Pubblicato il 25/03/2025

N. 02491/2025REG.PROV.COLL.

N. 04199/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4199 del 2023, proposto dal Comune di Pescara, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Giansante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Consorzio fra le cooperative edili e di abitazioni Abruzzi (CO.C.E.A.), in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante, Andrea Luccitti e Pietro Referza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell'avvocato Ida Di Domenica in Roma, via Susa n. 1;
la società Sara Cooperativa edilizia a r.l., in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante, Giuliano Milia e Andrea Luccitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per l'Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, Sez. I, 12 gennaio 2023, n. 19, che ha respinto il ricorso R.G. 77/2022 proposto:

A) per la dichiarazione di nullità, di inefficacia e, in subordine, per la risoluzione:

- dell'accordo di programma del 12 ottobre 2001, concluso fra il Comune e la Provincia di Pescara e CO.C.E.A., ratificato con deliberazione del consiglio comunale di Pescara n. 192 del 22 ottobre 2001, avente a oggetto lavori da eseguire su un'area di mq 61.311, compresa tra via Tirino, via Colle Renazzo e il tratto ferroviario Foggia-Pescara;

- della convenzione attuativa conclusa con atto del 29 luglio 2003, registrato a Pescara il successivo 8 agosto 2003;

B) per la condanna di CO.C.E.A. al risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di CO.C.E.A. e di Sara Cooperativa edilizia a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Martina Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Pescara ha agito in giudizio, dinanzi al T.A.R. Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, per ottenere l'accertamento della nullità o dell'inefficacia o per la risoluzione di un accordo di programma e di una convenzione attuativa conclusi con il Consorzio fra le cooperative edili e di abitazioni (CO.C.E.A.) per la realizzazione di interventi di edilizia pubblica e privata, in ragione del fatto che parte dell'area interessata dalle opere non era di proprietà del Consorzio, nonché per la condanna di quest'ultimo al risarcimento dei danni subiti dal Comune per la mancata esecuzione di talune opere concordate.

2. Il retroscena fattuale alla controversia può essere sintetizzato come segue.

Il 12 ottobre 2001 è stato concluso un accordo di programma tra il Comune di Pescara, la Provincia di Pescara e CO.C.E.A. per la realizzazione, ad opera di quest'ultimo, di una serie di opere private (edifici residenziali e commerciali) e pubbliche (verde pubblico, reti tecnologiche, vie, parcheggi, area pedonale, giardino attrezzato e sottopasso ferroviario) su un'area di 61.311 mq in Pescara, tra via Tirino, via Colle Renazzo e il tratto ferroviario Foggia-Pescara. L'accordo è stato ratificato con delibera del consiglio comunale n. 192 del 22 ottobre 2001.

Il 29 luglio 2003 è stata stipulata, tra il Comune di Pescara e CO.C.E.A., la convenzione attuativa dell'accordo di programma, poi integrata con atto del 31 maggio 2004.

Nell'accordo di programma e nella convenzione è stato indicato che l'area oggetto di lavori era di proprietà di CO.C.E.A. Tuttavia, una porzione del lotto, pari a 20.953 mq, la cui proprietà CO.C.E.A. aveva acquistato da NC LO e AN MA ME con permuta del 4 luglio 2002, era stata a sua volta promessa in vendita, dai medesimi danti causa, alla società GE UZ s.r.l. (alla quale è, poi, subentrata la società Socedim s.r.l. e, infine, il Trust Clem), che aveva agito in giudizio per l'esecuzione in forma specifica del preliminare ex art. 2932 cod. civ., trascrivendo la relativa domanda l'11 febbraio 1986. In riforma della decisione di primo grado, con sentenza della Corte d'appello di Pescara del 31 maggio 2005, confermata dalla Cassazione il 21 giugno 2012, la domanda è stata accolta e l'area è stata trasferita giudizialmente al Trust Clem. Su di essa erano stati frattanto realizzati tre fabbricati per alloggi di edilizia economica e popolare, da assegnare ai soci della Cooperativa Sara, nonché alcune strutture commerciali e opere di urbanizzazione primaria.

3. Con il ricorso proposto dinanzi al T.A.R., il Comune ha allegato che il difetto del titolo dominicale sulla porzione del lotto oggetto d'intervento, circostanza taciuta da CO.C.E.A. durante le negoziazioni, integrasse un'ipotesi di nullità, in tutto o in parte, dell'accordo di programma e della convenzione o un'ipotesi di inefficacia o annullamento, quantomeno parziali, di tali atti oppure, in subordine, desse diritto alla risoluzione del rapporto per inadempimento del Consorzio.

Nel medesimo ricorso, inoltre, il Comune ha addotto che CO.C.E.A. era rimasto inadempiente all'esecuzione di talune opere pubbliche (non si comprende se collocate sulla medesima porzione di terreno interessata dal contenzioso o meno), ossia un sottopasso ferroviario, taluni collegamenti della rete fognaria, un tappetino di usura, opere di verde attrezzato, per le quali ha domandato la condanna del Consorzio al risarcimento dei danni.

Si è costituito in giudizio CO.C.E.A., eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, poiché la delibera di giunta che autorizzava il Comune ad agire in giudizio non contemplava tutte le domande proposte. Il Consorzio ha, altresì, dedotto la genericità delle domande e ha argomentato in ordine alla loro infondatezza.

È intervenuta ad opponendum la Cooperativa Sara, quale socia e mandante di CO.C.E.A.

Il Comune, a sua volta, ha eccepito l'inammissibilità di detto intervento, per difetto d'interesse della Cooperativa.

Con ordinanza n. 77 del 3 giugno 2022, il T.A.R. ha respinto la domanda cautelare proposta dal Comune ricorrente, per difetto di fumus boni iuris . Con ordinanza del Consiglio di Stato n. 4713 del 28 settembre 2022 è stato, però, accolto l'appello cautelare, ai fini della sollecita fissazione dell'udienza di discussione del ricorso ex art. 55, co. 10, cod. proc. amm.

4. Il primo grado di giudizio è stato definito con sentenza del T.A.R. Abruzzo n. 19 del 12 gennaio 2023.

Il giudice – pur non negando un certo grado di genericità e oscurità dei petita , in quanto tra loro sovrapposti, e delle cause petendi , vista la mancata specificazione dei presupposti delle patologie lamentate – ha assorbito ogni questione preliminare in ragione dell'infondatezza del gravame.

Il giudice ha escluso, anzitutto, la ricorrenza dei presupposti per dichiarare la nullità delle convenzioni, tanto in base all'art. 21- septies l. 241/1990, quanto in virtù dell'art. 1418 cod. civ.: in particolare, la mancanza del titolo dominicale per parte dei terreni oggetto dell'intervento non poteva considerarsi causa di impossibilità (parziale) dell'oggetto ex art. 1346 cod. civ.

Neppure poteva ravvisarsi un'ipotesi di annullamento delle convenzioni per errore, sia per la dubbia essenzialità dell'errore sulla titolarità dell'area, sia per l'assenza, in capo al Comune di Pescara, di un affidamento meritevole di tutela, giacché questo avrebbe dovuto conoscere, in base a un medio grado di diligenza, l'esistenza del contenzioso civile (in quanto risultante nell'atto di permuta con cui CO.C.E.A. aveva acquistato la proprietà dell'area, atto che il Comune aveva acquisito prima di rilasciare il permesso di costruire con cui ha autorizzato gli interventi edilizi). Era parimenti da escludere che CO.C.E.A. avesse posto in essere raggiri integranti l'annullamento degli accordi per dolo.

La domanda di risoluzione è stata scrutinata solo in relazione alla mancata realizzazione del sottopasso ferroviario: sul punto, il giudice ha ritenuto che mancasse l'imputabilità dell'inadempimento, anzi ascrivibile alla negligenza del Comune, che aveva ceduto una parte dell'area interessata dal sottopasso all'associazione Banco alimentare dell'Abruzzo onlus, ostacolando i lavori, e che aveva omesso di concludere con R.F.I. s.p.a. la convenzione propedeutica all'avvio del cantiere. Di conseguenza, il T.A.R. ha anche respinto la domanda risarcitoria.

5. Con ricorso ritualmente notificato il 2 maggio 2023 e depositato il 16 maggio 2023, il Comune di Pescara ha proposto appello alla sentenza, per i seguenti motivi di diritto.

I) Con il primo motivo si critica il passaggio motivazionale della sentenza nel quale si dà atto che l'appello cautelare era stato accolto ai soli fini della sollecita fissazione dell'udienza di discussione, quando, invece, il Consiglio di Stato avrebbe prospettato la probabile fondatezza del ricorso.

II) Con il secondo motivo si censura la statuizione relativa alla carenza dei presupposti per la declaratoria di nullità o inefficacia dell'accordo di programma e degli atti conseguenti. In premessa al motivo, l'appellante spiega che l'azione giudiziaria sia stata intrapresa primariamente per conseguire il ristoro pecuniario conseguente al parziale inadempimento degli accordi intercorsi, come conseguenza della loro risoluzione. Tuttavia, la ricorrente non avrebbe potuto esimersi dall'illustrare la problematica dell'assenza, in capo a CO.C.E.A., di un titolo dominicale su parte dell'area, sia in ragione della gravità della sua condotta, sia per il fatto che ad oggi il Comune ha necessità di acquisire coattivamente detta area ai sensi dell'art. 42- bis d.p.r. 327/2001, ma, per procedere in tal senso, abbisogna della provvista finanziaria derivante dalle poste risarcitorie nonché della caducazione dell'accordo di programma. Ciò posto, l'appellante lamenta che il giudice di primo grado non si sia avveduto che la precarietà del titolo di proprietà di alcuni terreni in capo a CO.C.E.A. – circostanza dolosamente taciuta dal consorzio – avesse interdetto l'iniziativa intrapresa, sfociando in una nullità degli accordi, per impossibilità giuridica dell'oggetto, o comunque in una loro inefficacia, anche per il decorso del termine di cinque anni di durata della convenzione attuativa dell'accordo di programma. In tale motivo, il Comune contesta anche l'intervento in causa della Cooperativa Sara, che a suo dire vanterebbe un interesse diretto non tanto al rigetto, quanto all'accoglimento delle domande, poiché con la provvista derivante dal risarcimento il Comune potrebbe finanziare l'acquisto dell'area su cui ora sorgono gli alloggi da assegnare ai soci della Cooperativa e, così, assicurare la devoluzione dei beni a questi soggetti.

III) Con il terzo motivo, il Comune deduce l'erroneità dell'affermazione del giudice per la quale il Comune avrebbe dovuto avvedersi da solo dell'esistenza del contenzioso sulla proprietà di parte delle aree. Ad avviso dell'amministrazione, invece, essa non avrebbe avuto gli strumenti per conoscere tale circostanza, anche perché, in sede di stipula della convenzione, il notaio rogante, incaricato dei controlli, non ha sollevato problematiche sulla titolarità dei lotti.

IV) Ulteriormente, l'appellante contesta l'affermazione del T.A.R. secondo cui la mancata realizzazione del sottopasso ferroviario sia da imputare allo stesso Comune, a tal fine deducendo di aver più volte sollecitato CO.C.E.A. e che la responsabilità di quest'ultimo per l'inadempimento sarebbe stata accertata già dal Tribunale di Pescara (sentenza n. 1310 del 10 settembre 2019), nel giudizio che ha definito una lite sull'escussione della fideiussione per la mancata realizzazione di alcune opere di urbanizzazione concordate.

V) Con il quinto motivo di ricorso si rappresenta che neppure la cessione di una porzione di terreno al Banco alimentare abbia ostacolato la realizzazione dei lavori del sottopasso ferroviario, trattandosi di un'area già destinata, fin dall'accordo di programma, ad altre iniziative pubbliche e, dunque, non interferente con la realizzazione del sottopasso.

6. Si è costituita in giudizio la Cooperativa Sara, che – pur denunciando la mancata riproposizione, ex art. 101, co. 2, cod. proc. amm., dell'eccezione di inammissibilità del proprio intervento, ha dedotto – anche in risposta alla doglianza incidentalmente inserita nel secondo motivo d'appello – di aver pieno interesse al rigetto del gravame, poiché una eventuale caducazione dell'accordo di programma farebbe risolvere il mandato conferito dalla Cooperativa a CO.C.E.A. e comprometterebbe l'assegnazione degli alloggi ai suoi soci. La Cooperativa ha riproposto l'eccezione, già sollevata in primo grado da CO.C.E.A., di inammissibilità del ricorso comunale per mancata contemplazione delle domande proposte nella delibera autorizzativa di giunta. Ha, inoltre, dedotto l'infondatezza delle doglianze.

7. Si è costituito, altresì, CO.C.E.A. Questi ha reiterato l'eccezione d'inammissibilità del ricorso di primo grado per mancanza di idonea autorizzazione del Comune ad agire in giudizio, ha eccepito l'inammissibilità dell'appello in ragione dell'inadeguata esposizione dei fatti di causa e per carenza di specificità dei motivi, ha evidenziato la mancata riproposizione della domanda risarcitoria e ha dedotto l'inammissibilità del primo motivo d'appello stante la chiusura della fase cautelare del processo. Il Consorzio ha, poi, argomentato sull'infondatezza delle censure.

8. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 13 marzo 2025.

9. L'appello deve essere respinto, per le seguenti considerazioni, aventi portata assorbente di ogni ulteriore questione preliminare sollevata in giudizio.

10. Anzitutto, è destituito di fondamento il primo motivo d'appello, volto a censurare l'interpretazione data dal T.A.R. all'ordinanza del Consiglio di Stato che ha deciso l'appello cautelare, posto che le statuizioni cautelari hanno valenza interinale e, pertanto, non vincolano il giudice nella decisione nel merito della vertenza. Pertanto, quand'anche il Consiglio di Stato avesse ritenuto il ricorso dotato di fumus boni iuris , il giudice di primo grado non sarebbe stato tenuto ad accoglierlo, sicché non è possibile considerare la sentenza viziata per un asserito disallineamento dalla statuizione cautelare del giudice d'appello.

11. Il secondo e il terzo motivo di appello possono essere esaminati assieme, in quanto entrambi funzionali a censurare il rigetto delle domande di accertamento della nullità o dell'inefficacia o della risoluzione per inadempimento dell'accordo di programma e della convenzione attuativa, in ragione della non appartenenza a CO.C.E.A. dell'area di 20.953 mq.

In punto di fatto, si ricorda che il Consorzio aveva acquistato la proprietà del lotto da NC LO e AN MA ME con atto del 4 luglio 2002, debitamente trascritto, ma, in esito a un contenzioso civile chiusosi nel 2012, detto lotto è stato assegnato al Trust Clem, quale effetto dell'esecuzione giudiziale in forma specifica, ex art. 2932 cod. civ., di un contratto preliminare per la vendita della proprietà del terreno, concluso il 23 novembre 1982 dai danti causa del Consorzio con GE UZ s.r.l., a cui è infine subentrato il Trust.

Ebbene, non può che condividersi quanto osservato dal giudice di primo grado in ordine alla perplessità dei petita e delle causae petendi , posto che le varie forme di impugnativa degli accordi sono tra loro sovrapposte e mancano di qualsiasi illustrazione dei presupposti giuridici delle patologie lamentate, sicché il T.A.R. ha dovuto peritarsi di intuire quali potessero essere le ragioni che avrebbero potuto condurre a una invalidazione degli atti o a una loro inefficacia. Parrebbe, comunque, che il Comune rintracci una forma di nullità dell'accordo di programma e della connessa convenzione in ragione dell'impossibilità parziale dell'oggetto, vista la non appartenenza a CO.C.E.A. di parte dell'area. Inoltre, in appello è stata abbandonata qualsiasi allegazione relativa all'annullabilità degli atti, mentre l'appellante ne ha dedotto l'inefficacia, in ragione della scadenza del termine quinquennale di durata stabilito nella convenzione attuativa. Infine e in subordine, l'appellante ha ribadito che la mancanza del titolo dominicale sull'area costituisca una forma di inadempimento e possa condurre a una risoluzione degli accordi.

Non può neppure sottacersi l'incongruenza delle domande proposte rispetto alle esigenze pratiche che esse dovrebbero soddisfare. Nell'atto d'appello, infatti, il Comune ha spiegato di aver bisogno di una qualsivoglia pronuncia di caducazione dell'accordo di programma e della convenzione attuativa in vista dell'esercizio del potere di acquisizione sanante della proprietà dell'area assegnata al Trust Clem: da un lato, per conseguire le somme a titolo di risarcimento dei danni, con le quali finanziare l'acquisto; dall'altro lato, poiché la permanenza delle convenzioni urbanistiche impedirebbe il legittimo esercizio del potere acquisitivo ex art. 42- bis d.p.r. 327/2001. Nessuna delle due esigenze, però, è positivamente apprezzabile, posto che:

- la domanda risarcitoria riguarda i danni derivanti dall'inadempimento di opere di urbanizzazione (tra l'altro, come si vedrà, senza che sia enunciato se trattasi di opere insistenti sulla medesima area trasferita a terzi) e non abbisogna, per essere proposta, dell'eliminazione dell'accordo di programma o della convenzione;

- tantomeno tale eliminazione è funzionale all'esercizio del potere di acquisizione sanante, poiché esso presuppone soltanto che le aree siano oggetto di "occupazione" ma non appartengano all'autorità pubblica, che siano siate modificate per fini di pubblica utilità e che ricorrano eccezionali ragioni che ne impongano l'acquisto extra ordinem ; non si comprende, dunque, per quale motivo l'esistenza di accordi relativi agli interventi pubblici da eseguire sulle aree possa ostacolare l'esercizio del potere di cui all'art. 42- bis d.p.r. 327/2001, ove sia appurato che i terreni facciano capo a un terzo (il Trust Clem).

Ad ogni modo, pur prescindendo da tutte le osservazioni preliminari innanzi svolte, le domande sono infondate, per i seguenti rilievi.

L'assenza, in capo al Consorzio che si è impegnato a realizzare gli interventi edilizi e di urbanizzazione, del diritto di proprietà su parte dei terreni interessati dalle opere, non configura un caso di nullità degli accordi per impossibilità dell'oggetto e ciò a prescindere dalla questione – che l'appellante neppure si è premurato di affrontare – della estensibilità agli accordi di diritto pubblico, categoria alla quale appartengono tanto l'accordo di programma quanto la convenzione urbanistica attuativa, della nullità contrattuale. L'impossibilità giuridica dell'oggetto del contratto ricorre quando, in conseguenza di ostacoli normativi, la prestazione ivi dedotta è, ab initio , insuscettibile di esecuzione, come accade, per esempio, nella vendita della proprietà di beni demaniali, che sono invece incedibili ai sensi dell'art. 823 cod. civ. L'impossibilità deve essere, inoltre, assoluta, ossia tale da impedire a qualunque soggetto l'esecuzione del contratto, poiché deve riguardare la prestazione ex se : l'assolutezza non ricorre nel caso di non appartenenza di un bene in capo a un contraente, poiché la titolarità del diritto è, per definizione, una circostanza che riguarda la singola parte e, per di più, neppure attiene al profilo obiettivo della prestazione. La non appartenenza di un bene all'alienante, del resto, non determina la nullità dei contratti a effetti reali: piuttosto, per via del difetto di legittimazione del disponente, essa genera l'inefficacia dell'effetto traslativo fintanto che questi non ha conseguito la proprietà del bene, esponendolo, frattanto, alle conseguenze dell'inadempimento della prestazione (cfr. artt. 1478 e 1479 cod. civ.). Tantomeno, quindi, la non appartenenza di una porzione di area a CO.C.E.A. può integrare l'impossibilità dell'oggetto di un contratto ( rectius , di un accordo) a effetti obbligatori, quale è quello per cui è causa, nel quale il Consorzio si è obbligato a edificare sui terreni dedotti in convenzione e a trasferire, a lavori eseguiti, le aree interessate dalle opere di urbanizzazione.

Per ciò che concerne la lamentata inefficacia degli accordi, la problematica della titolarità dell'area non ha attinenza con la durata quinquennale della convenzione, posto che, per pacifica giurisprudenza, la scadenza del termine per l'ultimazione delle opere previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, essendo anzi da tale momento che inizia a decorrere l'ordinario termine di prescrizione decennale per azionare i diritti previsti dalla convenzione stessa (Cons. Stato, Sez. IV, 30 novembre 2015, n. 5413; Id., Sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006; Id., Sez. IV, 21 agosto 2024, n. 7186).

La questione centrale è, dunque, se la sottaciuta non appartenenza dell'area a CO.C.E.A. abbia determinato un inadempimento non di scarsa importanza (cfr. art. 1455 cod. civ.) delle obbligazioni dedotte in convenzione e se, quindi, vi siano i presupposti per la risoluzione del rapporto. Al quesito occorre dare risposta negativa. In primo luogo, il Comune non si è preoccupato di specificare se sull'area in discorso residuino lavori ancora da eseguire, visto che non è dato sapere se le opere incompiute (il sottopasso ferroviario, i collegamenti della rete fognaria, il tappetino di usura, le opere di verde attrezzato) avrebbero dovuto essere realizzate sulla porzione di terreno in esame o in altre posizioni. Per converso, risulta che sull'area interessata dal contenzioso sia stato già realizzato il fabbricato contenente gli alloggi da destinare alla Cooperativa Sara. Al più, la circostanza che il Consorzio non sia proprietario dell'area potrebbe, un domani, ostacolare l'adempimento dell'obbligazione da esso assunta di trasferire al Comune la proprietà delle opere di urbanizzazione, ma, al di là della circostanza che l'amministrazione non ha prospettato detto profilo di inadempienza né ha manifestato pretese in tal senso, rimane indimostrato che un tale inadempimento sia di non scarsa importanza alla luce del complessivo accordo intercorso tra le parti. Infatti, il Comune nulla ha dedotto in ordine all'incidenza dell'inadempimento di CO.C.E.A. – inadempimento che neppure è stato linearmente identificato – sul complessivo progetto urbanistico compendiato nell'accordo di programma e nella convenzione attuativa. In ogni caso, l'inadempimento dell'obbligazione di trasferire le opere di urbanizzazione potrebbe inverarsi solo se la sentenza civile resa in favore del Trust Clem fosse opponibile a CO.C.E.A., il che implica che la sentenza venga trascritta – cosa che ancora non è avvenuta – e che, a monte, la trascrizione della domanda giudiziale (avvenuta l'11 febbraio 1986) sia stata ritualmente rinnovata ex art. 2668- bis cod. civ. nei confronti degli aventi causa delle parti del giudizio – mentre non pare che siffatta formalità sia stata regolarmente osservata. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, rimane assorbito il profilo dell'imputabilità dell'inadempimento e, quindi, la questione se CO.C.E.A. abbia colpevolmente taciuto la pendenza del contenzioso civile al Comune e se questo avrebbe dovuto avvedersi, secondo l'ordinaria diligenza, di tale problematica.

12. I restanti motivi d'appello attengono alla mancata realizzazione del sottopasso ferroviario in via Tirino. Come visto, l'appello è incentrato sulla contestazione della statuizione del giudice di primo grado, secondo cui l'inattuazione dell'opera sia da imputare allo stesso Comune, che avrebbe ostacolato i lavori cedendo parte dell'area di sedime (o un'area limitrofa) al Banco alimentare e che avrebbe omesso di concludere con R.F.I. s.p.a. una convenzione propedeutica all'avvio del cantiere.

La censura non può essere positivamente scrutinata, poiché, se funzionale a conseguire la risoluzione dell'accordo per inadempimento di CO.C.E.A., l'appellante ha mancato di argomentare in ordine alla non scarsa importanza di siffatto inadempimento, mentre, se volta al conseguimento del risarcimento del danno, l'appellante ha omesso di riproporre compiutamente la domanda risarcitoria nel secondo grado di giudizio.

Quanto al primo aspetto, va osservato che la non scarsa importanza dell'inadempimento, che è precondizione per l'accoglimento della domanda risolutoria ex art. 1455 cod. civ., non ha formato oggetto di una puntuale statuizione del giudice di prime cure, che anzi ha assorbito la questione, in ragione della ritenuta non imputabilità dell'inadempimento a CO.C.E.A. (nella sentenza, infatti, si osserva, in via ipotetica, che [p] ur ammettendo dunque che la mancata realizzazione principalmente del sottopasso ferroviario da parte di Cocea scrl assuma, nell'ottica del Comune, una non scarsa importanza, anche se per un importo non preponderante rispetto al valore preventivato complessivo di tutte le opere (cfr. gli importi indicati nel ricorso), va indagata la sussistenza dell'eventuale colpevolezza del Consorzio sul punto »). Pertanto, non essendosi formato alcun giudicato sulla questione, essa dovrebbe essere scrutinata in appello, ma ciò è reso impossibile dall'assoluto difetto di allegazione da parte dell'appellante. In proposito, si ricorda che «[l] a non scarsa importanza dell'inadempimento è prevista dall'art. 1455 cod. civ. come condizione dell'azione risolutoria, e, quindi, ove non sia "in re ipsa", per l'attinenza dell'inadempimento stesso alle obbligazioni primarie ed essenziali del contratto, ma si riferisca ad impegni di tipo aggiuntivo ed accessorio, deve essere allegata e dimostrata dalla parte attrice, secondo le regole generali dell'art. 2697 cod. civ. » (Cass. Civ., Sez. I, 24 maggio 1995, n. 5658).

Quanto al secondo aspetto, è dirimente che l'appellante abbia omesso di enunciare in appello tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria, a partire dalle poste di danno. L'effetto devolutivo dell'appello, infatti, non è automatico, ma condizionato alla espressa riproposizione delle questioni non analizzate dal giudice di primo grado (cfr. art. 101, co. 2, cod. proc. amm.). Ebbene, al fine del corretto assolvimento di siffatto onere di allegazione, occorre la precisa enucleazione contenutistica della domanda, « affinché il relativo portato argomentativo sia autonomamente percepibile dagli atti del giudizio, senza che sia necessario compulsare il fascicolo di prime cure » (Cons. Stato, Sez. V, 10 ottobre 2019, n. 6908), sicché un indeterminato rinvio agli atti di primo grado, senza alcuna ulteriore precisazione del loro contenuto, è inidoneo ad introdurre nel thema decidendum del giudizio di appello quanto già dedotto in prime cure (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 gennaio 2020, n. 572; Id., Sez. II, 30 marzo 2020, n. 2162; Id., Sez. V, 4 giugno 2020, n. 3515). Così, anche ai fini della efficace devoluzione in appello della domanda risarcitoria, non è sufficiente – come avvenuto nella fattispecie – richiamarla semplicemente nelle conclusioni, senza argomentare in ordine ai suoi presupposti in fatto e in diritto e senza la puntuale dimostrazione della misura delle conseguenze dannose e dei criteri per la loro liquidazione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 agosto 2021, n. 6041).

13. Si impone, in conclusione, il rigetto del gravame e la conferma della sentenza appellata.

14. Le spese del secondo grado di giudizio seguono la soccombenza nei confronti di CO.C.E.A. e sono liquidate in dispositivo in base ai parametri di cui al d.m. 174/2022, avuto riguardo a una causa di valore indeterminabile di media complessità, mentre vengono compensate nei riguardi della Cooperativa Sara, in ragione del diverso ruolo svolto nella vicenda sostanziale e processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (R.G. 4199/2023), come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna il Comune di Pescara al pagamento, in favore di CO.C.E.A., delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 5.000,00 per compensi, oltre accessori di legge.

Spese compensate nei confronti della Cooperativa Sara.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO