Pubblicato il 22/12/2025

N. 10198/2025REG.PROV.COLL.

N. 08873/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8873 del 2022, proposto dai signori SE AR, LD RC, AS EI, LD DA, RE LO, LA RB, OM EL, AN BO, ZO NV, IE IC ZO, RE SO, RO NO, OM US, TO CI, ES CA, FR EL, FR IG Monisteri, SE ON, MA US, IO UT, CE Di RO, IA AN, FR NO, AN D'AM, AS RC, AN FL, AN NO NI, RL LI, DR RD, IE ET, AN IU, IC ER, IA UI, MA AL, TO SA RA, AN EC, IE UZ, OL RA, OL LE, PA OR, RT LA, LO CO, NO GN, OL Lo NO, OM LA, AN Lo OI, AN ON, AS ET, RO NI, AR SE, IN AR, AN RA, RE GA, IE MA ICtti, ZO CC, SE LI, FA OM, OL ZO TO RE, IE PA, CA IL, AS RI, FR IC, RA ST, RA US, TO AN, AN IE, TO TI, TO NT, EN RI, LI NA, SE ER, TO SS, LO RI, IA LL, SA VE, LO LE, SE VA, TO ZE, ZO BO, IE DR, RT IN, UE CA e IE LO, nella loro qualità di eredi di PI MA GI LO, ES TE, SE ET, FR RI, LO SI, RN BO, ZO D'DR, MA IM, AG GI, AN LL, IM AG, IM IC, IM TA, OM TT, CR FA, OM GA, SE NO, ZO PE, MA LL, IC ON, AB AN e OM RI, CA RI e AL RI, tutti e quattro quali eredi del signor RO RI, AN LL, RE SU e AN OL UC, rappresentati e difesi dall’avvocato MA Arpino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica, il Ministero della difesa, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero della giustizia e il Ministero dell’interno - Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e difesa civile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. IV, 19 maggio 2022, n. 6494, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per la funzione pubblica, del Ministero della difesa, del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero della giustizia e del Ministero dell’interno - Dipartimento vigili del fuoco, soccorso pubblico e difesa civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in giudicato senza previa discussione orale versata in atti dalle Amministrazioni appellate;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il consigliere LL NZ e udito per gli appellanti l’avvocato MA Arpino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla domanda di accertamento della responsabilità contrattuale in capo alle Amministrazioni intimate per non avere sino ad oggi realizzato la previdenza complementare di cui alla legge 8 agosto 1995, n. 335;

b) dalla domanda di accertamento del diritto alla realizzazione di ridetta previdenza complementare;

c) dalla domanda di risarcimento del danno subito in conseguenza di tale asserito inadempimento ovvero di corresponsione di un indennizzo.

2. Con ricorso al T.a.r. per il Lazio, notificato il 17 novembre 2021 e depositato il 19 dicembre 2021, gli interessati, già dipendenti dalle varie Amministrazioni richiamate in epigrafe, hanno chiesto accertarsi e dichiararsi l’illegittimità del comportamento delle stesse per non avere attivato la previdenza complementare prevista dalla legge n. 335 del 1995, che ha introdotto il sistema pensionistico di tipo contributivo, con conseguente condanna delle medesime al risarcimento del danno patrimoniale subito, del quale peraltro non hanno quantificato l’importo. In alternativa, hanno chiesto la liquidazione di un indennizzo per la medesima ragione.

2.1. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio con atto di stile il 20 dicembre 2021. In pari data hanno versato in atti copiosa documentazione, tra cui le relazioni ad essa indirizzate dai vari Ministeri convenuti e segnatamente:

- la relazione del Ministero della giustizia, che riferisce delle difficoltà di dare attuazione alla norma, ricostruendo la cronologia degli incontri infruttuosi tenutisi allo scopo, dopo una prima riunione tecnica in data 2 dicembre 2004, sempre con il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali interessate;

- le relazioni del Comando generale della Guardia di finanza, del Ministero della difesa e del Ministero dell’interno, che assai più diffusamente ricostruiscono la cornice giuridica sottesa alla controversia e deducono alcune eccezioni in rito, fra le quali il difetto di legittimazione ad agire dei singoli dipendenti rispetto a rivendicazioni che avrebbero richiesto l’azione delle competenti associazioni sindacali (come affermato da copiosa giurisprudenza amministrativa richiamata a conforto: ex multis , T.a.r. per il Lazio, Roma, sez. I, 1° febbraio 2021, n. 1292; sez. I bis , 15 aprile 2021, nn. 4430 e 4431; 8 luglio 2021, n. 8114; 21 luglio 2021, n. 8677; 26 luglio 2021, n. 8939 e 21 dicembre 2021, n. 13284; Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2014, nn. 502, 503 e 504 e 24 ottobre 2011 nn. 5697 e 5698; sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8440).

3. Con la sentenza in epigrafe indicata - T.a.r. per il Lazio, sezione quarta, n. 6494 del 19 maggio 2022 - il primo giudice, focalizzando la disamina sulla questione della legittimazione attiva, e ritenendola carente, ha dichiarato il ricorso inammissibile e condannato i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di lite, in favore delle resistenti Amministrazioni, in ragione di complessivi € 10.000,00 (euro diecimila/00), oltre accessori come per legge.

4. Avverso tale decisione gli odierni appellanti sono insorti, con atto di gravame notificato il 16 novembre 2022 e depositato il 21 novembre 2022, affidato ai motivi (estesi da pagina 11 a pagina 19) che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. error in iudicando - violazione dell’art. 100 c.p.c., degli artt. 7 e 133 c.p.a. e delle norme in tema di rappresentanza sindacale dei lavoratori e di responsabilità contrattuale della p.a., per non avere il T.a.r. per il Lazio dato rilievo al contenuto intrinseco della sentenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione del 20 ottobre 2020, n. 22807, che nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le domande di risarcimento del danno da mancata attuazione della previdenza complementare per il personale del Comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, avrebbe riconosciuto la natura di diritto soggettivo alla posizione dei ricorrenti;

4.2. error in iudicando - violazione dell’art. 26, comma 20, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, dell’art. 2, commi 5-6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 e dell’art. 3 del d.lgs. 21 aprile 1993, n. 124, per non avere correttamente valutato il problema della tutela delle aspettative dei dipendenti interessati sub specie di risarcimento del danno da inadempimento di un obbligo contrattuale, in termini “futuri”, per coloro che sono ancora in servizio, “attuali”, per chi è già pensionato;

4.3. violazione dell’art. 92 c.p.c. per mancata compensazione delle spese di lite, sull’assunto che la stessa sarebbe stata doverosa in ragione del mancato esame nel merito della questione, peraltro “nuova” con riferimento al richiamo ai principi ricavabili dalla sentenza delle sezioni unite della Cassazione n. 22807 del 2020.

5. Con atto depositato il 19 dicembre 2022 si sono costituite le Amministrazioni appellate chiedendo il rigetto dell’appello e contestualmente producendo documentazione, comprensiva delle relazioni già agli atti del fascicolo di primo grado.

5.1. In data 29 dicembre 2022 l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria nella quale richiama per relationem la nota della Direzione generale previdenza militare n. 119887 del 22 dicembre 2022. Ridetta relazione contiene plurime eccezioni in rito, tra le quali quella di inammissibilità del ricorso collettivo che accomuna indistintamente azioni proposte contro Amministrazioni diverse, necessitanti di autonoma e distinta istruttoria, nonché, più in generale, per la mancanza di legittimazione attiva dei singoli dipendenti a fronte dell’obbligo di attivazione di un procedimento complesso di contrattazione sindacale, posto peraltro in capo al Ministero per la pubblica amministrazione, senza alcuna garanzia circa l’esito dello stesso.

5.2. In data 9 gennaio 2023 la medesima Avvocatura dello Stato ha presentato un’ulteriore memoria, nuovamente di esplicito e pedissequo recepimento delle considerazioni di cui alla relazione del Ministero dell’interno – Dipartimento di pubblica sicurezza, del 23 dicembre 2022, che riepiloga in dettagliata cronologia gli sforzi messi in campo dalle Amministrazioni interessate, ivi compreso il Dipartimento per la funzione pubblica, per dare seguito alla normativa, che comunque, afferendo a previdenza complementare e non obbligatoria, resta affidata, nelle modalità applicative, alle procedure negoziali previste dall’art. 3, comma 2, del d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252, disposizione declinata per il personale militare nell’art. 26, comma 20, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nonché condizionata, sul piano soggettivo, dalla volontarietà dell’adesione da parte del lavoratore.

5.3. Con memoria del 31 ottobre 2025, le parti appellanti hanno replicato alle affermazioni avversarie, ritenendo inconferenti la maggior parte dei richiami giurisprudenziali effettuati (con unica eccezione per la sentenza del Consiglio di Stato n. 7023 del 2025, cui si riconosce di aver trattato – seppur in maniera erronea – questione analoga a quella di cui è causa), nonché insistendo sulle proprie argomentazioni, in particolare sulla portata asseritamente dirimente dei principi desumibili dalla pronuncia delle sezioni unite della Cassazione n. 22807 del 2020.

6. All’udienza di discussione del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’infondatezza nel merito dell’appello consente di assorbire l’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo.

8. Il collegio ritiene utile, al fine di correttamente perimetrare la complessa cornice giuridica sottesa ai fatti di causa, tracciarne una sintetica ricostruzione.

8.1. Alla base delle rivendicazioni avanzate dagli appellanti, si colloca l’avvenuta riforma del sistema pensionistico, che ha introdotto elementi di forte discontinuità rispetto al passato sia con riferimento alle modalità di individuazione del regime applicabile, sia avuto riguardo al trattamento di fine rapporto, quale che ne sia la denominazione. A partire da ridetta riforma da un lato sono stati innestati istituti nuovi (il trattamento di fine rapporto, appunto, nonché l’utilizzo “compensativo” della previdenza complementare) nelle previgenti modalità di negoziazione della parte retributiva della prestazione lavorativa; dall’altro, sono stati via via apportati aggiustamenti per armonizzare la normativa previgente alle nuove previsioni e soprattutto alla ratio ad esse sottesa. Ne è conseguito un insieme stratificato di disposizioni che rimandano ad altre disposizioni, sì da rendere il sistema complessivo di non agevole e immediata ricostruzione.

10. Il collegio ritiene tuttavia di poter da subito ravvisare la ratio essendi dell’intera evoluzione normativa, nella ribadita necessità che le singole previsioni trovino la loro concreta attuazione solo mediante lo strumento della contrattazione sindacale, in questo ambito necessaria, oltre che obbligatoria, in quanto presuppone lo stanziamento di apposite risorse finanziarie, la cui quantificazione è comunque subordinata alla ripartizione degli oneri tra le parti.

11. La richiamata legge n. 335 del 1995, conosciuta anche come “riforma Dini” - che si inserisce nel solco già avviato con la legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 (“riforma Amato”) - ha, come noto, sostituito il meccanismo c.d. “retributivo” di calcolo del regime pensionistico, con quello c.d. “contributivo”, basato, cioè, sui contributi versati durante l’attività lavorativa, seppure prevedendone l’entrata in vigore a regime in base a ben precisate scansioni cronologiche dipendenti dalla data di entrata in servizio del lavoratore interessato. La riforma si poggia anche su quello che è stato definito non a caso “secondo pilastro”, ovvero un aggiuntivo sistema di previdenza complementare che avrebbe dovuto affiancare e in qualche modo mitigare gli effetti del passaggio alla nuova metodica di calcolo del trattamento pensionistico, in particolare per le categorie di dipendenti pubblici destinati ad un minor periodo contributivo – e quindi ad un trattamento pensionistico inferiore – in ragione del più basso limite anagrafico di accesso alla quiescenza (opzione legislativa di comprensibile maggior favore) giusta l’innegabile natura usurante dell’attività lavorativa svolta. Trattandosi, appunto, di previdenza complementare, ne è evidente la riconducibilità a fondi ad adesione volontaria, di carattere collettivo o di categoria, da alimentare tipicamente attingendo al (futuro) trattamento di fine rapporto.

11.1. L’art. 2 della richiamata l. n. 335 del 1995, significativamente rubricato « Armonizzazione », dunque, al comma 6, demanda(va) alla contrattazione collettiva nazionale le modalità di attuazione del trattamento di fine servizio che, comunque denominato, è regolato dall’art. 2120 c.c. in materia di trattamento di fine rapporto, «[…] anche ai fini di cui all’art. 8, comma 4, del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124 ». Tale disposizione a sua volta stabiliva (l’intero d.lgs. n. 124 del 1993, infatti, è stato successivamente abrogato dal d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252, come meglio chiarito più avanti) che le forme di previdenza pensionistica complementare di cui siano destinatari dipendenti della pubblica amministrazione, fossero alimentate da fondi, i contributi ai quali dovevano essere definiti in sede di determinazione del trattamento economico, « secondo procedure coerenti alla natura del rapporto e in conformità ai princìpi del presente decreto legislativo », cioè mediante contratti collettivi nonché, per il personale militare e delle Forze di polizia, « secondo le norme dei rispettivi ordinamenti, ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni ». Di fatto, quindi, vuoi per l’autonoma previsione di cui al d.lgs. n. 124 del 1993 sulla previdenza complementare, vuoi per l’attrazione della materia nell’orbita della previsione dell’art. 2 della legge n. 335 del 1995, è indubbio che l’accesso alla previdenza integrativa era (e per quanto successivamente precisato, è a tutt’oggi) condizionato dalla sua regolamentazione in sede di contrattazione collettiva.

11.2. In sintesi, la legge n. 335 del 1995, demanda espressamente la disciplina del trattamento di fine servizio, comunque denominato, estesa a tutti i lavoratori pubblici assunti dal 1° gennaio 1996, alla contrattazione collettiva nazionale, nell’ambito dei singoli comparti e attrae nel suo alveo, quale corredo strumentale al sistema con finalità perequative, la c.d. previdenza complementare.

11.3. La complessa vicenda della trasformazione del T.F.S. - cui si riconosce natura prevalentemente previdenziale - in T.F.R. -che ha invece natura prevalentemente retributiva - e le specificità contrattuali e previdenziali, hanno ritardato la (connessa) realizzazione e il successivo sviluppo, pure laddove avviata, della previdenza complementare del comparto pubblico rispetto al settore privato. I Fondi pensione negoziali per i dipendenti pubblici contrattualizzati hanno infatti trovato concreta attuazione con l’accordo quadro nazionale del 29 luglio 1999, stipulato fra le organizzazioni sindacali più rappresentative e l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e recepito con d.P.C.M. del 20 dicembre 1999, successivamente modificato dall’analogo decreto del 2 marzo 2001 (aventi ad oggetto il trattamento di fine rapporto e l’istituzione dei fondi per i dipendenti pubblici).

11.4. Va ora ricordato come per il personale “non contrattualizzato”, e segnatamente, per quanto qui di interesse, per i lavoratori del comparto “sicurezza e difesa” (secondo la ripartizione all’epoca vigente), le procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego in generale sono contenute nel decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, di attuazione dell’art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 195, vale a dire un testo normativo di poco antecedente la “riforma Dini”.

11.5. La questione non è di poco momento, in quanto segna un imprescindibile iato tra le modalità di “trattativa” delle Amministrazioni con le rappresentanze sindacali corrispondente in larga misura alla distinzione tra pubblico impiego “contrattualizzato”, di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e pubblico impiego “non” contrattualizzato, nel quale rientrano, inter alios, tutte le Forze TE e di polizia, anche ad ordinamento civile.

Per gli appartenenti alle Forze TE, infatti, l’ordinamento di settore prevede un meccanismo di partecipazione di organismi rappresentativi definibile para-contrattuale in quanto connotato da livelli di coinvolgimento sicuramente meno significativi rispetto a quanto avviene per il pubblico impiego contrattualizzato (che egualmente conosce, soprattutto a livello di trattative decentrate, la concertazione, quale modalità di dialogo che non impone il recepimento delle contrapposte posizioni). Ma tali specificità non consentono comunque - recte , non consentono a maggior ragione - di ricondurre la declinazione del rapporto di lavoro a sinallagma diretto tra il singolo e la p.a. senza l’intermediazione dell’accordo generale e della fonte chiamata a recepirlo. In altre parole, agli organismi rappresentativi, comunque denominati, spetta la istituzione in concreto della previdenza complementare e la definizione della cornice, nonché, ancor prima, la messa in atto di tutte le iniziative propulsive e di stimolo per l’avvio del procedimento, mentre a ciascun dipendente compete soltanto interloquire con le stesse ovvero pretendere poi l’applicazione corretta di tale cornice. Ma non è pensabile che egli agisca in giudizio allo scopo di sostituirsi alle Amministrazioni asseritamente inadempienti, con ciò sostituendosi anche, limitatamente alla propria singola posizione, alla negoziazione a valere per tutti i lavoratori del comparto. Per tale dirimente ragione, l’intensità della relazione tra le parti, datoriale e lato sensu sindacale, ovvero il suo tradursi in contrattazione o concertazione, è irrilevante, e menzionarle alternativamente non costituisce un errore, ma una scelta interpretativa nel senso della impossibilità di prescindere tanto dall’una, quanto dall’altra, a seconda dei casi di riferimento, in quanto non è consentito prescindere dall’interlocuzione/negoziazione con chi normativamente è competente ad effettuarla: in tal direzione muovono sia la decisione delle sezioni unite della Cassazione, n. 20087 del 2020 (richiamata dagli appellanti), nella parte in cui si riferisce genericamente alla « concertazione-contrattazione, ai sensi delle disposizioni degli artt. 26, comma 20, l. 23 dicembre 1998, n. 448, e 3, comma 2, d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252 » (paragrafo 3.1.), sia il Consiglio di Stato che ha approfondito la tematica della peculiarità degli accordi sindacali riguardanti le Forze TE (Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3962).

11.6. La necessità della trattativa sindacale o della concertazione, dunque, già ricavabile dalle previsioni dell’art. 2 della legge n. 135 del 1995, è stata ribadita con le modifiche apportate al già ricordato d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195 dal d.lgs. 31 marzo 2000, n. 129 (in termini più generali, ma irrilevanti a fini di causa, la norma ha subito una più recente modifica ad opera del d.lgs. 24 novembre 2023, n. 192).

Tale legge, nel disciplinare le procedure negoziali per le Forze di polizia e le Forze TE, all’art. 3 contiene l’elencazione delle materie che devono costituire “oggetto” di contrattazione, e tra le stesse figurano, proprio in conseguenza dell’innesto delle relative dizioni da parte della l. n. 129 del 2000, sia il T.F.R., sia le forme pensionistiche complementari. Anche per tale via, quindi, l’attuazione del c.d. “secondo pilastro” della riforma Dini non può prescindere dalla trattativa sindacale, secondo le scansioni procedimentali indicate dal legislatore e via via ribadite o richiamate.

11.7. Il riferimento alla previdenza complementare - peraltro, in un gioco di incastri normativi di già rilevata difficoltà ricostruttiva (e in questo senso si segnala al Governo, ex art. 58 r.d. 21 aprile 1942 n. 444, la possibilità di effettuare una operazione di razionalizzazione e semplificazione della disciplina legislativa, cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 2649 del 2023) - è effettuato mediante rinvio all’art. 26, comma 20, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (recante « Norme di interpretazione autentica, di utilizzazione del personale scolastico e trattamento di fine rapporto »), che recita: « Ai fini dell’armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell’istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell’articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l’istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni […]». In pratica, la chiusura del cerchio, attraverso gli evidenziati rimandi normativi, è data dall’innesto della istituzione di forme pensionistiche complementari - già previste dalla legislazione precedente, ma assurte ora al rango di essenziale puntello per la riuscita della riforma pensionistica generale - nella trattativa sindacale afferente la stessa, ovvero più specificamente il trattamento di fine rapporto nella sua nuova configurazione e la conseguente possibilità di utilizzarne una quota per ridetta rinnovata finalità.

11.8. Preme peraltro rimarcare come fino a questo punto il legislatore ha indicato lo strumento e tracciato la strada per (eventualmente) utilizzarlo, ma non pare averne reso obbligatoria la percorrenza, stante che si è dato cura di disciplinare l’avvio (eventuale) della trattativa sul punto, ma non di garantirne l’esito in termini contenutistici. Il d.lgs. n. 195 del 1995, infatti, utilizza il verbo servile “potere” (« potranno », testualmente) non “dovere”, ad indicare la facoltà di istituire ridette forme di previdenza complementare di cui al paradigma del 1993, quale modalità di armonizzazione del sistema al nuovo regime pensionistico.

11.8.1. Una maggior cogenza sembra ravvisabile nella formulazione testuale dell’art. 59, comma 56, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che stabilisce che « fermo restando quanto previsto dalla l. 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, in materia di applicazione delle disposizioni relative al trattamento di fine rapporto ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni, al fine di favorire il processo di attuazione per i predetti delle disposizioni in materia di previdenza complementare viene prevista la possibilità di richiedere la trasformazione dell’indennità di fine servizio in trattamento di fine rapporto. Per coloro che optano in tal senso una quota della vigente aliquota contributiva relativa all’’indennità di fine servizio prevista dalle gestioni previdenziali di appartenenza, pari all’1,5 per cento, verrà destinata a previdenza complementare nei modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica trattativa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori ».

A sua volta l’art. 67 del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, di « Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999 » (neppure richiamato da parte appellante), ha previsto che le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione, ai sensi del già ricordato articolo 26, comma 20, della l. n. 448 del 1998 , «provvedono» ( dunque non “possono provvedere”) a definire:

«a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze TE e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del d.lgs. n. 124 del 1993, della l. n. 335 del 1995, della l. n. 449 del 1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego;

b) la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle Amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse;

c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto, le voci retributive utili per gli accantonamenti del trattamento di fine rapporto, nonché la quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare» .

11.9. Ancora una volta trattasi della declinazione dell’oggetto della negoziazione, comunque denominata - fermo restando, a monte, il vincolo concertativo nella genesi della previdenza complementare - avuto riguardo in particolare alla ripartizione delle quote di contribuzione all’alimentazione del fondo, ovvero della quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare, a tacere dell’ambito di discrezionalità del singolo di muoversi all’interno delle opzioni contrattualmente delineate.

11.10. In concreto va poi ricordato quanto fatto presente in particolare nella relazione del Ministero dell’interno, laddove si evidenzia come non vi sia stata affatto una totale inerzia delle Amministrazioni coinvolte, bensì piuttosto la concreta difficoltà – la cui addebitabilità in via esclusiva alla parte pubblica non è documentata in atti – di addivenire ad un punto di approdo condiviso, senza che emerga se ciò sia dipeso da scarsità di risorse ovvero da divergenza di vedute sulla rispondenza delle soluzioni al tavolo agli interessi dei lavoratori rappresentati, ovvero ancora da qualsivoglia altra circostanza, oggettiva o correlata a scelte volontarie.

A seguito della già ricordata modifica introdotta dall’art. 3 del d.lgs. n. 129/2000 agli artt. 3, 4 e 5 del d.lgs. n. 195/1995, infatti, il Dipartimento della funzione pubblica, negli anni 2005 e 2006, ha (di nuovo, essendovi già stati precedenti confronti, egualmente infruttuosi) convocato i rappresentanti istituzionali delle Amministrazioni allo scopo di (ri)avviare le trattative e la concertazione, ma anche in questo caso non si è giunti ad una positiva conclusione a causa del mancato raggiungimento di un accordo tra le parti interessate. In occasione poi delle procedure negoziali e di concertazione relative ai rinnovi contrattuali del triennio 2016-2018, i tavoli, avviati sempre su impulso del Ministro per la pubblica amministrazione, per condiviso volere delle parti, si sono concentrati esclusivamente sugli aspetti economici, destinando integralmente le risorse finanziare disponibili agli adeguamenti delle componenti fisse della retribuzione e, in misura marginale, alla retribuzione accessoria. Nel dicembre del 2018 il Dipartimento della funzione pubblica pare aver convocato una nuova riunione tecnica con i Dicasteri interessati, anche sollecitando il Ministero dell’economia e delle finanze a valutare la possibilità di prevedere appositi stanziamenti da destinare in via esclusiva alla realizzazione dell’istituto in oggetto in favore del comparto sicurezza-difesa. Da ultimo, infine, anche nell’intento di arginare il crescente contenzioso sulla materia, il medesimo Dipartimento, in coincidenza con procedure negoziali e di concertazione relative ai rinnovi contrattuali del triennio 2019-2021, ha riproposto la fattispecie all’attenzione dei tavoli, ancora una volta senza peraltro che le parti siano addivenute ad una qualche forma di accordo.

11.11. A ciò deve aggiungersi che l’art. 7, comma 13, del d.lgs. n. 195 del 1995, prevede che « nel caso in cui l’accordo e le concertazioni di cui al presente decreto non vengano definiti entro centocinquanta giorni dall’inizio delle relative procedure, il Governo riferisce alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica nelle forme e nei modi stabiliti dai rispettivi regolamenti », sì da rendere irrilevante l’infruttuoso decorso del termine di conclusione del procedimento, una volta avviata l’attività di negoziazione sindacale, in quanto avocato ad un ambito di gestione politica degli esiti, ben potendo il Parlamento, nell’inerzia delle parti, provvedere con la legislazione ordinaria ove ritenga la mancata scelta dell’autonomia collettiva - cui pure è stata riservata la definizione dei contenuti della disciplina della materia - lesiva dell’interesse generale.

11.12. In definitiva, l’intera vicenda ruota sulla mancata istituzione, attraverso la contrattazione collettiva cui la legge la demanda, di un sistema di previdenza complementare, che per sua natura presuppone la scelta adesiva del lavoratore nell’ambito di condizioni note.

La previdenza complementare, infatti, seppure (re)inquadrata dal legislatore del 1995 come essenziale completamento della riforma del sistema pensionistico, costituisce ontologicamente una opportunità aggiuntiva, dai contenuti variabili e proprio per questo necessariamente da negoziare, oltre che da sottoporre alla libera adesione del singolo dipendente, che potrebbe optare per non avvalersene, ovvero per l’accesso ad altre forme di anticipazione di somme, ove previste. Per regola, infatti, il finanziamento delle forme pensionistiche complementari per i lavoratori dipendenti, comunque istituiti sulla base della contrattazione collettiva, è attuato mediante il versamento di contributi a carico del lavoratore, oltre che del datore di lavoro e attraverso il conferimento di tutto o parte del T.F.R. maturando, tant’è che l’originaria mancanza di quest’ultimo nel comparto pubblico ha obbligato il legislatore ad adeguare i trattamenti di fine servizio propri del settore, comunque denominati, all’art. 2120 del codice civile, che lo disciplina in generale, come anticipato sopra.

La tipologia di prestazione pensionistica cui fa riferimento la norma, cioè, espressamente definita « complementare » in contrapposizione a quella obbligatoria posta a carico dello Stato, ancorché certamente in « collegamento funzionale » con quest’ultima (v. Corte cost. 3 ottobre 2019, n. 218, che rinvia a Corte cost. n. 393/2000 e n. 319/2001), è da essa sostanzialmente diversa, proprio in quanto è « piuttosto rimessa alla determinazione negoziale in una logica di composizione degli interessi contrapposti delle parti del rapporto di impiego » (si veda la più volte menzionata Cass. civ., sez. un., n. 22807 del 2020).

11.13. Il quadro peraltro non è mutato dopo l’abrogazione del d.lgs. n. 124 del 1993 ad opera del d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252 (art. 21). L’art. 3, comma 2, di tale d.lgs. n. 252 del 2005, infatti, ha ribadito che « per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo […mentre per quello, n.d.r.] dipendente di cui all’articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni ».

12. Chiarito quanto sopra, appare evidente che il collegio non ha ragione di discostarsi dall’ormai consolidato orientamento di questo Consiglio che ha escluso la legittimazione dei singoli dipendenti sia con riferimento alla richiesta di accertamento dell’obbligo delle Amministrazioni di provvedere all’attuazione della previdenza complementare, sia ancor più avuto riguardo alla pretesa risarcitoria, ascritta peraltro a responsabilità contrattuale, pur in assenza di un inadempimento da parte datoriale ad un effettivo obbligo negozialmente assunto.

12.1. Esula infatti dal perimetro dell’attuale decisione la ricostruzione del livello di cogenza della rete normativa sopra delineata, comunque riferita all’ an dell’attivazione della negoziazione, certo non al quomodo degli esiti della stessa, condizionato da una serie di variabili imponderabili, non ultime le scelte discrezionali del sindacato. Ciò che rileva, invece, è solo il difetto di legittimazione ad agire del singolo, corroborato per tabulas dalla ricostruzione dei tentativi di negoziazione posti in essere, che sembrerebbero escludere in radice la totale inadempienza ascritta alle Amministrazioni, e tuttavia neppure vengono richiamati dagli appellanti, evidentemente estranei, anche in termini di mera conoscenza dell’effettivo stato dell’arte e delle reali ragioni dello stallo delle trattative. Solo le organizzazioni sindacali, al contrario, perfettamente a conoscenza di ridette ragioni, ivi compresa l’eventuale riconducibilità a proprie scelte alternative ritenute più convenienti nel complesso della trattativa, come riferito dalle Amministrazioni intimate, hanno la possibilità, e ove occorra anche il preciso dovere, di porre in essere tutte le iniziative che l’ordinamento mette loro a disposizione per conseguire il risultato auspicato per i propri lavoratori di comparto.

12.2. Diversamente opinando, si finirebbe per esautorare queste ultime di una rappresentatività riconosciuta loro anche dalla Costituzione (art. 39), che non a caso eleva a livello di fonte del diritto (la cui discussa collocazione sistematica non rileva a fini di causa) la sola contrattazione siglata dagli stessi.

La funzione di cucitura e di sintesi del tessuto sociale delle organizzazioni sindacali, capaci di costituire un importante canale di comunicazione tra società e pubblici poteri ogniqualvolta si astraggano da visioni particolaristiche di tutela del singolo (senza ovviamente sminuire la valenza di tale attività) si estrinseca sotto forma di dialogo con gli attori istituzionali (nella specie, ad esempio, sollecitando il Governo a riferire alle Camere, così come espressamente previsto dall’art. 7 del d.lgs. n. 195 del 1995, ove ne sussistano i presupposti) e si sublima, per così dire, proprio nella sigla degli accordi nazionali collettivi di comparto, quale che ne sia la veste giuridico-formale.

12.3. L’obbligatorietà della contrattazione collettiva pubblica è dunque fondata sulla legge (a differenza di quanto accade per quella afferente il rapporto di lavoro privato), che ne delinea i limiti (si pensi all’inderogabilità delle regole sull’accesso per pubblico concorso, che impattano anche su quelle afferenti certi tipi di progressioni interne), ma anche le potenzialità contenutistiche.

13. A tutto quanto detto consegue chiaramente che i (singoli) dipendenti pubblici sono i destinatari dell’attività contrattuale collettiva o del decreto presidenziale di recepimento degli esiti della procedura di concertazione/contrattazione nelle materie e finanche sulla base dei vincoli imposti al riguardo dal legislatore in termini contenutistici; ma l’interesse del quale sono titolari anche ove riferito a diritti chiaramente riconosciuti nel loro perimetro generale, ma da declinare in concreto sia nel quantum , che nel quomodo , resta un interesse del tutto indiretto e riflesso, e non già concreto, attuale e direttamente tutelabile nel senso della richiesta di avvio, conclusione e addirittura individuazione dei contenuti dei procedimenti negoziali. Solo una volta che questi si siano conclusi, sarà possibile al singolo, senza per ciò solo ledere il principio di eguaglianza che deve sovraintendere il regime retributivo a parità di ruolo, rivendicarne, se del caso pure in sede giurisdizionale, l’attuazione, ovvero la corretta e piena attuazione. Nella fase precedente invece, vale a dire fintanto che la cornice dei propri diritti non è stata disegnata secondo le indicazioni del legislatore, solo le organizzazioni sindacali, per quanto attiene alle Forze di polizia ad ordinamento civile, ovvero i Comitati centrali di rappresentanza, quali organismi esponenziali d’interessi collettivi, ove si tratti di appartenenti a Forze di polizia ad ordinamento militare e al personale delle Forze Armate, possono attivarsi, utilizzando tutto lo strumentario giuridico a loro disposizione per compulsare la parte datoriale, addivenire al risultato auspicato, oppure abdicarvi in ragione dell’avvenuta effettuazione di scelte alternative ritenute maggiormente rispondenti dell’interesse dei lavoratori di cui hanno la rappresentatività.

13.1. Del resto, ad analoghe conclusioni si addiviene anche nel pubblico impiego contrattualizzato, che egualmente non consente iniziative singole per accedere, ad esempio, ad incrementi retributivi doverosi quanto a previsione astratta (e generalizzata) fino al momento della loro formalizzazione nell’accordo tra le parti ( si pensi, a mero titolo di esempio, al sistematico, lamentato ritardo nella sigla di accordi che congelano inevitabilmente la possibilità di addivenire a mutamenti tabellari, scatti, pur astrattamente automatici, premi di ogni genere, che si risolve nella percezione di retribuzioni inferiori al dovuto in base alla norma, ma non per questo “azionabile” individualmente, superando lo stallo, ovvero l’impasse della negoziazione).

13.2. Da qui la condivisibile affermazione, fatta propria anche dal T.a.r. per il Lazio, per cui la legittimazione a far valere eventuali inadempimenti dell’obbligo di adozione dei provvedimenti in questione, in ragione della natura normativa dell’atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego, non spetta al singolo dipendente non essendo lo stesso titolare di un interesse personale, concreto ed attuale, specificamente tutelato dalla norma attributiva del potere ( ex plurimis Cons. di Stato, sez. II, 9 dicembre 2022, n. 10803; 8 aprile 2022, n. 2593; 20 dicembre 2021, n. 8440; sez. IV, 24 ottobre 2011, nn. 5697 e 5698/2011; 4 febbraio 2014, nn. 502, 503 e 504; sez. VI, 12 agosto 2025, n. 7023).

14. Né la ricostruzione muta alla luce degli invocati principi che gli appellanti ritengono di trarre a favore del riconoscimento sia della loro legittimazione, sia del loro diritto al risarcimento, dai contenuti della invocata pronuncia della Corte di cassazione a sezioni unite, 20 ottobre 2020, n. 22807. Va innanzi tutto chiarito che ridetta pronuncia non interviene all’esito di una causa risarcitoria colà intentata, ma per dirimere un conflitto negativo di giurisdizione conseguito alle contrastanti posizioni assunte in merito dal giudice amministrativo (che ha ritenuto trattarsi di vicenda di competenza della Corte dei conti) e di quello contabile (che viceversa ha evocato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo). La tesi di quest’ultimo, che ha trovato consacrazione della pronuncia di legittimità (Corte conti, sezione centrale di appello, 28 novembre 2018, n. 433) si basa, in ragione del collegamento del danno lamentato alla mancata attivazione del secondo pilastro della riforma pensionistica del 1995, sia sotto forma della minor profittabilità degli incentivi fiscali previsti per i fondi, sia per effetto dell’impossibilità di destinare al fondo pensione il T.F.R., che in tal modo avrebbe aumentato il montante previdenziale, nella riconduzione della causa petendi nell’ambito della previdenza complementare, che esula dalla gestione del rapporto pensionistico attribuito alla propria competenza esclusiva. La Cassazione ha aderito a tale tesi, ricordando come la vicenda « involge in via diretta e immediata il rapporto di impiego e, prioritariamente, gli obblighi del datore di lavoro in merito all’avvio delle necessarie procedure per la negoziazione e concertazione del trattamento di fine servizio e/o fine rapporto, e della conseguente istituzione della previdenza complementare, il cui mancato adempimento è, secondo la prospettazione del ricorrente, fonte di responsabilità contrattuale ». In altri termini, ha ritenuto che l’azione originaria, per come proposta e senza necessariamente entrare nel merito della stessa - ivi compresa la circostanza che ad agire era un singolo dipendente pubblico - come risarcitoria, in cui tanto il petitum quanto la causa petendi trovano la loro giustificazione in un (presunto, in quanto ricondotto dichiaratamente alla « prospettazione del ricorrente ») inadempimento contrattuale, che come tale esula dalla materia strettamente pensionistica e rientra in quella del rapporto di pubblico impiego non contrattualizzato, di competenza esclusiva del giudice amministrativo.

15. L’errore di fondo nel quale gli appellanti incorrono sta nel confondere, in maniera più o meno strumentale, il richiamo alla - qui incontestata - giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla materia, con la natura di diritto soggettivo della propria pretesa. Al contrario, oggetto del regolamento di giurisdizione è solo l’esatta “collocazione” della vicenda presso il suo giudice naturale, che nella specie è il giudice amministrativo.

15.1. A ben guardare, peraltro, la sentenza de qua addiviene alle riportate conclusioni non lesinando affermazioni perfettamente coerenti con la ricostruzione sopra data. Si legge infatti nella motivazione della stessa: « L’attivazione della previdenza complementare è materia riservata alla concertazione-contrattazione, ai sensi delle disposizioni degli artt. 26, comma 20, l. 23 dicembre 1998, n. 448, e 3, comma 2, d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252». E ancora e ancor più in dettaglio : «Le procedure di negoziazione e di concertazione provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali di pensione complementare per il personale delle Forze TE e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare; b) la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle Amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse; c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto, le voci retributive utili per gli accantonamenti del trattamento di fine rapporto, nonché la quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare. Destinatario dei fondi pensione è il personale che liberamente aderisce ai fondi stessi ». Il che significa in maniera inequivoca che l’attuazione del c.d. “secondo pilastro” del sistema pensionistico, il cui scopo è quello di aggiungersi alla previdenza di base obbligatoria o cosiddetta di “primo pilastro”, ha sì come obiettivo quello di concorrere ad assicurare al lavoratore, per il futuro, « più elevati livelli di copertura previdenziali » (così art. 3, comma 1, lett. v), legge-delega n. 421/1992, c.d. riforma Amato, già richiamata supra ), ma senza mai prescindere dal coinvolgimento doveroso e necessitato delle organizzazioni sindacali, comunque strutturate e denominate.

16. Quanto alle domande volte a ottenere il risarcimento del danno derivante dal mancato compimento delle attività necessarie all’attuazione della previdenza complementare, non possono non valere le medesime considerazioni. Anche a tale riguardo la giurisprudenza ha da sempre affermato che «[...] il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni [...] non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare; con conseguente infondatezza della domanda per l’accertamento dell’obbligo di provvedere e di conseguenza della domanda risarcitoria, non sussistendo alcun ritardo dell’Amministrazione convenuta e non avendo i dipendenti alcuna posizione immediatamente tutelabile nei confronti dell’Amministrazione, ma rimanendo l’intera disciplina attribuita all’attività negoziale nell’ambito della rappresentanza sindacale » (v. ancora Cons. Stato, nn. 10803 e 2593 del 2022, cit. supra ).

17. Nel caso di specie, quindi, la tutela dei singoli passa necessariamente attraverso le loro eventuali istanze all’interno degli organi di rappresentanza sindacale nonché, a valle delle stesse, attraverso il loro recepimento negli esiti della negoziazione da questi intrapresa per soddisfarle, a vantaggio dei richiedenti e di tutti gli altri lavoratori del comparto.

18. Per quanto concerne il terzo motivo di appello - sulla condanna alle spese e la mancata compensazione delle stesse - esso è totalmente inammissibile (Cons. Stato, sez. IV, 24 dicembre 2018, n. 7224; sez. V, 30 novembre 2015, n. 5400) e comunque infondato in quanto:

a) la compensazione delle spese di lite - anche dopo la sentenza della Corte cost. n. 77 del 2018 - è eccezionale rispetto alla condanna della parte soccombente e deve essere congrua (Cass. civ., sez. un., 5 dicembre 2024, n. 31138; C.g.a., 16 giugno 2022, n. 693);

b) le deroghe alla condanna sono residuali tanto che, pure per le controversie in materia ambientale, alla soccombenza segue la condanna alle spese di lite (Cons. Stato, sez. IV, 21 novembre 2022, n. 10226; 13 febbraio 2020, n. 1137).

19. Per le ragioni esposte il ricorso in appello deve essere respinto.

20. Nella complessità e novità delle questioni e degli argomenti sottesi al presente giudizio il collegio - che ben può determinarsi in maniera difforme sul punto rispetto al giudice di primo grado, proprio in ragione della esaustività del nuovo percorso argomentativo - ravvisa, a mente del combinato disposto di cui agli artt. 26, comma 1, c.p.a e 92 c.p.c., eccezionali ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del grado di giudizio.

Manda alla segreteria affinché trasmetta, ai sensi dell’art. 58 r.d. n. 444 del 1942, la presente sentenza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

LL NZ, Consigliere, Estensore

FR Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

SA Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LL NZ	Vito Poli

IL SEGRETARIO