutela del corpo idrico e, in particolare, deducendo:

- l’irrilevanza della circostanza che l’autorizzazione allo scarico fosse scaduta, avendo il Comune chiesto tempestivamente il suo rinnovo ed essendo il ritardo nel rilascio imputabile solo alla GI (peraltro, nel frattempo, sarebbe intervenuto il rinnovo);

- il difetto di istruttoria e di motivazione e il mancato rispetto delle indicazioni contenute nel parere del Ministero dell’Ambiente e del Territorio prot. n. 7069 del 18 aprile 2016;

- che le perdite erano state dichiarate dal Comune, con dichiarazione sostitutiva, in misura pari al 15% e dunque entro il limite indicato dal Parere del Ministero;

- in ogni caso, l’erroneità dell’utilizzo della soglia del 20% di perdite idriche quale limite massimo consentito per la salvaguardia, essendo tale indicazione irrealistica, irragionevolmente punitiva e comunque superata dal sistema regolatorio di ARERA;

- il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti e la contraddittorietà dell’azione amministrativa per non avere considerato che il Comune, su proposta di ERSI stessa, aveva aderito allo “schema di convergenza” di ARERA, conformandosi, in tal modo agli obiettivi di efficienza fissati dalla stessa Autorità per consentire alle gestioni di allinearsi al sistema regolatorio ordinario;

- l’irrilevanza della non completa installazione dei contatori, trattandosi di un obiettivo di convergenza non ancora scaduto.

9.1. Al fine di verificare la fondatezza delle doglianze di parte appellante, il Collegio ritiene necessario richiamare preliminarmente il quadro normativo di riferimento, così come ricostruito da questa Sezione nella sentenza 2 febbraio 2024 n. 1115.

Il servizio idrico integrato è un “ servizio pubblico locale di rilevanza economica ” (Corte Costituzionale n. 187 del 2011 e n. 325 del 2010), costituito “ dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, e deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie ” (art. 141, comma 2, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152).

Con la legge n. 103 del 29 marzo 1903, l’ordinamento giuridico ha previsto l’assunzione diretta dei servizi pubblici da parte dei Comuni.

Nell’impianto della legge 8 giugno 1990 n. 142 la titolarità dei servizi pubblici locali (ossia, quelli “ che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali ”) è stata riconfermata in capo ai Comuni e alle Province “ nell’ambito delle rispettive competenze ” (articolo 22, comma 1).

La legge 5 gennaio 1994 n. 36 (c.d. “legge Galli”) ha disciplinato il servizio idrico integrato (SII), prospettando, per la prima volta, all’art. 8, comma 2, il passaggio da un sistema frazionato ad un sistema accentrato, affidato ad operatori specializzati sul mercato (con creazione, da parte delle Regioni, degli Ambiti territoriali ottimali).

Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267), all’art. 113, ha disciplinato la gestione delle reti e l’erogazione dei “ servizi pubblici locali di rilevanza economica ”, individuando quanto alla erogazione del servizio diverse modalità gestionali (che nel tempo si sono ridotte alle seguenti: a mezzo di società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica; a mezzo di società a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica; a mezzo di società a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano).

Successivamente il d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (“ Norme in materia ambientale ”), agli artt. 147 e ss., ha disciplinato il Servizio Idrico Integrato.

A seguito di alcune sentenze della Corte Costituzionale (n. 20/2012 e n. 199/2014), il legislatore nazionale è intervenuto nuovamente in subiecta materia e ha modificato l’art. 147 del d.lgs. n. 152/2006, con il d.l. 12 settembre 2014 n. 133 (convertito con modificazioni dalla l. 11 novembre 2014 n. 164) e con il d.l. 6 novembre 2021 n. 152, convertito con modificazioni dalla l. 29 dicembre 2021 n. 233.

Nel testo vigente al momento della adozione del provvedimento impugnato, l’art. 147 d.lgs. n. 152/2006 disponeva quanto segue:

“ 1. I servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. Le regioni che non hanno individuato gli enti di governo dell'ambito provvedono, con delibera, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014. Decorso inutilmente tale termine si applica l'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma 1.

1-bis. Qualora gli enti locali non aderiscano agli enti di governo dell'ambito individuati ai sensi del comma 1 entro il termine fissato dalle regioni e dalle province autonome e, comunque, non oltre sessanta giorni dalla delibera di individuazione, il Presidente della regione esercita, previa diffida all'ente locale ad adempiere entro ulteriori trenta giorni, i poteri sostitutivi, ponendo le relative spese a carico dell'ente inadempiente. Si applica quanto previsto dagli ultimi due periodi dell'articolo 172, comma 4.

2. Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto, in particolare, dei seguenti principi:

a)  unità del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto dei piani di bacino, nonché della localizzazione delle risorse e dei loro vincoli di destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri abitati interessati;

b)  unicità della gestione;

c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici.

2-bis. Qualora l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, ove si renda necessario al fine di conseguire una maggiore efficienza gestionale ed una migliore qualità del servizio all'utenza, è consentito l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane. Sono fatte salve:

a) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell'articolo 148;

b) le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico. Ai fini della salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti.

2-ter. Entro il 1° luglio 2022, le gestioni del servizio idrico in forma autonoma per le quali l'ente di governo dell'ambito non si sia ancora espresso sulla ricorrenza dei requisiti per la salvaguardia di cui al comma 2-bis, lettera b), confluiscono nella gestione unica individuata dal medesimo ente. Entro il 30 settembre 2022, l'ente di governo dell'ambito provvede ad affidare al gestore unico tutte le gestioni non fatte salve ai sensi del citato comma 2-bis.

3. Le regioni, sentite le province, stabiliscono norme integrative per il controllo degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi allacciati alle pubbliche fognature, per la funzionalità degli impianti di pretrattamento e per il rispetto dei limiti e delle prescrizioni previsti dalle relative autorizzazioni ”.

L’art. 149 – bis del d.lgs. n. 152/2006, inserito dall’art. 7, comma 1, lett. d), d.l. 12 settembre 2014 n. 133 (convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164), rubricato “ Affidamento del servizio ”, al comma 1, dispone quanto segue:

“ 1. L'ente di governo dell'ambito, nel rispetto del piano d'ambito di cui all'articolo 149 e del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, delibera la forma di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica. L'affidamento diretto può avvenire a favore di società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti prescritti dall'ordinamento europeo per la gestione in house, comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale ”.

9.2. Tanto premesso, il motivo è infondato.

9.3. In primo luogo, questa Sezione ha avuto modo di precisare che “ …nell’interpretazione della locuzione “gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti” (e in particolare del sintagma “gestione esistente”) debba prediligersi quell’esegesi che sia corrispondente alla “tendenza-principio” manifestata nell’ordinamento ad una gestione accentrata e, pertanto, che sia conforme al rapporto regola-eccezione innanzi tratteggiato.

Per “gestioni esistenti” dovranno pertanto intendersi soltanto quelle modalità di conduzione del servizio idrico che possano ricondursi ad una legittima assunzione ed erogazione del servizio, consacrata in atti regolatori e provvedimenti amministrativi, mentre non potranno assumere rilievo le gestioni nelle quali la conduzione del servizio risulta avvenire semplicemente in via “di fatto ” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2024 n. 1115).

9.4. In secondo luogo, occorre ribadire che l’art. 147, comma 2 – bis , d.lgs. n. 152/2006, ai fini della autorizzazione in forma autonoma delle “ gestioni esistenti ”, richiede che i Comuni presentino “ contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico… ”.

Le caratteristiche legittimanti la prosecuzione in forma autonoma del servizio debbono sussistere “ contestualmente ”.

9.5. Orbene, con riguardo alla sussistenza dei requisiti di efficienza (che potrebbero giustificare il permanere della gestione autonoma, ai sensi dell’art. 147, comma 2 – bis lett. b, del d.lgs. n. 152/2006), i rilievi sostanziali evidenziati dall’Autorità d’ambito non sono superati dalle deduzioni di carattere formale allegate dalla parte appellante (adesione da parte del Comune allo schema di convergenza di cui all’art. 9 della delibera ARERA 580/2019/R/IDR).

Risulta sostanzialmente non contestato che, al momento della adozione del provvedimento impugnato, i contatori non erano stati installati in una quota significativa di utenti, il che determina inevitabilmente l’applicazione di tariffe forfettarie, non proporzionate agli effettivi consumi.

La mancata integrale installazione dei contatori determina inevitabilmente la impossibilità di calcolare in maniera precisa le perdite idriche; ne consegue che la gestione della risorsa da parte del Comune non può considerarsi efficiente, non essendo dirimente il fatto che la problematica delle perdite idriche costituisca fenomeno diffuso sul territorio nazionale; le deroghe alla gestione unitaria hanno carattere tassativo e non possono essere estese oltre il perimetro individuato dal legislatore, in considerazione del fatto che anche la gestione unitaria presenta delle inefficienze.

A prescindere dalla lamentata inerzia della GI Abruzzo sulla istanza di autorizzazione allo scarico del depuratore (per la quale il Comune avrebbe potuto attivare i rimedi previsti per il silenzio inadempimento), rimane il dato di fatto che, al momento della adozione del provvedimento impugnato, il Comune era privo della autorizzazione allo scarico.

Infine, è rimasto privo di riscontro il rilievo della presenza di fosse Imhoff in molte frazioni del Comune, elemento che non può ragionevolmente ritenersi coerente con una gestione efficiente del servizio idrico integrato.

Per le considerazioni che precedono, pertanto, a prescindere dalla sua ammissibilità, si rivela priva di rilevanza giuridica dirimente la produzione documentale effettuata dal Comune appellante in grado di appello.

10. In conclusione, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

11. La complessità delle questioni giuridiche dedotte in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

OL OT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL OT	UI NE

IL SEGRETARIO