Pubblicato il 12/06/2025

N. 05087/2025REG.PROV.COLL.

N. 04848/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4848 del 2023, proposto dal dottor IC AL TÀ, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi, n. 35/ b ,

contro

il Comune di Avezzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Guido Blandini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sede de L’Aquila, n. 416/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Avezzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Antonio Massimo Marra e sentiti i difensori delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso proposto avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sede de L’Aquila, il dottor IC AL TÀ ha chiesto la condanna dell’Amministrazione comunale di

Avezzano al risarcimento dei danni da lui subiti e subendi, in relazione all’asserita inosservanza da parte del Comune di Avezzano delle regole poste alla base della procedura aperta, mediante asta pubblica, per la vendita della titolarità della Farmacia comunale di Avezzano, riguardanti in particolare la fase post aggiudicazione, disposta con deliberazione di G.C. di Avezzano n. 311/2018.

1.1. Con un unico articolato motivo di ricorso, avanti al primo giudice, l’istante si duole della mancata applicazione delle prescrizioni della lex specialis di gara, portanti gli impegni assunti dal concorrente per la fase post aggiudicazione, con correlata integrazione dei requisiti ex art. 2043 cod. civ. per il risarcimento del danno subito dal ricorrente, anche in termini di perdita di chance di conseguire l’aggiudicazione.

Era accaduto, in particolare, che il Comune avesse consentito il differimento di un mese (dal 1° al 31 gennaio 2019) del subentro dell’aggiudicatario nella gestione della Farmacia, con ciò disattendendo le prescrizioni di gara in virtù delle quali gli offerenti avrebbero dovuto attrezzarsi per assumere il servizio già dal 1 gennaio 2019, sulla base delle quali l’istante aveva “calibrato” la propria offerta con assunzione dei relativi oneri economici.

1.2. Con sentenza n. 416 del 20 novembre 2022, oggetto dell’odierna impugnazione, il Tribunale regionale per l’Abruzzo, sede de L’Aquila, nel trattenere la giurisdizione, ha respinto la domanda risarcitoria per difetto, anzitutto, dell’elemento soggettivo; disattendendo, altresì, l’affermazione del deducente secondo la quale la lex specialis avrebbe vietato una proroga della convenzione in scadenza alla data del 31 dicembre 2018.

1.3. Avverso tale sentenza ha proposto appello il dottor IC AL TÀ, articolando due motivi di gravame, ed ha chiesto, previo accertamento della responsabilità dell’Amministrazione appellata, la condanna della stessa al pagamento in suo favore del risarcimento dei danni quantificato in € 561,020,00, oltre interessi e rivalutazione, ovvero nella maggiore o minore somma che sarà ulteriormente provata nel corso di causa o ritenuta di giustizia; ovvero, in subordine, liquidabile in via equitativa in euro 250.000.00.

1.4. Si è costituita, anche in questo grado di giudizio, l’Amministrazione appellata, per chiedere la reiezione del ricorso.

2. All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato e va pertanto respinto.

3.1. In via preliminare, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione d’inammissibilità dell’appello, per pretesa genericità dei suoi motivi, sollevata dal Comune di Avezzano, stante la radicale infondatezza dell’appello medesimo nel merito.

3.2. Secondo la prospettazione dell’appellante, l’ente comunale appellato, nel disporre della contestata proroga della convenzione in scadenza al 31 dicembre 2018, avrebbe disatteso l’assetto dato dalla legge di gara che aveva, a suo dire, attribuito a tale scadenza un ruolo decisivo per la correlativa assunzione di obblighi a carico del concorrente: di fatto tale divieto sarebbe stato ignorato dalla delibera giuntale del 21 dicembre 2018, oltre che nella allegata proposta sindacale.

3.3. Soggiunge, sul punto specifico, il ricorrente che: “ la proroga fino al 31.1.2019 della convenzione con il Comune de L’Aquila - in scadenza al 31.12.2018 - deve ritenersi esclusa dall’assetto delineato, anche in prospettiva negoziale dalla lex specialis di gara che aveva - tra l’altro - predeterminato proprio la soluzione dell’affidamento, in gestione provvisoria all’aggiudicatario, con l’assunzione del correlativo impegno sottoscritto dal concorrente e degli altri impegni espressamente indicati nell’art. 11 del bando ”.

3.4. Lamenta, ancora, l’appellante di essere stato indotto a formulare una offerta non del tutto coerente a causa di detta trasgressione della lex specialis della procedura, tenuto altresì conto dell’affidamento ingenerato con le prescrizioni di gara, in allegata violazione dei principi di imparzialità, correttezza e buona fede.

In estrema sintesi, nella prospettazione del dottor EL TÀ, come sopra evidenziato:

i. la condotta illecita del Comune si sarebbe sostanziata nella violazione della lex specialis della procedura, la quale avrebbe impegnato i concorrenti a essere pronti, in ogni caso, a subentrare, anche solo in qualità di aggiudicatario provvisorio, nella titolarità della farmacia oggetto della vendita dal 1 gennaio 2019; laddove, l’Amministrazione avrebbe invece disposto una proroga della precedente gestione, in modo da consentire all’aggiudicataria di subentrare dal 1 febbraio 2019 (e, quindi, con un mese di ritardo): di qui l’allegato illegittimo vantaggio in favore dell’aggiudicataria;

ii. il danno subìto dal ricorrente andrebbe individuato nei maggiori oneri economici sostenuti per formulare l’offerta, in conseguenza dell’impegno a dover subentrare, in ogni caso, in data 1 gennaio 2019; laddove, se il ricorrente fosse stato a conoscenza della scelta del Comune intimato di non rispettare la scadenza, il dottor EL TÀ avrebbe senz’altro formulato l’offerta in modo differente e con costi diversi.

3.5. Detto ordine di idee non è condivisibile.

3.6. Osserva, anzitutto, il Collegio, facendo richiamo alla consolidata giurisprudenza, anche di questa Sezione, che, la condanna al risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell’annullamento giurisdizionale di un provvedimento, essendo necessaria la positiva verifica oltre che della lesione della situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, della sussistenza della colpa o del dolo dell’Amministrazione e del nesso causale tra l’illecito e il danno subito (Cons. Stato, sez. III, 4 marzo 2019, n. 1500). Analogamente è stato chiarito che il sistema di responsabilità dell’amministrazione per atti amministrativi illegittimi (o per l’omissione di quelli dovuti) si basa sulla responsabilità per fatto illecito, dove l’elemento centrale da dimostrare in giudizio è l’ingiustizia del danno; questo significa che il risarcimento potrà essere concesso se l’azione amministrativa illegittima ha leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto il diritto di ottenere o mantenere (Consiglio di Stato sez. II, 28 gennaio 2025, n. 659). Di qui, secondo i principi generali che regolano la responsabilità civile ex art. 2043 c.c., il soggetto che si ritiene danneggiato è gravato dell’ onus probandi di dimostrare gli elementi costitutivi del danno e la sua diretta consequenzialità rispetto all’illecito (nesso causale), l’ an e il quantum deleatur : nell’azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo opera infatti con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento.

3.7. Sulla scorta delle suesposte coordinate ermeneutiche, l’appello non può essere accolto, dovendosi evidenziare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa appellante, la domanda risarcitoria non risulta, in realtà, corredata dai requisiti ex articolo 2043 c.c., tra cui, nel caso che occupa, la mancata prova del nesso causale tra il danno lamentato e la condotta asseritamente illecita dell’Amministrazione, che l’istante avrebbe avuto – come sopra ricordato - l’onere di allegare e provare, quale elemento costitutivo dell’illecito extracontrattuale.

Va qui solo aggiunto, per fugare ogni dubbio al riguardo rimarcato dall’appellante nella memoria di replica ex art. 73 c.p.a. che, la farmacia de qua ,è stata aggiudicata ad altro soggetto, diverso dal ricorrente (il quale non ha impugnato tale aggiudicazione); di tal che è sufficiente un semplice ragionamento “controfattuale” per avvedersi dell’insussistenza del nesso causale tra condotta e danno lamentato.

3.8. In particolare, anche se si volesse aderire alla prospettazione dell’appellante, secondo cui la stessa Amministrazione comunale sarebbe stata obbligata a rispettare la scadenza del 1 gennaio 2019 (diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, il quale ha condiviso l’avviso del Comune secondo cui in realtà si trattava di una mera facoltà), qualora il Comune avesse rispettato tale scadenza e consentito all’aggiudicatario di subentrare nella farmacia già dal 1 gennaio 2019, nulla sarebbe per la verità cambiato per l’odierno appellante, il quale - in ogni caso - avrebbe sostenuto i maggiori oneri economici per la formulazione dell’offerta che, a suo avviso, oggi integrerebbero il danno risarcibile.

3.9. Tanto basta a disvelare che l’allegato preteso danno discende non già dalla condotta asseritamente illegittima tenuta dal Comune a seguito della aggiudicazione, bensì dalle stesse regole della lex speciali , là dove imponevano ai concorrenti di mantenersi pronti a subentrare nella gestione della farmacia dal 1 gennaio 2019: regole che non potevano che comportare per tutti i partecipanti alla procedura i maggiori oneri economici di cui oggi l’appellante si duole; disposizioni che, tuttavia, lo stesso dottor EL TÀ non ha per la verità contestato giudizialmente. Ed, invero, non risulta che il ricorrente abbia impugnato dette disposizioni della lex specialis della procedura, né immediatamente - ammesso, e non concesso, che si trattasse di regole “escludenti” -, né tanto meno congiuntamente all’aggiudicazione, anch’essa - come ricordato - rimasta inoppugnata.

Ne discende che, anche a voler “ricostruire” diversamente la causa DI , riconducendo causalmente alle regole della procedura il danno di cui oggi è chiesto il ristoro - operazione che tuttavia è quanto meno discutibile che il giudice possa compiere -, il nesso causale deve essere escluso ai sensi dell’articolo 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a. per come interpretato a far data dall’Adunanza plenaria n. 3 del 23 gennaio 2011.

3.10. Di qui l’infondatezza della censura in esame, che indugia in una lettura non sempre coerente e lineare delle disposizioni normative sopra richiamate, sistematicamente interpretate dalla succitata giurisprudenza.

4. In conclusione, per tutte le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

5. Le spese del presente grado del giudizio, attesa la complessità delle questioni di fatto e dei principi di diritto, sin qui esposti, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge e per l’effetto conferma, la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Massimo Marra	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO