Pubblicato il 18/06/2025

N. 05310/2025REG.PROV.COLL.

N. 05152/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5152 del 2020, proposto da
Immobiliare San Marco S.r.l., Unifor S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Enrico RI Stramigioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Porto Recanati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Forte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AN IB, PP IE, SA RI OT, TE S.r.l. in liquidazione, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) n. 00091/2020, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Porto Recanati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Enrico RI Stramigioli e Luca Forte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 29 ottobre 2009 veniva sottoscritta tra il Comune di Porto Recanati, da una parte, e la società Immobiliare San Marco, la società Agris s.r.l., la società TE s.r.l. ed i signori AN IB, SA RI TT e PP AG, d’altra parte, in qualità di proprietari, la convenzione di lottizzazione relativa alla Zona Residenziale di Espansione PL 2.1.

2. Con ricorso depositato il 30 novembre 2017, rubricato al n. R.G. 616/2017, la Immobiliare San Marco s.r.l. (in prosieguo solo “Immobiliare San Marco” o “appellante”) ha convenuto in giudizio, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, il Comune di Porto Recanati e gli altri 5 proprietari dei terreni compresi nella lottizzazione per sentir accogliere le seguenti domande:

“ dichiarare la risoluzione della Convenzione Urbanistica PL2.1 – Bivio Regina stipulata dalla ricorrente con il Comune di Porto Recanati con atto a rogito del Notaio Piergiorgio Moscetta diCivitanova Marche in data 29.10.2009, Rep. n. 102923/11892, per l’attuazione del Piano di Lottizzazione denominato PL2.1 - Bivio Regina, approvato dal predetto Comune con D.C.C. n. 11 del 31.3.2006 e n. 59 del 20.11.2007, per impossibilità sopravvenuta della prestazione e conseguente estinzione degli obblighi ex artt. 1256 e 1463 c.c. assunti con l’atto convenzionato, derivante dall’approvazione, in prima adozione, con delibera n. 68 del 8.8.2016 del Comitato Istituzionale dell’Autorità di Bacino Regionale delle Marche, dell’aggiornamento 2016, del Piano per l’Assetto Idrogeologico dei bacini di rilievo regionale, con il quale è stato imposto il vincolo idrogeologico per rischio di esondazione classificato R3 (aree inondabili a rischio elevato) su circa

il 65% delle aree facenti parte del predetto Piano di Lottizzazione ed oggetto della Convenzione, corrispondente alla totalità delle aree della ricorrente, nonché derivante dell’approvazione, con delibera della Giunta della Regione Marche n. 982 del 8.8.2016, delle misure di salvaguardia dell’aggiornamento 2016 del Piano per l’Assetto Idrogeologico, che ha reso cogenti ed immediatamente vincolanti le prescrizioni del PAI regionale, nonché dichiarare la totale perdita di efficacia dell’intero Piano di Lottizzazione e condannare il Comune di Porto Recanati alla immediata restituzione nei confronti della Immobiliare San Marco S.r.l. di tutte le aree allo stesso cedute in forza della richiamata Convenzione e segnatamente alla restituzione delle aree distinte al

NCT del Comune di Porto Recanati al foglio n.20 con le particelle 455, 457, 473, 422, 423, 432, 433, 448, 456 e 458, il tutto con ogni relativa consequenziale statuizione e con vittoria di spese ed onorari di causa. ”.

3. Mutatis mutandis , ricorso identico, allibrato al n. di R.G. 582 del 2017, è stato presentato, con il patrocinio del medesimo difensore, dalla Agris s.r.l., dalla TE s.r.l. e dai signori EG e TT.

4. Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche, riuniti i due ricorsi, con la sentenza in epigrafe indicata li ha dichiarati inammissibili con la seguente motivazione:

“ In effetti, poiché la convenzione di lottizzazione è stata sottoscritta, ex parte privatorum, da una parte soggettivamente complessa (ossia dai proprietari dei lotti inclusi nel “PL2.1 - Bivio Regina”), era necessario il consenso di tutti i lottizzanti privati per proporre una domanda di risoluzione dell’accordo. Fra l’altro, risulta per tabulas (art. 12 della convenzione) che l’unico lottizzante che non ha sottoscritto i ricorsi ha assunto anche in sede di esecuzione della convenzione una posizione peculiare, in quanto egli, oltre a cedere al Comune (al pari degli altri lottizzanti) le aree destinate ad ospitare le opere di urbanizzazione, ha altresì ceduto ai signori IE e OT una piccola porzione di un lotto edificabile.

Non si può dunque escludere che il sig. IB sia ancora interessato all’attuazione del piano di lottizzazione. In ragione di quanto precede, i ricorsi vanno dichiarati inammissibili.

4. Per completezza, il Collegio ritiene di dover aggiungere che: - al momento della notifica e del deposito dei ricorsi, sussisteva certamente un interesse a ricorrere attuale e concreto, visto che, a seguito dell’adozione della variante, sono scattate le misure di salvaguardia di cui alla deliberazione della Giunta Regionale n. 982 dell’8 agosto 2016, pubblicata sul B.U.R.M. dell’8 settembre 2016; - peraltro, alla data di celebrazione dell’udienza di trattazione del merito l’efficacia delle misure di salvaguardia era venuta meno per decorso del triennio, mentre la variante non risulta ancora formalmente approvata (dal che discende la teorica possibilità che le previsioni del piano siano al momento attuabili – al riguardo si veda la nota dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Centrale del 21 ottobre 2019, depositata in entrambi i giudizi in data 29 novembre 2019); - i ricorsi sarebbero pertanto da dichiarare comunque inammissibili (o quantomeno improcedibili) per carenza di lesività attuale della variante.

5. Nel merito - ad anche ai fini della regolazione delle spese dei giudizi - va inoltre osservato che i ricorrenti non hanno provato l’impossibilità assoluta e definitiva di dare attuazione al piano di lottizzazione, visto che nel corso del procedimento di approvazione della variante essi ricorrenti avevano presentato osservazioni finalizzate a dimostrare che il piano poteva essere attuato, sia pure previa adozione di alcuni accorgimenti tecnici (si veda in particolare la relazione tecnica a firma del dott. geol. Piergiacomo Beer e del geom. Mirco Cappella - documento allegato n. 10 alla produzione effettuata dal Comune il 2 maggio 2019 nell’ambito del giudizio di cui al ricorso n. 616/2017 R.G.).

I ricorrenti, inoltre, non hanno nemmeno provato che l’impossibilità di attuare il piano non sia ascrivibile alla loro inerzia nell’avviare tempestivamente i lavori di realizzazione delle opere di urbanizzazione di cui al permesso di costruire rilasciato dal Comune in data 8 febbraio 2011.

A tal riguardo l’amministrazione ha infatti eccepito che la domanda di proroga del termine di inizio lavori presentata dai lottizzanti in data 1° agosto 2012 (la quale faceva seguito ad altra analoga domanda a suo tempo accolta dal Comune) è stata respinta, per cui da quel momento, non essendo ancora iniziato l’iter di adozione della variante del P.A.I. e non essendo dunque scattate le misure di salvaguardia, il piano poteva essere attuato.

6. I ricorsi vanno dunque dichiarati inammissibili per le ragioni esposte al paragrafo 3.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo .”.

5. L’indicata pronuncia è stata gravata dalla Immobiliare San Marco e dalla società Unifor s.r.l., già Agris s.r.l.

5.1. Con il primo motivo d’appello si deduce l’erroneità dell’appellata sentenza per non aver considerato che le domande articolate con i ricorsi introduttivi non miravano ad una modifica delle previsioni della convenzione di lottizzazione, essendo invece finalizzate alla declaratoria di risoluzione della medesima per eccessiva onerosità sopravvenuta, cioè per una causa che opera automaticamente sul contratto, prescindendo dalla volontà delle parti. L’appellata sentenza sarebbe dunque errata laddove afferma che sarebbe stato necessario il consenso di tutti i lottizzanti per proporre la domanda di risoluzione del contratto: il consenso unanime dei proprietari lottizzanti è stato, infatti, affermato dalla giurisprudenza in tema di modifica alle previsioni contrattuali dell’originario accordo convenzionato, rispetto al presupposto dell’impossibilità sopravvenuta della prestazione (che è il fatto oggettivamente impeditivo dell’adempimento, come individuato nelle sentenze sopra richiamate), risulta del tutto indifferente e giuridicamente non rilevante la circostanza che l’azione volta all’accertamento di tale fatto impeditivo venga proposta da uno, da più, o da tutti i soggetti interessati all’adempimento, in quanto l’unico presupposto che deve riguardare l’accertamento del giudice è quello della verifica della sussistenza del fatto oggettivamente impeditivo dell’adempimento che mette tutti i soggetti tenuti all’adempimento nella stessa identica condizione, a prescindere dallo loro partecipazione o meno all’azione giudiziale.

5.2. Con il secondo motivo d’appello è impugnata anche la statuizione, di cui al paragrafo 4 della sentenza, secondo cui l’inammissibilità dei ricorsi discenderebbe anche dalla circostanza che in giudizio non è stato dimostrato che le misure limitative introdotte dal PAI, le quali impedirebbero di dare corso alla attuazione della convenzione su gran parte della lottizzazione, esplicavano ancora efficacia nel momento in cui la causa veniva trattenuta in decisione, non essendo stato dimostrato che il PAI adottato sia stato definitivamente approvato.

Le appellanti evidenziano di aver prodotto la documentazione comprovante l’avvenuta definitiva approvazione del PAI e delle relative misure limitative della possibilità di realizzare nuove costruzioni.

5.3. Con un terzo motivo d’appello, rubricato sub 1-C nell’atto d’appello, le appellanti si dolgono anche delle statuizioni con cui il TAR ha affermato non essere stata raggiunta la prova della impossibilità assoluta e definitiva, sopravvenuta, a dare attuazione al piano di lottizzazione.

5.4. Con un quarto motivo d’appello, rubricato sub D-1 nell’atto d’appello, le Società contestano, ancora, l’affermazione del TAR secondo cui le parti ricorrenti non avevano dimostrato che l’impossibilità sopravvenuta di attuare il piano non fosse ascrivibile alla loro inerzia nell’avviare tempestivamente i lavori.

6. Il Comune di Porto Recanati si è costituito in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame.

7. La causa è stata chiamata, una prima volta, in occasione dell’udienza straordinaria dell’8 maggio 2024, in esito alla quale il Collegio ha disposto, con ordinanza n. 8006 del 4 ottobre 2024, istruttoria al fine di acquisire “ informazioni aggiornate riguardanti i lotti di terreno inclusi nel Piano di Lottizzazione del Comune di Porto Recanati denominato “PL2.1 – Bivio Regina”, segnatamente al fine di accertare: (i) se siano entrate in vigore, in via definitiva, previsioni del Piano di Assetto Idrogeologico che precludano, sulle aree incluse nell’indicato Piano di Lottizzazione, la edificazione di nuove costruzioni e di opere di urbanizzazione; (ii) quando siano entrate in vigore misure di salvaguardia che abbiano avuto l’effetto di anticipare, rispetto all’approvazione definitiva, l’effetto delle previsioni di cui al punto che precede; (iii) nel caso in cui, invece, sia sempre possibile l’edificazione di nuove costruzioni e nuove opere di urbanizzazione, se e quali misure di sicurezza debbano eventualmente essere implementate in fase costruttiva al fine di garantire la sicurezza del nuovo edificato ”, disponendo a tale scopo l’acquisizione di documentati chiarimenti dalla Autorità di Bacino Regionale delle Marche.

8. L’Autorità di Bacino ha ottemperato all’ordinanza istruttoria depositando la relazione, ed i documenti posti a base della stessa, il 5 dicembre 2024.

9. La causa è stata, infine, chiamata all’udienza dell’8 maggio 2025, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello va accolto essendo fondato e dirimente il primo motivo d’appello, con il quale si contesta la declaratoria di inammissibilità dei ricorsi riuniti, decisi con la sentenza in epigrafe indicata, in quanto proposti da proprietari lottizzanti che non rappresentano il 100% della lottizzazione, non figurando tra i ricorrenti il sig. IB.

10.1. Coglie nel segno, infatti, il rilievo di parte appellante, circa il fatto che la causa di risoluzione del contratto ex art. 1463 c.c., posta a base delle domande articolate con i ricorsi di primo grado, opera automaticamente, cioè a prescindere dalla volontà delle parti del contratto.

10.2. In tal senso si veda la recente pronuncia della Cassazione Civile, Sez. II, n. 23209 del 31 luglio 2023, la quale, ribadendo peraltro un orientamento già affermatosi in passato, ha affermato che “ La pronuncia di risoluzione del contratto per impossibilità sopravvenuta dell'esecuzione, in quanto fondata su un fatto estraneo alla sfera di imputabilità dei contraenti, dà luogo ai soli obblighi restitutori derivanti dallo scioglimento del vincolo contrattuale, essendo le prestazioni rese divenute indebite, ma non consente di condannare il debitore al pagamento del doppio della caparra, atteso che questa costituisce una forma risarcitoria limitata nel "quantum" e correlata al diritto di recesso, il quale, in quanto strumento di risoluzione negoziale per giusta causa, presuppone l'inadempimento della controparte ”.

10.3. Numerose sono, comunque, le sentenze della Corte di Cassazione in cui si dà atto che la risoluzione del contratto ai sensi dell’art. 1463 c.c. si fonda su ragioni obbiettive, indipendenti dalla volontà del debitore, le quali determinano l’estinzione della obbligazione, “ con la conseguenza che colui che non può più rendere la prestazione divenuta, intanto, definitivamente impossibile, non può chiedere la relativa controprestazione, nè può agire con l'azione di risoluzione allegando l'inadempimento della controparte ” (Cass. Civ., Sez. III, n. 23618 del 20 dicembre 2004); sul punto si veda anche Cass. Civ,. Sez. II, sentenza n. 10935 dell’11 luglio 2003, secondo cui “ In tema di contratti, la clausola risolutiva espressa attribuisce al contraente il diritto potestativo di ottenere la risoluzione del contratto per l'inadempimento di controparte senza doverne provare l'importanza e la risoluzione del contratto per il verificarsi del fatto considerato, come in genere la risoluzione per inadempimento, non può dunque essere pronunciata d'ufficio, ma solo se la parte nel cui interesse la clausola è stata inserita nel contratto dichiari di volersene avvalere. Differentemente, la risoluzione consensuale, o la sopravvenuta impossibilità della prestazione, che determinano automaticamente il venir meno del contratto, rappresentando fatti oggettivamente estintivi dei diritti nascenti da esso, possono essere accertati d'ufficio dal giudice .”.

10.4. Va poi ricordato che in giurisprudenza è consolidato il principio secondo cui “ la convenzione di lottizzazione, anche se istituto di complessa ricostruzione a causa dei profili di stampo giuspubblicistico che si accompagnano allo strumento chiaramente contrattuale, rappresenta pur sempre un incontro di volontà delle parti contraenti nell'esercizio dell'autonomia negoziale retta dal codice civile (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 settembre 2013, nr. 4810), dal quale si fa discendere l’ulteriore affermazione per cui “ Per una modifica dell'accordo si applica la normativa codicistica ai sensi dell'art. 11, comma 3, della legge 7 agosto 1990, nr. 241: in particolare, trattandosi nella specie di atto negoziale, che presuppone la ricerca del consenso del privato su un certo assetto di interessi ed attribuisce allo stesso posizioni di diritto-obbligo, ne consegue che la sua modifica necessita della manifestazione di volontà di tutti i soggetti che hanno concorso alla loro formazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2011, nr. 693). ” ( ex multis : Cons. Stato, Sez. IV, n. 2313 del 7 maggio 2015).

10.5. Tali principi costituiscono, in realtà, il portato di un ulteriore principio, di valenza generale che individua la “parte contrattuale” nel “centro di interesse”.

10.5.1. Sul punto si è pronunciato di recente questo Consiglio di Stato, che con la recente sentenza n. 465 del 22 gennaio 2025 ha aderito alla tesi, prevalente nella giurisprudenza di legittimità, secondo cui la nozione di “parte contrattuale” si identifica con quella di “centro di interessi” e non già con il singolo soggetto che partecipa ad un contratto: in tale pronunciamento si ricorda che tale tesi “ trae argomento dalla lettera della legge che definisce il contratto come l’accordo “di due o più parti” (art. 1321 c.c.), a differenza del precedente codice che invece faceva riferimento all’accordo “di due o più persone” (art. 1098, c.c. del 1865), nonché dalla stessa relazione al codice civile, ove si precisa che la definizione del contratto di cui all’art. 1321 c.c. “tiene conto della possibilità che ad esso partecipino non soltanto due o più persone ma due o più parti; vale a dire ammette che il contratto possa riferirsi a due o più centri di interessi” (Relazione al c.c. n. 602) .”.

10.5.2. Ebbene, nelle convenzioni di lottizzazione i proprietari delle aree incluse nella lottizzazione sono accomunati dallo scopo di rendere edificabile il lotto di rispettiva proprietà, nonché dalla responsabilità, solidale, per gli obblighi che la convenzione prevede a favore dell’amministrazione: tale constatazione induce ad affermare che nell’ambito di una convenzione di lottizzazione l’insieme dei proprietari costituisce una parte unica, soggettivamente complessa.

10.6. Risulta pertanto applicabile, anche alle convenzioni di lottizzazione, il principio secondo cui “ la domanda di risoluzione deve essere proposta nei confronti di tutti i soggetti contraenti; qualora uno, o più, dei soggetti componenti la parte complessa sia contrario allo scioglimento del contratto e voglia invece la sua esecuzione, deve manifestare tale volontà costituendosi nel processo ma nel caso in cui rimanga contumace la domanda di risoluzione è comunque esaminata dal giudice e l'eventuale sentenza di scioglimento del contratto ha efficacia nei suoi confronti .” (Cass. Civ., Sez. II, ordinanza n. 26546 dell’11 ottobre 2024)

10.7. Tenuto conto di ciò; rilevato che nella specie i ricorrenti non chiedevano di tenere in vita la convenzione previa modifica della stessa, ma chiedevano invece di farne cessare gli effetti; considerato, inoltre, che i ricorsi di primo grado erano stati notificati anche al sig. IB, e che dunque il contraddittorio era stato esteso a tutti gli interessati, il giudice di primo grado non avrebbe potuto dichiarare l’inammissibilità dei ricorsi per il fatto che il predetto sig. IB non aveva aderito alla iniziativa giudiziaria.

10.8. A maggior ragione a tale conclusione il primo giudice avrebbe dovuto pervenire, considerando che nei ricorsi di primo grado si prospettava una impossibilità sopravvenuta definitiva della prestazione e, comunque, l’impossibilità sopravvenuta di realizzare lo scopo della lottizzazione, tanto che si chiedeva di dichiarare la convenzione risolta ai sensi dell’art. 1463 c.c.: tale causa di risoluzione contrattuale, come già precisato, opera a prescindere dalla volontà delle parti, tanto da poter essere rilevata d’ufficio dal giudice, e, dunque, se accertata avrebbe consentito al primo giudice di addivenire alla risoluzione della convenzione anche contro l’avviso del sig. IB.

10.9. Per la medesima ragione, il fatto che i lottizzanti PP IE, SA RI TT e TE s.r.l. non hanno proposto appello, lasciando passare in giudicato l’appellata sentenza, non risulta di ostacolo all’esame delle domande formulate in primo grado dalle appellanti, in ragione del particolare meccanismo di azione della causa di risoluzione per impossibilità sopravvenuta, che determina l’estinzione del contratto automaticamente, a prescindere dalla volontà delle parti.

11. L’appello è dunque fondato, sulla base delle dirimenti considerazioni che precedono.

12. Gli ulteriori motivi d’appello vanno dichiarati inammissibili, per difetto di interesse: non solo per la valenza dirimente del primo motivo d’appello, ma anche per la ragione che le statuizioni impugnate con tali ulteriori censure in realtà non sono idonee a passare in giudicato e costituiscono dei meri obiter dictum o, comunque, statuizioni rese in via meramente incidentale. Tanto si desume dal fatto che al paragrafo n. 6 della appellata sentenza si dichiara esplicitamente che la declaratoria di inammissibilità dei ricorsi si fonda “ sulle ragioni esposte al paragrafo 3 ”, e cioè solo per il fatto che il lottizzante IB non ha aderito alla iniziativa giudiziaria: in particolare, le ragioni di inammissibilità indicate al paragrafo 4 non vengono richiamate a fondamento della declaratoria di inammissibilità, mentre le considerazioni svolte al paragrafo 5, circa l’infondatezza nel merito dei ricorsi, sono state svolte ai soli fini di valutare la soccombenza virtuale, e quindi in via meramente incidentale.

13. La declaratoria di inammissibilità dei ricorsi di primo grado, da considerarsi palesemente erronea, impone la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., giusta l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 del 20 novembre 2024.

14. In ragione della peculiarità e della relativa novità delle questioni decise, si dispone la compensazione delle spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, visto l’art. 105, comma 1, c.p.a., annulla la sentenza in epigrafe indicata con rinvio delle cause al Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO