Pubblicato il 26/03/2025

N. 02497/2025REG.PROV.COLL.

N. 05469/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5469 del 2024, proposto da
Sistema Trasporti-Confederazione di imprese, Star Service Rome soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Alberto Zito e Jacopo Vavalli, con domicilio eletto presso lo studio Jacopo Vavalli in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 199/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Tallini, in sostituzione dell'avvocato Zito, e Siracusa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda l’art. 29 comma 2 del “ Regolamento Capitolino per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea ”, approvato con deliberazione dell’assemblea capitolina 27 maggio 2021 n. 51, pubblicata all’albo pretorio online di Roma Capitale del 4 giugno 2021 al 18 giugno 2021.

2. Sistema Trasporti - Confederazione di Imprese (di seguito: “Sistema Trasporti”) e Star Service Rome soc. coop. (di seguito: “Star Service”) lo hanno impugnato davanti al Tar Lazio – Roma.

3. Il Tar, con sentenza 3 gennaio 2024 n. 199, lo ha dichiarato inammissibile.

4. Sistema Trasporti e Star Service hanno appellato la sentenza con ricorso n. 5469 del 2024.

5. Nel corso del giudizio di appello si è costituita Roma Capitale.

6. All’udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato nel merito.

8. Con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per avere dichiarato il ricorso introduttivo inammissibile per difetto di legittimazione attiva e, in particolare, per “ conflitto di interessi tra i soggetti potenzialmente rappresentati dalla compagine ricorrente tra i quali non è stato dimostrato che non figurini anche i titolari di autorizzazioni NCC rilasciate da Roma Capitale, chiaramente interessati al mantenimento delle previsioni oggetto di contestazione ”.

8.1. Il Collegio rileva quanto segue.

8.2. Sistema Trasporti è “ una tra le associazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale della categoria del noleggio con conducente ”, “ alla quale possono aderire tutte le imprese professionali di trasporto viaggiatori a capitale privato, costituite in qualsiasi forma giuridica, che esercitano la loro esclusiva, o prevalente, attività sul mercato liberalizzato dei servizi regolari di linea e di noleggio, sia con autobus che con autovetture ” (così nel ricorso in appello).

8.3. La legittimazione degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo richiede che essi, “ nella loro dimensione associata, rappresentino gli effettivi e finali fruitori del bene comune della cui cura trattasi ” (Ad. plen n. 6 del 2020).

L’interesse diffuso è un interesse sostanziale che eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva, quale interesse di “tutti” in relazione ad un bene dal cui godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello di tutti gli altri.

Detto interesse diviene meritevole di tutela in quanto “ proiettato nella dimensione collettiva ”, quale “ sintesi e non sommatoria dell’interesse di tutti gli appartenenti alla collettività o alla categoria ” (Ad. plen. n. 6 del 2020).

Gli enti esponenziali consentono a interessi aventi natura collettiva di assumere una dimensione giuridica e di avere un centro soggettivo di riferimento.

L’associazione è quindi “ titolare dell’interesse collettivo ” ed è legittimata alla relativa tutela in quanto ricorrano i presupposti di individuazione della situazione giuridica che giustifica il riconoscimento del centro soggettivo.

Rispetto a quest’ultima “ l’omogeneità dell’interesse diffuso nella comunità o categoria rappresentata ” è “ requisito consunstanziale ”, inteso “ quale aggregazione di interessi diffusi oggettivamente assonanti secondo la valutazione che ne fa il giudicante ” (Ad. plen n. 6 del 2020). Che altrimenti non si giustifica l’entificazione e, in mancanza di interesse legittimo (o di diritto soggettivo), l’interesse è di mero fatto e non supporta, in quanto tale, la legittimazione ad agire.

Nel caso delle associazioni il potere rappresentativo ha origine nel contratto istitutivo dell’ente collettivo. Conseguentemente il requisito dell’omogeneità dell’interesse fatto valere in giudizio deve essere accertato nell’ambito della “ base associativa, oltre che in relazione alla natura della questione controversa in giudizio e alla sua riconducibilità agli scopi statutari dell’ente ” (così Ad. plen. 21 maggio 2019 n. 8).

8.4. Detto ciò, oggetto della presente controversia è la previsione di cui all'art. 29 comma 2 del regolamento, la quale subordina, per i soli operatori autorizzati da altri Comuni, l'accesso al territorio di Roma Capitale ad un’autocertificazione legata alla durata dei servizi, nonché l'accesso alle ZTL, alle corsie preferenziali e alle altre facilitazioni previste per il servizio pubblico sul territorio di Roma Capitale: condizione, all’evidenza, cui sono sottratti, in principio, gli operatori autorizzati da Roma Capitale, in concreto avvantaggiati, sul piano concorrenziale, e non svantaggiati dalla misura (in termini Cons. St., sez. V, 8 settembre 2023 n. 8223).

Non si apprezza pertanto, in relazione alla previsione regolamentare qui impugnata, “ l’omogeneità degli interessi categoriali ” (in termini Cons. St., sez. V, 8 settembre 2023 n. 8223).

8.5. Pertanto in tal senso merita conferma la statuizione di inammissibilità del ricorso introduttivo proposto da Sistema Trasporti.

8.6. Esclusa l’ammissibilità dell’iniziativa giurisdizionale di Sistema Trasporti, rimane da valutare la domanda proposta da Star Service.

Essa è società cooperativa costituita ai sensi dell’art. 2512 n. 2 c.c. e quindi agisce come persona (giuridica) distinta dai propri soci, titolare di propri interessi e di risorse volte a conseguirli.

La personalità giuridica della società e la sua autonomia patrimoniale comportano l'esclusiva imputabilità alla medesima degli atti compiuti e dell'attività svolta. Assume infatti rilievo la soggettività dell'ente, in termini di autonomia giuridica e patrimoniale rispetto ai soci, nonché la sua organizzazione secondo il tipo societario, senza che rilevi la partecipazione al capitale dei soci (Cass. civ., sez. V, ordinanza 13 agosto 2020 n. 17034).

Né lo scopo mutualistico esclude l'applicabilità dei principi essenziali del diritto societario.

Infatti, in tema di società cooperative, “ non è previsto in alcuna norma un obbligo della società di procedere (ed un correlato diritto del socio) alla distribuzione ai soci di tutte le eccedenze derivanti dalla gestione mutualistica intervenuta con gli stessi, né esso può intendersi connaturato allo scopo mutualistico (inteso come gestione di servizi a favore dei soci), poiché le società cooperative (nelle quali lo scopo mutualistico non esclude l'applicabilità dei principi essenziali del diritto societario, espressamente richiamati dall'art. 2516 c.c., in ordine al funzionamento dell'organismo, ai rapporti fra socio e società ed alle attribuzioni sociali), sono soggetti di diritto, muniti di personalità giuridica, e come tali hanno specifiche esigenze organizzative, di efficienza e conservazione dell'impresa ”, “ non sussistendo alcuna ragione che per essi giustifichi un diverso trattamento ” (Cass. civ., sez. I, 8 settembre 1999 n. 9513).

Pertanto, a fronte della personalità giuridica, la posizione dei soci scolora, non potendo incidere direttamente sugli interessi e la volontà della stessa.

Non può quindi apprezzarsi la sussistenza di eventuali conflitti di interessi fra i soci a fronte della posizione di autonomia della società in quanto tale.

8.7. Pertanto non può essere negata la legittimazione a ricorrere a Star Service.

9. Nondimeno, è infondata la domanda caducatoria proposta in primo grado e riproposta in appello in quanto non esaminata dal Tar.

10. L’appellante ha, in particolare, censurato “ i) il conferimento alla Giunta di Roma Capitale del potere di stabilire modalità e procedure di rilascio dell’autorizzazione necessaria agli NCC per accedere alle zone a traffico limitato del Comune di Roma (art. 29, comma 2, secondo capoverso); ii) la specificazione che tale autorizzazione dovrà essere su base giornaliera o settimanale (art. 29, comma 2, terzo capoverso) ”.

10.1. E’ qui gravato il “ Regolamento capitolino per la disciplina degli autoservizi pubblici non di linea ”, approvato con deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 51 del 27 maggio 2021, con specifico riferimento all'art. 29 (comma 2, secondo e terzo capoverso), rubricato “ Norme per l'esercizio del servizio N.C.C. nel territorio di Roma Capitale ”.

In base all’art. 29, comma 2, secondo e terzo capoverso, del regolamento “ Il periodo di tempo di accesso al territorio di Roma Capitale ed alla ZTL è strettamente legato alla durata dei servizi richiesti, anche prenotati dopo l'accesso al territorio di Roma Capitale. Allo scopo di agevolare il controllo sul numero dei veicoli adibiti a servizio N.C.C. in attività sul territorio di Roma Capitale e di ridurre le congestioni di traffico in particolare all'interno delle ZTL, è demandato alla Giunta Capitolina, previo parere della Commissione Permanente Mobilità, stabilire le modalità e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione necessaria per l'accesso alle ZTL e all'uso delle corsie preferenziali presenti sul proprio territorio, nonché delle altre facilitazioni previste per i servizi pubblici, da parte di titolari di autorizzazioni N.C.C. rilasciate da altri Comuni, dietro presentazione di apposita istanza con autocertificazione prevista dalla Legge n. 21/1992.

Per i titolari di autorizzazioni N.C.C. che non abbiano rimesse nel territorio di Roma Capitale, secondo quanto previsto dall'art. 3, comma 3 della Legge n. 21/1992, la Giunta Capitolina prevedrà modalità di autorizzazione su base giornaliera o settimanale e comunque connesse alla durata autocertificata dal titolare dei servizi per i quali si richiede l'accesso alle ZTL e alle corsie preferenziali. Al termine del periodo autorizzato, in presenza di ulteriori servizi assunti in conformità alla normativa vigente, il titolare può richiedere una nuova autorizzazione all'accesso alle ZTL e all'uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione ”.

Dette disposizioni seguono quanto disposto nel periodo iniziale dell’art. 29, comma 2, in base al quale “ Ai sensi e per gli effetti della normativa vigente, l'accesso al territorio di Roma Capitale ed alla ZTL è consentito ai titolari di autorizzazione di N.C.C. rilasciate da altri Comuni che autocertifichino – anche con mezzi telematici - l'osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività della succitata Legge n. 21/1992 e ss.mm.ii. ”.

Secondo detta ultima disposizione, posta quale incipit dell’intero comma 2 dell’art. 29, i titolari di autorizzazione ncc rilasciata da altri comuni possono accedere all’ambito territoriale di Roma Capitale presentando una dichiarazione sostitutiva attraverso la quale attestino il possesso dei requisiti indicati dalla legge n. 21 del 1991.

Questa è la regola posta da Roma Capitale per accedere al territorio comunale, alle aree a traffico regolamentato e alle altre facilitazioni previste per i servizi pubblici.

10.2. Rispetto a detta previsione generale, riguardante tutti i titolari di autorizzazione ncc rilasciata da un comune diverso rispetto a Roma Capitale, i due capoversi seguenti dispongono il rilascio di una “autorizzazione” e distinguono, fra detti soggetti, la posizione di coloro che hanno la disponibilità di una rimessa nel territorio di Roma Capitale da coloro che non la possiedono.

In particolare, l’art. 29, comma 2, stabilisce che è rilasciata una “autorizzazione” per l'accesso alle ZTL e all'uso delle corsie preferenziali presenti sul proprio territorio, nonché delle altre facilitazioni previste per i servizi pubblici, a seguito della presentazione di “ apposita istanza con autocertificazione prevista dalla Legge n. 21/1992 ”. E ciò allo scopo di “ agevolare il controllo sul numero dei veicoli adibiti a servizio N.C.C. in attività sul territorio di Roma Capitale e di ridurre le congestioni di traffico in particolare all'interno delle ZTL ”, demandando alla “ Giunta Capitolina, previo parere della Commissione Permanente Mobilità, stabilire le modalità e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione ”.

Il riferimento alla “autorizzazione” non è volto a intestare all’Amministrazione un potere diverso da quello di accertare la presentazione della dichiarazione sostitutiva circa il possesso dei requisiti di legge.

Ciò discende innanzitutto dalla stessa lettera della disposizione.

A fronte del primo periodo infatti, che pone la regola generale sopra illustrata, che subordina l’ingresso nel territorio comunale e la possibilità di fruire delle aree a traffico regolamentato (ZTL e corsie preferenziali), nonché delle altre facilitazioni previste per i servizi pubblici alla previa presentazione della sola dichiarazione sostitutiva, le successive disposizioni demandano alla Giunta la determinazione delle sole “ modalità ” e “ procedure ” per il rilascio di detta “autorizzazione”. Nello stesso senso l’art. 14, lett. b), della l.r. n. 58 del 1993 dispone che i comuni stabiliscono “ le modalità per lo svolgimento del servizio ”.

Pertanto l’esercizio della facoltà di transito qui controversa non è subordinato a nient’altro se non alla dichiarazione sostitutiva. Non si rinviene infatti, nella disposizione impugnata, il riconoscimento di un potere della Giunta volta a subordinare il rilascio di detta “autorizzazione” a presupposti o condizioni ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge.

Il privato è quindi titolare di una posizione di vantaggio riconosciuta dall’ordinamento, che gli consente di realizzare direttamente il proprio interesse, previa instaurazione di una relazione con l’Amministrazione mediante l’inoltro della dichiarazione sostitutiva e la presa in carico della stessa da parte di Roma Capitale.

Lo scopo di detta “autorizzazione” è quindi quello di “ agevolare il controllo sul numero dei veicoli adibiti a servizio N.C.C. in attività sul territorio di Roma Capitale e di ridurre le congestioni di traffico in particolare all'interno delle ZTL ”.

Pertanto essa risponde ad esigenze organizzative dell’Ente.

Da un lato, infatti, l’Amministrazione verifica, in seguito alla presentazione della dichiarazione sostitutiva, la sussistenza dei presupposti legittimanti il transito sul territorio e sulle aree a speciale regolamentazione attraverso la verifica della legittimazione a fruire della possibilità di transito. Quest’ultima, basandosi sulla già avvenuta ricezione della dichiarazione sostitutiva, risulta più agevole e veloce rispetto alla valutazione in loco della stessa e della relativa regolarità, con conseguente beneficio non solo per l’Amministrazione ma anche per il privato (inteso quale conducente ncc e quale fruitore del servizio).

In secondo luogo, la previa ricezione della dichiarazione sostitutiva consente a Roma Capitale di organizzare le competenze alla stessa intestate avendo contezza del numero dei fruitori delle facilitazioni stradali in esame.

In particolare, Roma Capitale può esercitare, conoscendo la portata quantitativa del fenomeno, i poteri di governo del traffico e del territorio, oltre che di contrasto all’inquinamento ambientale, nel rispetto delle competenze, delle modalità e delle finalità individuate dalle disposizioni legislative di riferimento.

Al contrario l’Amministrazione, con detta “autorizzazione”, non rimuove un ostacolo all’esercizio della facoltà di transito sul territorio comunale e nelle aree a traffico regolamentato (quali le ztl o le corsie preferenziali), limitandosi a disporre la procedura organizzativa volta a meglio gestire le dichiarazioni sostitutive rese dall’operatore direttamente interessato al fine di esercitare una facoltà di cui egli già dispone.

Infatti, come illustrato, il dichiarante è titolare di una pretesa che rinviene il suo fondamento nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio della stessa.

Quanto sopra trova conferma e si inquadra nell’ambito di un ordinamento giuridico che non incentiva l’introduzione di provvedimenti positivi che l’Amministrazione è onerata di adottare e che si interpongono, anche dal punto di vista temporale, rispetto all’esercizio di una facoltà di azione da parte del privato, come evidente, fra l’altro, dal portato degli artt. 19 e 20 della legge n. 241 del 1990.

Le previsioni gravate si inseriscono infatti in un quadro informato ai princìpi di semplificazione e alla “ sostituzione dei tradizionali modelli provvedimentali autorizzatori ‘a regime vincolato’ con un nuovo schema, ispirato alla liberalizzazione delle attività economiche private, consentite ‘direttamente dalla legge’ in presenza dei presupposti normativamente stabiliti ”. Sicché “ l’attività dichiarata può, quindi, essere intrapresa senza il bisogno di un consenso a monte dell’amministrazione, poiché esso è surrogato dall’assunzione di auto-responsabilità del privato, insita nella segnalazione certificata ” (Cons. St., comm. spec., 30 marzo 2016 n. 839) o comunque senza attendere riscontro espresso da parte dell’Amministrazione (art. 20 della legge n. 241 del 1990).

10.3. Con l’ultimo capoverso dell’art. 29, comma 2, è, in particolare, regolamentata la posizione dei titolari di autorizzazione ncc rilasciata da un Comune diverso rispetto a Roma Capitale, che non hanno la disponibilità di una rimessa nel territorio comunale. Rispetto a detti soggetti è demandato alla Giunta di stabilire la valenza temporale, su “ base giornaliera o settimanale e comunque connesse alla durata autocertificata”, di detta “autorizzazione”, da intendersi nel senso sopra delineato.

In tal modo l’Amministrazione acquisisce un dato circostanziato in ordine alla presenza, sul suolo comunale e sulle aree a traffico regolamentato, di titolari di vetture ncc che non hanno alcun presupposto legame con la città, in quanto la relativa autorizzazione è stata rilasciata da altro comune e gli stessi sono privi di rimessa ubicata sul territorio di Roma Capitale, non avendo quindi dovuto previamente effettuare la comunicazione di cui all’art. 3 comma 3 della legge n. 21 del 1992. Pertanto, solo la predetta procedura consente all’Amministrazione di acquisire con un qualche anticipo una reale consapevolezza del fenomeno.

In ogni caso, il procedimento amministrativo funzionale a consentire ai titolari di autorizzazione ncc di transitare per il territorio comunale deve essere configurato al fine di non aggravare né la posizione del privato, né l’efficienza amministrativa, sicché può risultare determinante l’uso dei “ mezzi telematici ” di cui al primo periodo del secondo comma dell’art. 29 del regolamento. E ciò tanto più se si considera che l’ultimo capoverso dell’art. 29, comma 2, del regolamento gravato stabilisce che “ al termine del periodo autorizzato, in presenza di ulteriori servizi assunti in conformità alla normativa vigente, il titolare può richiedere una nuova autorizzazione all’accesso alle ZTL e all’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione ”: la necessità di non aggravare la posizione del privato e quella dell’Amministrazione richiede che a detta previsione sia data attuazione in modo da assicurare una veloce ed efficiente gestione della procedura.

10.4. Interpretate nel senso anzidetto le disposizioni gravate, non risulta violato l’art. 11, comma 3, ultimo periodo, né l’art. 5 bis della legge n. 21 del 1992.

In base all’art. 11, comma 3, ultimo periodo, “ ai veicoli adibiti a servizio di noleggio con conducente è consentito l'uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e gli altri servizi pubblici ” (in termini anche l’art. 10, comma 3, della l.r. n. 58 del 1993).

Ai sensi dell’art. 5 bis della legga n. 21 del 1992 “ Per il servizio di noleggio con conducente i comuni possono prevedere la regolamentazione dell’accesso nel loro territorio o, specificamente, all’interno delle aree a traffico limitato dello stesso, da parte dei titolari di autorizzazioni rilasciate da altri comuni, mediante la preventiva comunicazione contenente, con autocertificazione, l’osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività della presente legge e dei dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la comunicazione e/o il pagamento di un importo di accesso ”.

Roma Capitale ha consentito l’accesso ai titolari di autorizzazione ncc rilasciata da altro Comune, così come previsto dall’art. 11, comma 3, ultimo periodo, sulla base di una dichiarazione sostitutiva che attesti il possesso dei requisiti stabiliti dalla legge, così come previsto dall’art. 5 bis della legga n. 21 del 1992.

In tal senso il trattamento riservato ai titolari di autorizzazione ncc non pone a questi ultimi un trattamento peggiorativo rispetto ai titolari di licenza taxi. E ciò non solo in quanto risponde alla stessa previsione di legge, che condiziona la fruizione delle aree a traffico regolamentato alla previa presentazione di apposita dichiarazione sostitutiva, ma anche perché la comparazione può avvenire fra situazioni analoghe. Essa deve pertanto tenere conto del fatto che il termine di paragone è costituito precipuamente dai taxi, la cui licenza è vincolata all’ambito territoriale riguardante il Comune che l’ha rilasciata (nei termini indicati dalla legge n. 21 del 1992 e dalla l.r. n. 58 del 1993 e, fra l’altro, rispettivamente dall’art. 11, comma 2, e dall’art. 3, comma 2), potendo quindi costituire un adeguato parametro di riferimento precipuamente rispetto ai titolari di autorizzazione ncc rilasciata dallo stesso Comune.

10.5. Le censure avverso le disposizioni gravate sono quindi infondate.

11. Pertanto, l’appello è infondato nel merito, con la conseguenza che il ricorso introduttivo deve essere respinto.

12. La particolarità e la novità delle questioni giuridiche sottese alla presente controversia, oltre che la riforma della statuizione in rito, giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Fantini, Presidente FF

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Stefano Fantini

IL SEGRETARIO