Numero 00155/2025 e data 03/03/2025 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 25 febbraio 2025

NUMERO AFFARE 00206/2025

OGGETTO:

Ministero della salute.

Schema di regolamento “ criteri per l’accertamento della disabilità ai sensi dell’articolo 9, comma 7-bis, del d.l. n. 71/2024, convertito dalla l. 29 n. 106/2024, per consentire la sperimentazione di cui all’art. 33 del d.lgs. n. 62/2024 ”.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 844 in data 20 febbraio 2025, con la quale il Ministero della salute ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giovanni Grasso;

1.- Premesse. La richiesta di parere.

Con nota prot. n. 844 in data 20 febbraio 2025, il capo dell’ufficio legislativo del Ministero della salute ha tramesso, ai fini della acquisizione del prescritto parere, uno schema di regolamento recante “ criteri per l’accertamento della disabilità ai sensi dell’articolo 9, comma 7-bis, del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71 convertito dalla legge 29 luglio 2024, n. 106, per consentire la sperimentazione di cui all’articolo 33 del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 ”.

A corredo dell’istanza, sono stati tramessi:

a ) la “ relazione al Ministro ”, munita dell’autorizzazione ex articolo 36 r.d. 21 aprile 1942, n. 444, ai fini della richiesta di parere;

b ) il testo dello schema normativo e dei relativi “ allegati ” e pedisseque “ schede tecniche ”, tutti muniti della ‘bollinatura’ della Ragioneria generale dello Stato;

c ) la “ relazione illustrativa ” e la “ relazione tecnica ”, entrambe ‘bollinate’;

d ) la nota prot. n. 4373 in data 24 ottobre 2024, a firma delegata del capo dell’ufficio legislativo del Ministero richiedente, recante richiesta di esenzione dell’analisi di impatto della regolamentazione, vistata dal capo dipartimento per gli affari giuridici e legislativi presso la Presidenza del consiglio dei ministri;

e ) gli “ atti di formale concerto ” del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (espresso, d’ordine del Ministro e con rilievi condizionanti, con nota prot. 421 del 16 gennaio 2025) e del Ministro per le disabilità (espresso, d’ordine del Ministro, con nota prot. n. 1856 del 15 ottobre 2024).

2.- Osservazioni sugli adempimenti procedimentali.

2.1.- In relazione agli adempimenti dell’istruttoria normativa, la Sezione prende atto della documentata esenzione dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), giustificata dal “ ridotto impatto dell’intervento ”, peraltro integrata dal “ visto ” apposto, per adesione alla relativa richiesta, dal DAGL, con atto del 15 novembre 2024.

Sul punto, importa segnalare che, sul piano formale , la pretermissione di tale fondamentale “ supporto informativo ” – ordinariamente operante per tutti gli “ atti normativi del Governo, compresi gli atti normativi adottati dai singoli Ministri ” (cfr. articolo 5, comma 1 d.p.c.m. 15 settembre 2017, n. 169) e giustificata, sul piano funzionale , dalla scandita riserva “ ad iniziative di impatto significativo su cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni ” (cfr. articolo 2, comma 3, secondo periodo d.p.c.m. cit.) – opera, di regola, secondo tre, alternative, modalità procedimentali:

a ) in termini generali (cfr. articolo 7, comma 1, d.p.c.m. cit.), procede dalla richiesta – formulata dalla “ Amministrazione proponente ” e motivata dal ritenuto “ ridotto impatto dell’intervento ”, comprovato dalle relative “ condizioni, congiuntamente considerate ” (cfr. articolo 7, comma 4) – destinata a saldarsi col pedissequo vaglio autorizzatorio del DAGL (articolo 7, comma 6, ove il segnato riferimento alla “ esenzione disposta ”);

b ) in casi specifici – previsti, con elencazione tassativa, dall’articolo 6, comma 1 d.p.c.m. cit., avuto concorrente riguardo alla natura della fonte ed alla relativa “ materia ” (cfr. comma 3) – opera ex lege (“ è esclusa ”), sempreché la “ Amministrazione proponente ” ne abbia curato (con l’evidenziazione dei relativi presupposti) l’ indicazione nel “ Programma normativo ” del Governo (articolo 6, comma 2), essendo altrimenti necessaria la previa “ comunicazione ” al DAGL, con salvezza della “ verifica ” in ogni caso riservata a quest’ultimo (articolo 6, comma 3);

c ) per i (soli) regolamenti ministeriali (di cui all’articolo 17, comma 3 l. n. 400 del 1988), è per contro prevista (quale bensì necessaria, ma anche sufficiente) una “ dichiarazione a firma del Ministro ”, da allegare, tra l’altro, alla richiesta di parere al Consiglio di Stato (articolo 7, comma 2).

Nel caso di specie, pur trattandosi di regolamento ministeriale, in luogo della dichiarazione del Ministro (inderogabilmente a firma di quest’ultimo, in ragione dell’evidente e positivamente postulata assunzione di responsabilità politica), l’Amministrazione ha optato per la “ richiesta di esenzione ”, formalizzata, per delega di firma, dal capo dell’ufficio legislativo del Ministero richiedente, successivamente ‘vistata’ dal DAGL.

Il procedimento, ancorché non ordinario, può essere comunque avallato, atteso che il paradigma procedimentale di cui al richiamato articolo 7, comma 2 del d.p.c.m. n. 169, in quanto operante in funzione di semplificazione, integra, come tale, una facoltà , giustificata dalla natura e dai limiti del provvedimento normativo, e non un obbligo .

2.2.- Gli atti di concerto, previsti dalla norma autorizzatoria (articolo 9, comma 7- bis del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71) risultano acquisiti, ancorché espressi con la formula dell’ ordine del Ministro, di cui reiteratamente, e ancora da ultimo, la Sezione ha rimarcato la giuridica inadeguatezza, soprattutto per l’eventualità di un assenso meramente formale e contenutisticamente inarticolato (cfr., per tutti, il parere 28 ottobre 2024, n. 1308).

Si ribadisce, anche pro futuro , l’osservazione, rinunciando – essenzialmente in considerazione dell’urgenza dell’intervento, reso necessario dal ristretto e già attivo arco temporale della sperimentazione (dal 1° gennaio al 31 dicembre 2025) su cui il regolamento in esame è destinato ad incidere – a farne oggetto di rilievo formale.

2.3.- Lo schema di regolamento reca la firma congiunta ed equiordinata del Ministro della salute, cui dall’articolo 9, comma 7- bis citato conferisce il potere di emanazione, del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le disabilità, che, nel paradigma normativo, rivestono solo il ruolo di autorità concertate.

Come da ultimo osservato dalla Sezione (cfr. i pareri n. 117 del 14 febbraio 2025 e n. 62 del 20 gennaio 2025), ancorché la plurima sottoscrizione, in forza dell’elementare principio conservativo per cui quod abundat non vitiat , non integri, di per sé, ragione di illegittimità (obbedendo, verisimilmente, all’obiettivo di formalizzare la definitiva ‘presa d’atto’ della conformità del testo finale, quale risultante all’esito del complessivo iter procedimentale) – occorre nondimeno evitare, anche a mezzo di opportuni e non disagevoli accorgimenti di ordine tipografico, che il regolamento, destinato ad assumere la veste formale di decreto ministeriale “ di concerto ”, assuma, anche solo equivocamente, i tratti alternativi del decreto interministeriale .

La distinzione – non priva di rilievo, non solo sotto il profilo della imputazione degli effetti e dei correlati meccanismi di attivazione dei rimedi amministrativi e giurisdizionali, relativamente al contraddittorio con le autorità formalmente emananti, ma anche, e prima, sotto il profilo delle cadenze e delle acquisizioni istruttorie e procedimentali : cfr. per esempio, relativamente alle alternative modalità di elaborazione, ovvero di esonero, della analisi di impatto della regolamentazione, gli articoli 5 e 7 del decreto del d.p.c.m. n. 169 del 2017 cit.– deve essere tenuta per ferma anche alla luce della disciplina generale di cui all’articolo 17, comma 3 della legge n. 400 del 1988, la quale non si accontenta – ai fini della adozione di regolamenti “ con decreti interministeriali ” – della sussistenza , ratione materiae , della “ competenza di più ministri ” (che ricorre, con ogni evidenza, anche nella modalità di adozione concertata, come fa tra l’altro palese l’articolo 17- bis legge n. 241 del 1990), ma postula una “ apposita ” (e si deve intendere: puntuale e specifica) “ autorizzazione da parte della legge ” (concretamente correlata alle prefigurate modalità di elaborazione congiunta della proposta ).

Per tal via, ove sussista interesse, la firma del Ministro del lavoro e delle politiche sociali e del Ministro per le disabilità potrà essere apposta in guisa emarginata, e preferibilmente preceduta da un “ Visto ” o formule equivalenti.

Sotto distinto profilo, l’intestazione dello schema potrà essere semplificata, dando atto del concerto esclusivamente all’interno del Preambolo.

3.- La base normativa.

3.1.- Lo schema di regolamento è adottato in base all’articolo 9, comma 7- bis decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71 (recante “ Disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell'anno scolastico 2024/2025 e in materia di università e ricerca ”), nel tenore risultante dalla modifica introdotta dalla legge di conversione 29 luglio 2024, n. 106, il quale – “nelle more dell'adozione del regolamento di cui all'articolo 12, comma 1, del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 ”, preordinato all’” aggiornamento delle definizioni, dei criteri e delle modalità di accertamento ” dell'invalidità civile e “ al fine di consentire, dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2025, la sperimentazione di cui all'articolo 33 del citato decreto legislativo ” – rimette ad un “ regolamento da adottare, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, con decreto del Ministro della salute, di concerto con l'Autorità politica delegata in materia di disabilità e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali” la definizione dei “ criteri per l'accertamento della disabilità connessa ai disturbi dello spettro autistico, al diabete di tipo 2 e alla sclerosi multipla” , che definiscono, unitamente al criterio territoriale, l’ambito della programmata sperimentazione, a tal fine dovendosi tenere conto “ delle differenze di sesso e di età ” nonché “ dei princìpi e criteri di cui al citato articolo 12 del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 ”.

3.2.- Sotto il profilo cronoprogrammatico, il regolamento avrebbe dovuto essere adottato – in evidente correlazione al prospettico inizio della fase di sperimentazione – entro il 31 ottobre 2024 ( id est , entro tre mesi dalla entrata in vigore della legge n. 106 del 2024, di conversione del decreto-legge n. 71 del 2024). Il maturato ritardo – ancorché non incida sulla legittimità formale dell’iniziativa, avuto riguardo al tratto notoriamente ordinatorio del termine (cfr., fra i molti e recenziori, il parere n. 49 del 15 gennaio 2025) – sollecita nondimeno un richiamo al tempestivo e puntuale rispetto delle indicazioni normative in ordine alla adozione (nella materia in esame particolarmente strutturata e cadenzata da un impegnativo ed articolato programma nomotetico: cfr. articolo 3, comma 1 legge 22 dicembre 2021, n. 227, nonché il parere n. 131 dell’8 febbraio 2024) della disciplina attuativa. Nella specie, risulta scoperta e, in certa misura, consumata una parte del tempo concesso per la sperimentazione.

3.3.- Ciò posto, osserva la Sezione che, con il decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62, adottato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 2, comma 2, lettere a ), b ), c ), d ) e h ) della legge 22 dicembre 2021, n. 227, è stato prevista – nel complessivo quadro della “ revisione ” e del “ riordino ” delle disposizioni vigenti in materia di disabilità – una aggiornata “ definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale personalizzato e partecipato ”.

In particolare, con il ridetto decreto legislativo è stata approntata la disciplina generale del procedimento di “ valutazione di base ”, quale “ procedimento unitario volto al riconoscimento della condizione di disabilità definita dall'articolo 2, comma 1, lettera a), che comprende ogni accertamento dell'invalidità civile previsto dalla normativa vigente ” (cfr. articolo 5, comma 1 decreto legislativo n. 62 cit.), destinato ad essere integrato, nel più comprensivo quadro di una successiva “ valutazione multidimensionale ”, dalla definizione di un individualizzato “ progetto di vita ”, diretto a realizzare “ gli obiettivi della persona con disabilità per migliorare le condizioni personali e di salute nei diversi ambiti di vita, facilitandone l'inclusione sociale e la partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri ” (cfr. articolo 18, comma 1 decreto legislativo cit.).

In considerazione della portata innovativa delle nuove disposizioni, si è imposta una “ procedura di sperimentazione della durata di dodici mesi ”, volta all’applicazione provvisoria e a campione, secondo il principio di differenziazione geografica tra Nord, Sud e Centro Italia e di differenziazione di dimensioni territoriali: sperimentazione distintamente operante sia in relazione alla “ valutazione di base ” (articolo 33, comma 1), sia in relazione “ alla valutazione multidimensionale e al progetto di vita ” (articolo 33, comma 2), le cui modalità operative, anche relativamente alla verifica dei relativi esiti, sono state rimesse a due distinti regolamenti (previsti, rispettivamente, al comma 2 e al comma 4).

Allo stato, risulta approvato (con decreto ministeriale 12 novembre 2024, n. 197, sul quale v. il parere n. 1306 del 28 ottobre 2024) solo il regolamento per la seconda fase di sperimentazione ( ex articolo 33, comma 4 d. lgs. n. 62 cit.), non quello relativo alla “ valutazione di base ”.

Con il decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2024, n. 106, sono stati individuati (articolo 9, comma 1), gli ambiti territoriali della sperimentazione (Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste) e, al fine di consentirne il corretto espletamento, si è sancito (articolo 9, comma 7- bis ) che – nelle more dell’adozione del regolamento di cui all’articolo 12, comma 1, del decreto legislativo n. 62 del 2024 – siano stabiliti, con apposito regolamento affidato al Ministro della salute, di concerto con l’Autorità politica delegata in materia di disabilità e con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, “ i criteri per l’accertamento della disabilità ”, limitatamente alle patologie all’uopo individuate (disturbi dello spettro autistico, diabete di tipo 2, sclerosi multipla), tenendo segnatamente conto: a ) “ delle differenze di sesso e di età ” e b ) “ dei principi e criteri di cui al citato articolo 12 del decreto legislativo n. 62 del 2024 ”.

In sede di conversione in legge del decreto-legge n. 71, al citato articolo 9 è stato aggiunto anche il comma 7- ter , che differisce al 30 novembre 2025 il termine per adottare il regolamento di cui all’articolo 12 del decreto legislativo n. 62 del 2024.

Ancorché la norma primaria faccia generico e comprensivo riferimento, nel perimetrare l’ambito della disciplina regolamentare, alla “ sperimentazione di cui all'articolo 33 del citato decreto legislativo ” – senza distinzione, quindi, tra la sperimentazione “ di base ” (comma 1) e quella “ multidimensionale ” (comma 2) – il testo normativo è espressamente riferito solo alla prima (cfr. articolo 1, comma 2).

Le ragioni di tale limitazione non sono esplicitate in sede illustrativa, ma appaiono verisimilmente correlate, ad avviso della Sezione, all’implicito presupposto che sia solo nel “ procedimento valutativo di base ” che si attiva il “ riconoscimento della condizione di disabilità ” (cfr. articolo 1, comma 1 e articolo 2, comma 1, lettera l ) del decreto legislativo n. 62 del 2024), laddove la “ valutazione multidimensionale ” e la elaborazione del “ progetto di vita ” postulano già accertata la situazione di “ persona con disabilità ” (cfr. articolo 2, comma 1, lettere m ) e n ) del decreto legislativo cit.).

Resta fermo che, per la corretta ed adeguata implementazione della fase sperimentale, occorre procedere alla sollecita approvazione del regolamento di cui all’articolo 33, comma 3 del decreto legislativo cit.

4.- Osservazioni sull’articolato.

4.1.- Lo schema di decreto si compone di quattro articoli, che fanno rinvio a tre “ allegati ” ed alle relative “ schede tecniche ”, che ne costituiscono “ parte integrante ” (articolo 2, comma 1).

L’articolo 1 identifica la “ finalità ” e l’“ ambito di applicazione ” del regolamento e chiarisce, al comma 2, il riferimento, di cui si è diffusamente detto, ai “ procedimenti di valutazione di base ”, affidati in via esclusiva all’INPS, secondo le modalità operazionali di cui all’emanando regolamento. Importa segnalare che l’ambito della sperimentazione è definitivo con riferimento sia ai casi di “ prima certificazione ”, sia alle ipotesi di formalizzazione di “ istanza di aggravamento ”.

L’inciso appare verisimilmente – posto che la relazione illustrativa non fornisce chiarimenti sul punto – correlato al rilievo formulato, in sede di concertazione, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, che ha ritenuto non corretto il riferimento, all’evidenza contenuto in una prima formulazione del testo normativo, alla “ istanza di revisione ”, in quanto non prevista (essendo, invece, contemplata, a regime, una “ revisione programmata al termine di scadenza del certificato ”, con modalità da definire con l’emanando regolamento di cui all’articolo 12, comma 2, lettera d ) del decreto legislativo n. 62 del 2024).

La proposta riformulazione appare corretta. Importa, peraltro, segnalare che il riferimento alla procedura revisionale (di cui al citato articolo 12, comma 2 lettera d ) è contenuto nei tre allegati, con distinto riferimento alle patologie rilevanti, ancorché non rientri, come tale, nello spettro operativo della sperimentazione.

4.2.- L’articolo 2 dispone che i criteri da adottare per l’accertamento della disabilità connessa alle patologie dei disturbi dello spettro autistico, del diabete di tipo 2 e della sclerosi multipla sono individuati negli allegati 1, 2 e 3, e relative schede tecniche, parte integrante del medesimo decreto. Precisa, inoltre, che, tenuto conto “ delle differenze di sesso e di età ” nonché “ dei principi e dei criteri sanciti dall’articolo 12 del decreto legislativo ”, i criteri individuati dagli allegati 1, 2 e 3, e relative schede tecniche, vengono previsti coerentemente con la Classificazione internazionale del funzionamento, nonché delle scale specifiche e generiche da utilizzare unitamente al WHODAS 2.0 per le persone maggiorenni.

Il riferimento al criterio delle “ differenze di sesso ” risulta coerente e conforme sia alla indicazione di cui all’articolo 9, comma 7- bis del decreto-legge n. 71 del 2024, sia all’articolo 12, comma 2 del decreto legislativo n. 62 del 2024 (ancorché la Sezione abbia a suo tempo segnalato, con il parere n. 131 dell’8 febbraio 2024, che la delega legislativa di cui alla legge 22 dicembre 2021, n. 227 sollecitasse, anche con riguardo alla Strategia europea ed alla Convenzione di New York, una più comprensiva considerazione delle “ differenze di genere ”).

In disparte ciò, il testo normativo (anche nel corpo degli allegati e delle schede tecniche che ne integrano il contenuto) non opera in realtà alcun riferimento, ai fini della definizione e dell’accertamento delle patologie invalidanti, neanche a tratti ancorati alla differenza sessuale. Trattandosi di criteri di natura tecnica e medico-legale, il Collegio non è in grado di formulare, a fronte della indicazione programmatica rinveniente dalla norma primaria, alcuna valutazione di coerenza, rimessa al Ministero richiedente.

Si suggerisce di integrare – all’articolo 2, lettera b ) dello schema – il richiamo al “ WHODAS 2.0 ”, con la relativa definizione, anche e preferibilmente mediante il richiamo all’articolo 2, comma 1, lettera g ) del decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62.

4.3.- L’articolo 3 disciplina l’ipotesi di “ comorbilità ” (compresenza delle patologie in sperimentazione con altre patologie), prevedendo che, in fase di sperimentazione, la valorizzazione, ai fini dell’accertamento della condizione di invalidità, dei criteri di cui agli allegati ed alle schede tecniche, venga effettuato con esclusivo riguardo alle patologie in sperimentazione, per tutte le altre facendo rinvio al vigente decreto del Ministro della sanità del 5 febbraio 1992.

Al comma 2, si sancisce che, per determinare la percentuale complessiva di invalidità civile nei casi di comorbilità, occorrerà fare riferimento alla prima parte della “ Nuova tabella indicativa delle percentuali di invalidità per le minorazioni e le malattie invalidanti ” allegata al citato decreto del Ministro della sanità del 5 febbraio 1992.

Infine, al comma 3 prevede che nel caso di compresenza di altre patologie accanto a quelle in sperimentazione, il livello di sostegno di cui all’articolo 3, comma 2, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, sia pari al più elevato tra quelli riconosciuti per ciascuna patologia.

4.4.- L’articolo 4 prevede la clausola di invarianza finanziaria. Sul punto, la Sezione prende atto delle osservazioni formulate dalla relazione tecnica, con segnato riguardo alla disciplina degli allegati, i quali, per ciascuna delle tre patologie oggetto di sperimentazione, recano distintamente le disposizioni in merito al riconoscimento della condizione di disabilità, al livello dei sostegni necessario, all’inclusione scolastica, all’inclusione lavorativa, alla percentualizzazione dell’invalidità civile, prefigurando, per ciascuna condizione o livello, l’attribuzione di benefici economici già previsti a legislazione vigente.

5.- Osservazioni di drafting.

5.1.- Nel Preambolo:

a ) al primo “ visto ”, in luogo di “ comma 3 ”, è preferibile scrivere “ commi 3 e 4 ”;

b ) al sesto “ visto ”, dopo “ recante ” e fino a “ partecipato” , in luogo delle virgolette basse doppie (cc.dd. francesi) utilizzare, per uniformità tipografica rispetto all’intero schema normativo, le virgolette alte doppie (cc.dd. italiane);

c ) ancora al sesto “ visto ”, dopo “ sentito l’INPS, si provvede ”, espungere la virgola;

d ) al settimo “ visto ”, alla lettera b ), dopo “ il termine ”, inserire una virgola; alla lettera c ), dopo “ prevede che ”, inserire una virgola;

e ) al primo “ acquisito ”, dopo “ concerto ” e prima di “ Ministro ”, è necessario inserire “ del ”; occorre, inoltre, reintegrare nel testo gli estremi dell’atto di concerto reso dal Ministro per le disabilità (prot. n. 1586 del 15 ottobre 2024);

f ) in luogo di “ acquisito il parere del Consiglio di Stato ” occorre scrivere “ udito il parere del Consiglio di Stato ” (cfr. articolo 15 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054).

5.2.- All’articolo 3, comma 1, dopo “ Quando ”, inserire una virgola; inoltre, ivi e alla lettera a ), ad finem , sostituire “ art. ” con “ articolo ”, per omogeneità.

5.3.- In explicit , in luogo di “ trasmesso agli organi di controllo ”, è preferibile scrivere “ trasmesso alla Corte dei conti per il visto e la registrazione ” (cfr. articolo 17, comma 4 l. n. 400 del 1988).

P.Q.M.

nei sensi di cui in motivazione è il parere, favorevole, della Sezione.

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Grasso	Paolo Troiano

IL SEGRETARIO

Alessandra Colucci