Pubblicato il 05/02/2026

N. 02274/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14674/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 14674 del 2025, proposto da OS Cancellara, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 54922 del 15.10.2025;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso di abilitazione su classe di concorso;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026 il dott. VA CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la parte ricorrente impugna i provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali è stata rigettata la sua istanza di riconoscimento in Italia di un titolo professionale conseguito in Romania, e ne domanda l’annullamento previa sospensione cautelare degli effetti.

2. Il titolo in questione è relativo alla abilitazione, o alla formazione propedeutica alla abilitazione, ad insegnare nel sistema scolastico nazionale romeno. Attraverso il riconoscimento, si vorrebbe far valere in Italia il predetto titolo ai fini della spendita nell’ambito di concorsi per l’accesso all’impiego a tempo indeterminato e di selezioni per l’accesso all’impiego a tempo determinato.

3. Il menzionato respingimento è basato sul riscontro, da parte del Ministero, dell’assenza nella documentazione allegata dalla ricorrente della c.d. “Adeverinta ministeriale” recante l’indicazione della disciplina che la stessa può insegnare all’estero e della relativa fascia di età degli alunni, ritenuta imprescindibile o comunque di assoluta importanza ai fini dell’esame nel merito dell’istanza.

Il predetto documento era stato richiesto dall’Amministrazione alla ricorrente in sede istruttoria.

4. Le doglianze, sono compendiabili come segue:

(i) Violazione dell’art. 16 e 17 del D.lgs. 206/2007. Violazione del soccorso istruttorio. Violazione del criterio di buona fede sancito dall’art. 4 del TUE. Deposito in giudizio del certificato di valore, che dimostrerebbe la sussistenza dei requisiti ed i vizi del procedimento;

(ii) Illogicità manifesta del diniego in quanto la mancata produzione dell’Adeverinta non giustifica ex se il rigetto dell’istanza di riconoscimento. Permane l’onere del Ministero di effettuare il confronto. Violazione del principio di proporzionalità. Illegittimità della richiesta dell’Adeverinta come presupposto indefettibile;

(iii) Illegittimità del provvedimento impugnato in ragione della violazione, in concreto, dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Eccesso di potere. Irragionevolezza manifesta. Difetto di motivazione. Omessa valutazione della necessità, sotto il profilo della sola (mera) equivalenza, del percorso abilitante svolto in Romania nella valutazione di accoglibilità della domanda di riconoscimento in Italia. Eccesso di potere sotto il profilo della violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007 per non aver disposto, in presenza di ritenute divergenze fra i due percorsi, per rendere equivalenti gli stessi, l’adozione di misure compensative pur espressamente previste dall’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007. Violazione dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2023. Violazione dell’EQF;

(iv) Violazione dei principi di buona fede di cui all’art. 4 par. 3 Tue;

(v) Disparità di trattamento rispetto ad altri docenti che hanno ottenuto il riconoscimento del titolo conseguito in Romania sulle medesime classi di concorso richieste da parte ricorrente e che sono in possesso dei medesimi titoli di laurea conseguita in Italia e che hanno conseguito, in Romania, lo stesso ciclo di studi. Violazione del principio nemo potest venire contra factum proprium . Violazione art. 3 Cost. Violazione art. 16 comma 5 D.Lgs. 206/2007 su titoli analoghi.

In sostanza, con i motivi sopra sunteggiati, ritiene la ricorrente che non siano stati rispettati i principi che governano il riconoscimento di qualifiche professionali all’interno dell’UE, per come interpretati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE e da alcune pronunzie del Consiglio di Stato in Adunanza plenaria del dicembre 2022, segnatamente le sentenze nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio con atto di mero stile.

6. All’udienza indicata in epigrafe, previo avviso alle parti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Il ricorso, ad avviso del Collegio, è palesemente fondato quanto ai primi tre motivi, mentre gli altri possono essere assorbiti, e merita dunque accoglimento.

7.1. Preliminarmente, deve dirsi che non è necessaria integrazione del contraddittorio in quanto il provvedimento impugnato non reca vantaggio diretto ad alcun altro soggetto.

7.2. Sempre preliminarmente, si prescinde dalla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in quanto questo Tribunale non è giudice di ultima istanza e comunque garantisce, con la presente sentenza, piena applicazione al diritto UE.

7.3. Vale altresì immediatamente chiarire che il presente caso non ricade nell’ambito di influenza della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, cause riunite C 340/24 e C 442/24, IS e CO , in quanto il Nivel non è un titolo “estraneo” al riconoscimento legale in Romania né è privo di qualsiasi carattere ufficiale in detto Stato, dal momento che lo stesso conduce de plano alla “Adeverinta ministeriale”, né la Romania nega la sua efficacia ai fini della qualificazione.

7.4. Inoltre, il Ministero è intervenuto oltre i termini previsti dall’art. 51 della Direttiva 2013/55/UE, e comunque oltre un termine ragionevole, dunque non può fissare propri termini perentori per il completamento dei documenti a corredo della domanda (cfr. Cons. Stato, VII, 19 dicembre 2025, n. 10128; 16 dicembre 2025, n. 09981).

7.5. Sussistono pertanto i presupposti per la definizione del giudizio a seguito della udienza cautelare ex art. 60 c.p.a., non emergendo necessità di integrazione del contraddittorio, rinvio per consentire la proposizione di motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o di giurisdizione, né sono stati chiesti termini a difesa.

8. Ritiene il Collegio che le doglianze della ricorrente vadano esaminate alla luce sia della Direttiva 2005/36/CE s.m.i. (“Direttiva”) sia degli articoli 45 e 49 del Trattato sul funzionamento dell’UE (“TFUE”) inerenti alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.

La prima, trasposta nel D. Lgs. n. 206/2007, detta la disciplina specifica per le professioni “regolamentate”, i secondi si applicano in generale nonché alle istanze di riconoscimento di una (mera) qualifica professionale.

L’impostazione prescelta appare supportata da ampia giurisprudenza UE, che quando esclude l’applicabilità della Direttiva chiarisce i termini dell’applicabilità del TFUE delineando una disciplina in grande misura analoga (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, IL , punto 46 e ss.).

In altri termini, le previsioni della Direttiva appaiono applicabili in via analogica, laddove sussista reale affinità, ai procedimenti per il riconoscimento delle qualifiche professionali che rientrano nel campo di azione delle regole del TFUE (ma non specificamente della Direttiva), perché le prime rappresentano una declinazione delle seconde.

Del resto, le procedure e le modalità di riconoscimento di (mere) qualifiche riconosciute da paesi UE non sono disciplinate da “specifiche disposizioni”, pur avendo la medesima natura generale di quelle relative alle professioni regolamentate di cui alla Direttiva, ed infatti antecedentemente alla emanazione di quest’ultima si applicavano puramente e semplicemente le norme del Trattato (cfr. sentenze 7 maggio 1991, causa C340/89, Vlassopoulou , punto 16; 13 novembre 2003, causa C313/01, Morgenbesser , punti 57 e 58; 8 luglio 1999, causa C234/97, FE de IL , punto 31; 22 gennaio 2002, causa C-31/00, Dreessen , punto 24).

Quanto precede, sembra confermato dallo stesso Consiglio di Stato in Adunanza plenaria (pronunzie nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022) che ha ritenuto che il riconoscimento delle qualifiche sia tendenzialmente caratterizzato da una certa omogeneità, tanto che si tratti di qualifiche che rientrano nel campo di applicazione della Direttiva, quanto che si tratti di qualifiche che rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato, fermo restando, in quest’ultimo caso, un margine di maggiore flessibilità rispetto ai termini ed alle modalità indicate dalla Direttiva.

Difatti, nelle menzionate pronunzie, si giunge sostanzialmente ad identiche conclusioni con riguardo a titoli molto diversi, ossia quelli bulgari e quelli romeni, e si conferma l’approccio omogeneo (pur se non necessariamente pedissequo) nella applicazione delle norme del Trattato e di quelle di cui alla Direttiva.

9. Vengono quindi in precipua considerazione, oltre che le menzionate norme del Trattato in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento, le seguenti disposizioni della Direttiva:

- Articolo 12: “Titoli di formazione assimilati”;

- Articolo 13: “Condizioni del riconoscimento”;

- Articolo 14: “Provvedimenti di compensazione”;

- Articolo 51: “Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali”.

Il D. Lgs. n. 206/2007 ha recepito le disposizioni sopra menzionate in maniera sostanzialmente fedele al testo unionale (cfr. in particolare con gli artt. 3, nonché da 16 a 22).

La presente controversia non riguarda comunque un errato recepimento formale del diritto europeo, ma la corretta applicazione del quadro normativo vigente al caso di specie.

10. L’Amministrazione ritiene che, ai fini del riconoscimento della qualifica estera sia indispensabile disporre della c.d. “Adeverinta ministeriale”, ossia del certificato rilasciato dal Ministero romeno recante l’attestato di “abilitazione” all’insegnamento in Romania di una determinata materia.

L’Amministrazione, inoltre, sostiene che l’assenza di tale “Adeverinta” non le consentirebbe di procedere all’esame di merito della formazione estera, perché non disporrebbe di informazioni essenziali ai fini della comparazione tra la formazione del richiedente e quella prevista dall’ordinamento interno per l’abilitazione all’insegnamento, con particolare riferimento alla materia da riconoscere ed alla fascia di età degli alunni.

Il carattere indispensabile dell’attestato di competenza o “Adeverinta ministeriale” discenderebbe altresì dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE, che nella sentenza dell’8 luglio 2021, causa C-166/20, BB, avrebbe chiarito che allo Stato membro ospitante non può essere imposto, salvo disattendere l’obiettivo della direttiva 2005/36/CE, di esaminare i titoli di formazione posseduti da un richiedente che non possiede le qualifiche necessarie per esercitare la professione nello Stato membro d’origine (cfr. punto 28).

Pertanto, il Ministero italiano, nelle fattispecie sopra descritte, respinge le istanze di riconoscimento senza verifica in concreto del merito delle stesse.

11. La Sezione, in una serie di sentenze del 2024 e del 2025 ha ritenuto che tale prassi non fosse conforme al pertinente diritto dell’Unione, per le seguenti ragioni.

11.1. In primo luogo, la tesi secondo cui il testo delle norme vigenti consentirebbe di individuare presupposti essenziali o requisiti costitutivi di una istanza di riconoscimento di un titolo formativo o abilitativo, tali da rendere il procedimento ad esito negativo obbligato in caso di loro assenza, omessa ogni attività istruttoria di natura sostanziale in ordine al titolo estero, non pare trovare riscontro nella Direttiva né in altra norma UE, qualora vengano presentati (appunto) titoli di formazione o di abilitazione (o anche esperienze professionali) emessi da organi all’uopo “designati” da altri Stati UE.

L’art. 13 della Direttiva fa riferimento sia ad un “attestato di competenza” sia ad un “titolo di formazione di cui all’articolo 11”, e se la “Adeverinta” va ragionevolmente considerata un attestato di competenza, il “Nivel” (che è in sostanza un corso di formazione psico-pedagogica: trattasi di fatto notorio alla luce delle citate sentenze di Adunanza plenaria del dicembre 2022) rappresenta ragionevolmente un “titolo di formazione”. L’uno e l’altro appaiono rilasciati da un’autorità competente di uno Stato membro, designata nel rispetto delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative di detto Stato membro, e sin quando non si dimostri che l’Università che rilascia il “Nivel” non può essere considerata un’autorità competente o designata di uno Stato membro, ovvero che non si rientri nel campo dei “titoli assimilati” ai sensi dell’art. 12 della Direttiva, non è possibile ricavare dalla norma in parola che l’istanza munita solo di “Nivel” debba essere a priori respinta.

E l’Amministrazione non ha in alcun modo analizzato le disposizioni della Direttiva, ed in particolare gli artt. 11, 12 e 13 della stessa, per appurare che i “Nivel” non rientrassero nel relativo campo di applicazione. Nemmeno è stata valutata l’applicabilità diretta in tali fattispecie del TFUE. Al contrario, nei provvedimenti impugnati si dà per scontato che sia riconoscibile solo un attestato ministeriale di professionalità o di “competenza”.

Ma per le ragioni sopra esposte, attinenti anzitutto al tenore letterale del ripetuto art. 13 ed alla giurisprudenza pertinente in tema di libera circolazione (cfr. Corte di giustizia UE sentenze: 2 marzo 2023, causa C-270/21, A - Insegnante di scuola materna , punto 66; 3 marzo 2022, causa C-634/20, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto - Formazione in medicina generale , punti da 38 a 46; 8 luglio 2021, causa C-166/20, BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija , punti 34 e 38; 6 ottobre 2015, causa C-298/14, IL , punto 46 e ss., in particolare 54) questa impostazione non sembra corretta.

11.2. In secondo luogo, la prospettiva adottata dall’Amministrazione non appare coerente con le sentenze di Adunanza plenaria già citate.

Difatti, sulla questione generale del riconoscimento dei titoli esteri l’organo di composizione dei contrasti giurisprudenziali in seno al Consiglio di Stato, al punto 9 della sentenza n. 18/2022, afferma piuttosto assertivamente (“comunque”) che: “ Nella medesima ottica di favore non può dunque ritenersi esclusa, ma anzi deve ritenersi necessaria, una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d’origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all’accesso alla ‘professione regolamentata’ in quello di destinazione .”.

Inoltre, “ Nella prospettiva finora delineata, la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla ‘professione regolamentata ’”.

Quindi le verifiche vanno fatte in concreto anche in “mancanza dei documenti necessari”.

Vero è che tale sentenza riguarda il riconoscimento di un titolo bulgaro, ma anche nelle sentenze plenarie afferenti ai titoli rumeni (per tutte la 22/2022) si afferma che: “ Il Ministero appellante deve dunque esaminare le istanze di riconoscimento del titolo formativo conseguito in Romania, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità acquisite, e verificando che «la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno ”.

Il lessico adoperato non sembra casuale, rileva anche il “titolo formativo”, non soltanto il “titolo professionale”.

Nello stesso senso sono i punti da 18 in poi del menzionato arresto che non si citano per obbligo di sintesi.

11.3. In terzo luogo, non è persuasivo l’argomento dell’Amministrazione secondo cui anche la giurisprudenza della Corte di giustizia UE riconoscerebbe che taluni attestati professionali sarebbero “non esaminabili”.

Vero è che la Corte ha affermato che i titoli che non rientrano nel campo di applicazione della Direttiva non devono essere oggetto di valutazione ai sensi di detto corpus normativo (ad esempio nella sentenza BB citata dall’Amministrazione e sopra ricordata).

Ma nella medesima pronunzia si afferma inoltre (punto 2 della massima) che in casi del genere si applica comunque il TFUE con effetti giuridici non dissimili: “ Gli articoli 45 e 49 TFUE devono essere interpretati nel senso che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale di farmacista, ai sensi dell’allegato V, punto 5.6.2, della direttiva 2005/36, come modificata dalla direttiva 2013/55, ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione di farmacista. Se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze .”.

11.4. In quarto luogo, pur condividendosi il principio secondo cui il titolo professionale estero, e più in generale il percorso formativo del richiedente, debba essere coerente con quello per il quale si chiede il riconoscimento, va osservato che, in casi del genere di quello qui in considerazione, la valutazione della coerenza in concreto non sembra possa considerarsi inibita “in assoluto”, ineluttabilmente, sempre e comunque, in caso di mancanza dell’attestato professionale.

Difatti, possono soccorrere gli attestati di formazione esteri (nel caso di specie i “Nivel”) e nazionali (nel caso di specie la laurea), oltre che l’esperienza concreta (quasi sempre nazionale).

Del resto, nell’ottica del rispetto del principio di proporzionalità, qualora manchi la “Adeverinta ministeriale” potrebbero essere disposte misure compensative più significative di quelle ordinarie.

Deve infatti considerarsi che, mentre nella Direttiva è previsto che si possa arrivare sino a tre anni di tirocinio di adattamento, secondo prassi e giurisprudenza nazionale auspicabilmente consolidate, in linea di massima, qualora si sia in possesso di “Adeverinta ministeriale”, le misure compensative consistono, oltre che nella possibilità di sostenere un esame sostanzialmente abilitativo, in 300 ore di tirocinio nell’arco di un anno. Quindi potrebbe essere sufficiente incrementare le misure compensative.

Parimenti, in particolari circostanze, la Direttiva consente di imporre come misura compensativa soltanto la prova attitudinale senza possibilità di sostituzione con il tirocinio.

In altre parole, il necessario rispetto del principio di proporzionalità (nelle sue note articolazioni: idoneità, necessità ed adeguatezza) implica che si debba tener conto che, nell’ambito delle misure compensative previste dalla Direttiva (art. 14), che appunto possono avere durata fino a tre anni nella forma del tirocinio, sono ampiamente programmabili percorsi che mirino a formare specificamente sul “sapere insegnare” una materia.

In questo scenario, l’assenza di “Adeverinta ministeriale” non può essere una barriera preliminare ed aprioristica al riconoscimento del titolo, che invece può eventualmente avvenire con misure compensative aggravate rispetto alla prassi ed alla giurisprudenza maturate sinora.

Il mancato riconoscimento, sempre e comunque possibile, deve essere il risultato dell’esame in concreto della formazione e dei titoli, ovviamente a condizione che essi siano emessi da soggetti all’uopo designati dagli Stati UE (cosa che nella presente fattispecie non è revocata in dubbio), non può invece ammettersi una preconcetta negazione della ammissibilità dell’istanza se sprovvista di titolo professionale.

12. In definitiva, ha ritenuto il Collegio che la “Adeverinta ministeriale” costituisca, al pari dei “Nivel universitari”, un atto con valore certificativo del percorso formativo svolto dall’istante, e pertanto rappresenti un elemento utile – ma non indispensabile – del procedimento volto alla corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione. Quello richiesto è infatti un documento con il quale viene ulteriormente chiarita – rispetto a quanto già risultante dai “Nivel” – la qualificazione estera del percorso formativo del richiedente, cui si aggiunge la dichiarazione del relativo effetto. Quest’ultimo appare praticamente automatico nell’ an , in quanto conduce senza svolgimento di altre attività formative al rilascio dell’attestato di competenza e rappresenta quindi un titolo legalmente riconosciuto.

In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata, in particolare in caso di istanza di riconoscimento pluriclasse, la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza della “Adeverinta” non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei “Nivel”, anche essi “certificati” talvolta con distinte attestazioni, oltre che dei restanti titoli, domestici e non, del richiedente.

13. In aggiunta a quanto sopra, la Sezione ha altresì ritenuto che il Ministero non abbia correttamente esperito il procedimento istruttorio, come disciplinato dall’art. 51 della Direttiva, da considerarsi l’archetipo dell’attività richiesta agli Stati membri quando esaminano richieste di riconoscimento di titoli professionali anche ai sensi del TFUE.

13.1. A tale riguardo va notato, in primo luogo, che, per tutte le ragioni sopra evidenziate, non può ritenersi che la “Adeverinta” sia un documento talmente essenziale da non essere nemmeno “regolarizzabile” successivamente alla prima presentazione dell’istanza.

Osta a tale conclusione quanto sopra illustrato nonché la stessa prassi dell’Amministrazione che effettivamente ha domandato al richiedente di integrare la propria istanza con il predetto documento.

13.2. In secondo luogo, la Direttiva, che (come detto) agevolando l’applicazione delle libertà di circolazione del TFUE è applicabile per analogia qualora si tratti di prendere in considerazione le disposizioni di quest’ultimo sul tema, non prevede espressamente ed in modo “tipico” casi di non regolarizzabilità.

L’art. 51 della Direttiva (non dissimile è l’art. 16 del D. Lgs. 206/2007) è invece chiaro nell’imporre allo Stato membro di informare il richiedente delle eventuali carenze nella sua documentazione entro un mese dal ricevimento dell’istanza. A questo punto lo Stato membro destinatario dell’istanza dovrebbe concludere la procedura prima possibile e comunque entro tre mesi, ma solo a far data dal ricevimento della documentazione completa da parte dell’interessato.

Si tratta all’evidenza di una procedura improntata al principio di proporzionalità.

L’Amministrazione deve comunicare entro un mese le carenze eventualmente riscontrate.

L’interessato, se vuole fare scattare il predetto termine di tre mesi, deve completare la sua documentazione.

Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha seguito tale procedura, rimanendo in una prima fase inerte per circa un anno (istanza 7 giugno 2024-preavviso rigetto 3 giugno 2025), successivamente ha assegnato termini perentori di dieci giorni alla richiedente per completare la sua documentazione, ed infine non ha accettato istanze di proroga né integrazioni tardive.

Tale contegno, ad avviso del Collegio, si configura come un ostacolo alla libertà di circolazione, ed è quindi contrario al TFUE, in quanto non rispetta il principio di proporzionalità, dal momento che non soddisfa: (i) né il requisito dell’idoneità, in quanto assegnare termini perentori dopo essere venuti meno ai propri obblighi non realizza l’interesse pubblico alla celerità della procedura; (ii) né il requisito della necessità, in quanto in assenza di integrazione della documentazione, come visto, non scatta il termine di tre mesi; (iii) e nemmeno il requisito della adeguatezza in quanto il “mezzo più mite” è quello previsto dalla Direttiva, con le possibili tolleranze derivanti dalla sua non applicabilità diretta nella fattispecie, se quest’ultima rientrasse nel campo di applicazione del TFUE.

13.3. Alla stessa stregua, non risponde al principio di proporzionalità, per come disegnato quale modello ottimale dall’art. 51 della Direttiva, il sistema ipotizzato dall’ordinanza del Consiglio di Stato n. 2521 del 3 luglio 2024, e poi da alcune sentenze di cui si dirà oltre, ossia il mantenimento del rigetto consentendosi il deposito di una nuova istanza stavolta completa.

Si tratta difatti di un procedimento che incita l’inerzia, consentendo all’Amministrazione di rimanere silente senza conseguenze per diversi mesi, o anni, e di rifiutare la proroga di un termine che per lei non comporta alcun effetto negativo. Invero, alla luce del ripetuto art. 51, l’ulteriore termine di tre mesi entra in funzione solo da quando il richiedente completa la sua istanza con la documentazione necessaria.

Nell’impostazione qui criticata, inoltre, dovrebbe aprirsi un ulteriore procedimento per decidere in ordine alla rinnovata istanza di riconoscimento, con inutile complicazione e duplicazione dell’attività amministrativa, quando quest’ultima, è fatto notorio, è già in difficoltà nel trattare le domande una sola volta, considerando che le pendenze presso questa Sezione del solo 2024 con riguardo alla mancata azione tempestiva del Ministero sono state dell’ordine di oltre trecento.

13.4. Pure a voler ipotizzare che i termini previsti dalle norme nazionali siano ordinatori, così come quelli previsti dalla Direttiva, dovrebbe considerarsi che il mancato rispetto di tali termini, in particolare del primo che assegna un mese all’Amministrazione per domandare integrazioni documentali, non può rimanere senza effetto rispetto agli obblighi gravanti sul richiedente, che devono in conseguenza essere alleviati, anche in ossequio ai principi di correttezza e buona fede invocati dalla stessa Amministrazione.

In tale scenario, l’Amministrazione può rimediare al suo inadempimento concedendo proroghe ad hoc, ovvero consentendo al richiedente di integrare la propria istanza entro tre mesi, ossia applicando in via analogica il termine previsto dalla Direttiva per la decisione finale nel caso in cui l’istanza fosse completa (fermo il diverso e successivo termine di tre mesi a far data dal completamento dell’integrazione di cui all’art. 51 della Direttiva).

13.5. Oltretutto, ed è argomento autonomo e dirimente, in base alla Direttiva (ed ai principi del TFUE), appare perfettamente fisiologico che il richiedente presenti una istanza incompleta, per tale motivo è previsto esplicitamente che l’Amministrazione debba procedere a domandare integrazioni entro un mese.

Il predetto termine è evidentemente pregnante, considerando che il passare del tempo rispetto a quando viene conseguito o presentato il titolo estero può ostacolare il reperimento dei documenti pertinenti.

Non è invece previsto che l’Amministrazione rimanga cronicamente inadempiente per un lungo periodo, proprio perché a distanza di tempo dal conseguimento del titolo può essere gravoso ottenere le relative attestazioni.

Inoltre, sempre nell’ottica del favor per il richiedente, rileva causalmente ed in via pregnante, anzitutto, l’inadempimento della Amministrazione rispetto alla richiesta di integrazione prevista dalla Direttiva (e dai principi del TFUE), che rende per il richiedente non agevole comprendere la necessità, o meno, di alcuni documenti (peraltro in una materia che è stata sottoposta alla Adunanza plenaria per essere dipanata e che tutt’ora riscontra orientamenti non univoci nella giurisprudenza di secondo grado e nella stessa prassi del Ministero) e giustifica dunque eventuali richieste di proroga e/o adempimenti tardivi.

14. In definitiva, non appare legittimo il procedimento istruttorio seguito dall’Amministrazione, in quanto contrario all’art. 51 della Direttiva ed ai principi del TFUE ad esso sottesi (in primis al diritto a una buona amministrazione di cui alla Carta dei diritti fondamentali UE e al principio di proporzionalità nell’ambito della libera circolazione).

15. Si evidenzia, inoltre, che nella presente sede giurisdizionale è stata depositata la “Adeverinta ministeriale” nel frattempo ottenuta dalla ricorrente, nella quale si chiarisce che la formazione richiesta in Romania ai fini del rilascio dell’attestazione professionale è rappresentata dai “Nivel”.

Nessuna ulteriore formazione viene svolta dopo l’ottenimento dei “Nivel” e prima della “Adeverinta”. Quest’ultima si configura quindi come la conseguenza automatica della ricognizione dei “Nivel” e della laurea posseduta dal richiedente, che accertano autonomamente la qualifica professionale dell’istante (ferme restando le precisazioni già svolte in ordine alla possibilità di maggiori misure compensative).

Tale elemento rileva anche ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, sia sotto il profilo della pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, con riferimento al pieno accesso al fatto da parte del giudice, sia sotto il profilo probatorio, in ordine alla circostanza che i “Nivel” prodotti dalla ricorrente in sede procedimentale costituiscono (quantomeno) il presupposto sufficiente per ottenere la certificazione dell’accesso alla professione da parte del Ministero, sono cioè legalmente riconosciuti, e, pertanto, rientrano nel campo di applicazione del diritto dell’Unione in materia di qualifiche professionali.

16. Per ciò che riguarda le materie in cui può ritenersi conseguita la qualificazione, esse dipendono, anche in Romania, dalla laurea; e non potrebbe essere altrimenti, posto che i “Nivel” appaiono essere corsi essenzialmente psico-pedagogici.

Ne deriva che, anche nel riconoscimento della qualifica estera, l’Italia può fare riferimento alla laurea, che nel caso di specie costituisce un elemento facilitante, essendo stata rilasciata dal sistema universitario italiano.

Se il Ministero romeno è in grado di attribuire la materia sulla base della laurea italiana e dei “Nivel”, non si comprende perché il Ministero italiano non possa fare altrettanto.

Rimangono fermi i limiti al riconoscimento di una pluralità di classi di concorso, che attengono alle condizioni, al quomodo ed al quantum , e non all’ an , del riconoscimento.

17. Alcune recenti decisioni del Consiglio di Stato sul tema in trattazione non condividono gli argomenti che precedono.

Il Collegio apprezza il rigore giuridico ed il chiaro riferimento a pilastri del diritto domestico che tali pronunzie espongono, ma nutre dei dubbi in ordine alla loro compatibilità con il diritto dell’Unione e ritiene quindi di dover continuare il dialogo giurisprudenziale (anche nell’ottica di cui alla sentenza della Corte di giustizia UE del 21 dicembre 2021, causa C‑497/20, Randstad , punto 54 e punto 79).

17.1. In particolare, in una delle decisioni del Consiglio di Stato sopra evocate (sez. VII, ord. caut. 4 settembre 2025, n. 3246) si afferma che “ se da un lato è vero che il Ministero è obbligato a valutare il percorso formativo seguito dall’istante pure ove quest’ultimo non abbia ottenuto l’abilitazione finale all’insegnamento in Romania, dall’altro lato è anche vero, però, che in caso di difformità tra il percorso formativo seguito in Romania e quello richiesto in Italia per l’abilitazione all’insegnamento, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti (cfr. Corte di giustizia dell’Unione europea, sesta sezione, 8 luglio 2021, Causa C-166/20, BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos min.);

2.2. nel caso di specie, l’istante ha documentato di aver conseguito in Romania soltanto il Nivel 1 e il Nivel 2 (aventi contenuti didattici di natura esclusivamente psico-pedagogica) ma non ha però documentato l’acquisizione di alcuna conoscenza specialistica/nozionistica ulteriore, come invece richiesto nell’ambito dell’iter formativo italiano;

2.3. risulta, quindi, che l’istante – pur essendo stato invitato a farlo – non abbia fornito alcun elemento atto a dimostrare l’acquisizione di quelle ulteriori conoscenze che mancano nell’iter formativo seguito (soltanto in parte) in Romania, conoscenze che sono invece richieste nell’iter formativo completo previsto in Italia;

2.4. ne discende l’impossibilità per l’Amministrazione di disporre (ove necessario) eventuali misure di compensazione, posto che le misure di compensazione presuppongono che l’istante - una volta documentato di aver seguito un percorso formativo incompleto nel paese di origine - abbia poi provato l’acquisizione di conoscenze e qualifiche ulteriori, conoscenze e qualifiche che, se ritenute insufficienti, possono soltanto allora fungere da presupposto per l’adozione di misure di compensazione;

2.5. pertanto, la posizione espressa dall’Amministrazione nella causa de qua – consistente nel rilevare che in assenza di una Adeverinta recante l’indicazione della disciplina oggetto di insegnamento e la fascia di età degli alunni cui l’insegnamento è rivolto, il percorso formativo seguito dall’istante in Romania è sostanzialmente “incomparabile” con quello italiano – non appare manifestamente irragionevole ;”.

Al riguardo, occorre notare anzitutto che il parametro da utilizzare per l’analisi della riconoscibilità del titolo estero non sembra essere soltanto quello della “sostanziale equivalenza”, ma anche quello previsto dalla Direttiva del “ livello di qualifica professionale equivalente al livello immediatamente anteriore a quello richiesto nello Stato membro ospitante ” (cfr. art. 13 Direttiva).

Pertanto dovrebbe trattarsi, nel caso di specie, del livello estero precedente al conseguimento dell’abilitazione in Italia, ed in tale ultimo paese il livello di formazione immediatamente precedente all’abilitazione appare essere la mera laurea pertinente alla classe di concorso, la quale pure consente in Italia, in talune circostanze ed in presenza di alcuni presupposti, di accedere agli impieghi di insegnamento a tempo determinato ed a quelli a tempo indeterminato, seppure non con le significative agevolazioni derivanti dall’abilitazione.

Anche nell’ambito delle generali regole di libera circolazione, la non sostanziale equivalenza è il presupposto per disporre le misure compensative, mentre non appare rappresentare la barriera preliminare all’esame nel merito del titolo estero.

Quanto alle prerogative degli Stati membri, la citazione della sentenza della Corte di giustizia UE di cui alla menzionata ordinanza è incompleta, perché in quella pronunzia la Corte fa conseguire dall’accertamento della carenza di omogeneità la previsione di misure compensative: “ Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze .”.

Con riguardo all’idea che sussista discrezionalità tecnica ( cfr. il riferimento alla non manifesta irragionevolezza di cui al punto 2.5), non può non notarsi che la stessa dovrebbe venire in considerazione quando si procede al confronto sostanziale, mentre non pare possa essere adoperata per eluderlo.

Invero, nel valutare se un documento è conforme a quanto previsto dalla Direttiva o dal Trattato ai fini del riconoscimento ( i.e. titolo formativo, abilitativo o esperenziale riconosciuto come tale dallo Stato membro di provenienza o da organismi dallo stesso designati) non sembra sussistere discrezionalità tecnica ma bensì un apprezzamento giuridico.

La discrezionalità tecnica entra in gioco successivamente, nel confronto in concreto della formazione estera e di quella richiesta in sede domestica. La stessa quindi non dovrebbe essere richiamata per evitare il detto approfondimento tecnico in concreto.

17.1.1. La posizione assunta nella decisione in parola suscita ulteriori perplessità in quanto non valuta il profilo istruttorio-procedimentale rappresentato dall’art. 51 della Direttiva, rubricato “ Procedura di riconoscimento delle qualifiche professionali ” (sulla cui importanza si veda la sentenza della Corte di giustizia UE, dell'8 maggio 2024, causa C-75/22, Commissione europea contro BB EC ).

Difatti, come ricordato in precedenza, il Ministero è rimasto inerte per molto tempo, e solo successivamente ha richiesto, non documenti attinenti alla preparazione sostanziale della ricorrente, ma la “Adeverinta ministeriale”, ossia il titolo abilitativo romeno, che nulla aggiunge ai Nivel sotto il profilo sostanziale.

Pertanto, appare difficile comprendere quale specifico addebito si muova al richiedente, se l’assenza della formazione, l’assenza del titolo o il comportamento procedimentale.

Nel primo caso andavano disposte misure compensative, visto che risultava il diploma di laurea pertinente e la formazione psicopedagogica estera i cui caratteri essenziali sono noti ed hanno innumerevoli volte condotto al riconoscimento.

Nella seconda evenienza andava tempestivamente richiesto il titolo, mentre invece si è atteso un considerevole periodo di tempo (nel caso di specie all’incirca un anno), il che lascia dubitare del fatto che fosse un documento essenziale.

Nella terza ipotesi non si poteva concludere il procedimento negativamente sin quando l’istante non avesse presentato il titolo estero richiesto tardivamente.

Inoltre, è fatto notorio, perché riconosciuto dall’Amministrazione numerosissime altre volte, che la fascia di età in relazione alla quale l’istante è abilitato ad insegnare è espressamente indicata nei “Nivel”: il “Nivel I” dà accesso all’insegnamento in tutte le scuole tranne alla secondaria di secondo grado, mentre il “Nivel II” abilita, o rappresenta il presupposto della abilitazione, all’insegnamento nella scuola superiore, e pertanto gli stessi appaiono legalmente riconosciuti in Romania.

17.1.2. Di conseguenza, non si può non rilevare che non può sussistere la presunta “incomparabilità” perché : (i) il percorso romeno ha una valenza meramente psicopedagogica: non si vede dunque come la “Adeverinta” potrebbe chiarire i dubbi sulle competenze disciplinari dell’interessato, visto che tale titolo rappresenta la mera sommatoria della laurea (italiana) e dei “Nivel”; nulla aggiunge sotto il profilo della disciplina specifica da insegnare; (ii) pur quando sussistessero dei dubbi, questi ultimi avrebbero dovuto essere oggetto di istruttoria ai sensi dell’art. 51 della Direttiva, ma tale norma è stata violata dall’Amministrazione; (iii) in caso di differenze sostanziali tra la formazione estera e quella del paese in cui si chiede il riconoscimento, dovrebbero essere disposte misure compensative, mentre non dovrebbe procedersi al respingimento dell’istanza.

17.2. Nella stessa direzione, seppure con sfumature differenti, appare andare altra decisione (Consiglio di Stato, sez. VII, 1° agosto 2025, n. 6862), in cui in sostanza si ritiene decisivo che il ricorrente non abbia ottemperato ad un ordine istruttorio prima dell’Amministrazione e poi del giudice.

Pur apprezzandosi anche in relazione alla sentenza in parola il riferimento ai principi di autoresponsabilità e di leale collaborazione del privato con l’Amministrazione e con il giudice, non si può fare a meno di ricordare ancora come nella materia che occupa potrebbe doversi applicare il principio di proporzionalità, ed in tale prospettiva non può escludersi che sia marginale il comportamento del titolare del diritto.

Quest’ultimo, una volta documentato un titolo formativo o abilitativo emesso da un organo “designato” (come nelle fattispecie in esame è pacifico tra le parti, salvo ulteriore istruttoria dell’Amministrazione), avrebbe motivo di pretendere l’applicazione dei principi del Trattato e della Direttiva, come il giusto procedimento di cui all’art. 51 della Direttiva e la pienezza della tutela ai sensi dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE. In tale prospettiva sembra orientarsi quando è chiamata a tutelare i diritti di persone fisiche, come migranti e consumatori, la Corte di giustizia UE, nelle sentenze 1° agosto 2025, cause riunite C‑758/24 e C‑759/24, Alace – Canpelli e 24 giugno 2025, causa C‑351/23, GR REAL .

L’eventuale carenza di collaborazione dovrebbe piuttosto rilevare ai fini della gravosità delle misure compensative da prescrivere (fermo restando che l’art. 51 della Direttiva appare prevedere una sorta di congelamento del procedimento in ipotesi del genere).

17.3. Ulteriori pronunzie del Consiglio di Stato (per tutte, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939), operano invece una valutazione del tutto opposta rispetto a quelle precedentemente ricordate. Esse confermano pienamente le decisioni di primo grado, nella parte in cui avevano ritenuto sufficiente la presentazione in sede giurisdizionale del documento (la “Adeverinta ministeriale”) richiesto originariamente dall’Amministrazione, sottolineando la irrazionalità di un nuovo procedimento sui medesimi fatti accertati o accertabili dal giudice e l’esigenza di rispettare il giusto procedimento (i.e. l’art. 51 della Direttiva, la buona amministrazione di cui alla Carta).

17.4. In definitiva sulla questione il Collegio ritiene che il riferimento ai principi di autoresponsabilità e di diligenza del privato non siano decisivi ai fini della decisione delle questioni in esame, considerando che assume rilievo preminente il principio di proporzionalità.

In particolare, rilevano le seguenti considerazioni:

- il modello dell’attività amministrativa di cui all’art. 51 della Direttiva (su cui v. sentenza della Corte di giustizia UE, dell'8 maggio 2024, causa C-75/22, Commissione europea contro BB EC ), che rappresenta parametro di ragionevolezza e proporzionalità nell’ambito delle regole di libera circolazione, impone all’Amministrazione di segnalare eventuali carenze entro un mese dal ricevimento dell’istanza, mentre alcun effetto decisivo ed esiziale riconduce all’inadempimento o al tardivo adempimento da parte del richiedente, il quale se non completa la sua domanda produce solo e soltanto il risultato di non fare scattare il termine di tre mesi per la chiusura del procedimento da parte dell’Amministrazione;

- i “Nivel” indicano chiaramente le date di inizio del corso e di conseguimento, nonché i relativi CFU, ed in nessuna parte della Direttiva si evoca la “durata legale” della formazione estera quale parametro preliminare di esaminabilità dell’istanza;

- l’assenza di prove, nei casi del genere di quello in esame, in ordine all’acquisizione di alcuna conoscenza specialistica/nozionistica ulteriore, rispetto a quella già posseduta in Italia, è un profilo da condividere, perché ai Nivel si può riconoscere solo valenza psicopedagogica, ma al tempo stesso è un tema certamente insufficiente ai fini del respingimento dell’istanza, perché tali competenze potrebbero facilmente essere accertate con un esame ad hoc , oppure essere oggetto di misure compensative, come previsto dalla Direttiva e in generale dal principio di proporzionalità nell’ambito delle regole di libera circolazione; diversamente non si spiegherebbe perché la Direttiva preveda un periodo molto lungo per svolgere le misure compensative, id est sino a tre anni (praticamente il periodo necessario per conseguire una “laurea breve”, e molti titoli abilitanti, ad esempio quelli conseguenti al superamento dei concorsi c.d. PNRR, si conseguono in un anno);

- la Direttiva prevede anche la possibilità di subordinare il riconoscimento solo e soltanto al superamento di un esame di idoneità, l’adozione di tale misura è però da comunicare alla Commissione UE, ed il Ministero non si è avvalso di tale disposizione, con ciò solo ponendosi in antitesi con il principio di proporzionalità;

- il riconoscimento non si applica solo all’attestato di abilitazione, ma anche a quello di formazione se lo stesso rientra nel sistema delle qualifiche professionali previsto dallo Stato UE, e, nel caso di specie, detto attestato è stato infine realmente ottenuto e depositato in giudizio, per cui sussiste piena prova della formazione e della materia di cui si era ottenuta l’abilitazione romena;

- sotto questo profilo viene dunque in considerazione l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, in virtù del quale la presenza della “Adeverinta” tra i documenti di causa deve essere oggetto di seria considerazione, atteso che la stessa non è stata assunta in sede procedimentale a cagione (almeno preminentemente) della violazione dell’art. 51 della Direttiva, e comunque del principio di proporzionalità, che non prevede una decisione negativa in caso di incompletezza dell’istanza, ma un tempestivo warning ed un successivo stand still sino alla presentazione dell’ulteriore documentazione;

- in base al principio di proporzionalità, non sembra corretto dire che non possono disporsi misure compensative se l’istanza debba essere respinta, essendo piuttosto vero che l’istanza debba essere accolta qualora il percorso formativo possa essere completato con misure compensative sino a tre anni, o con esame attitudinale, e non è dubbio che tre anni di formazione o di tirocinio siano ritenuti in Italia sufficienti a conseguire qualsiasi titolo abilitativo (o la maggioranza degli stessi);

- non vi sono ragioni per ritenere che, in situazioni del genere, dovrebbe accertarsi la legittimità del provvedimento di diniego impugnato in primo grado, ma l’interessata potrebbe presentare una nuova domanda di riconoscimento dei titoli vantati, corredata da adeguato e completo supporto documentale, perché il principio di effettività della tutela giurisdizionale imporrebbe di consentire al giudice di accertare la eventuale regolarizzazione dell’istanza avvenuta in sede giurisdizionale, e, qualora risultasse agli atti la “Adeverinta”, come risulta nel caso di specie, si dovrebbe ordinare all’Amministrazione di riavviare il procedimento concluso con gli atti impugnati.

Con particolare riferimento all’ultimo elemento critico sopra rilevato, va notato che, in armonia con il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali UE, deve ritenersi che il deposito in corso di causa di un documento mancante in sede istruttoria, e non richiesto, o malamente richiesto dall’Amministrazione, in detta sede, consenta al giudice di orientarsi comunque verso l’accoglimento del ricorso, accertando il buon diritto dell’istante ad ottenere un vaglio in concreto della sua qualifica. E tanto sia sotto il profilo della effettività per non rendere eccessivamente onerosa la posizione dei ricorrenti (si tratta di persone fisiche al pari di consumatori ed emigranti, su cui le note sentenze della Corte di giustizia UE, 1 agosto 2025, cause riunite C‑758/24 e C‑759/24, Alace - Canpelli ; 24 giugno 2025, causa C‑351/23, GR REAL ), sia sotto il profilo della equivalenza e della parità di trattamento (visto che il c.d. soccorso istruttorio processuale è ammesso dalla giurisprudenza nazionale, si v. tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 5 agosto 2024, n. 6961).

18. Per le ragioni che precedono, il Collegio ritiene (in consonanza con l’orientamento di cui alle sentenze del Consiglio di Stato, sez. VII, 10 ottobre 2025, n. 7950 e n. 7939, oltre che alle ripetute pronunzie di Adunanza plenaria) di dover accogliere il ricorso per ciò che concerne i primi tre motivi (violazione delle regole procedimentali, violazione del principio dell’esame sostanziale affermato in sede plenaria, violazione del principio di proporzionalità sotto il profilo della previsione di misure compensative) e di accertare e dichiarare, in conclusione ed in sintesi, quanto segue.

(i) I principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE, come esplicati dagli artt. 12, 13, 14 e 51 della Direttiva, e/o tali ultime disposizioni, ostano ad una prassi e ad una giurisprudenza nazionale che ritengano una istanza di riconoscimento di titoli UE da respingere senza valutazione in concreto qualora abbia ad oggetto un “titolo formativo”, in particolare quando quest’ultimo sia rilasciato da un organismo all’uopo abilitato o designato da uno Stato UE, e risulti dunque legalmente riconosciuto, ed abbia tra le sue caratteristiche l’indicazione dei CFU e l’attitudine a provocare il rilascio di un “titolo abilitativo” (la “Adeverinta ministeriale”);

(ii) I principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE, come esplicati dall’art. 51 della Direttiva e/o tale ultima disposizione, ostano ad una prassi e ad una giurisprudenza nazionale che ritengano una istanza di riconoscimento di titoli UE non regolarizzabile, o regolarizzabile solo entro termini perentori, e che in caso di mancata presentazione dei documenti richiesti provveda al diniego del riconoscimento invece di sospendere sine die i termini per la conclusione del procedimento;

(iii) I principi di effettività e di pienezza della tutela giurisdizionale, inerenti al Trattato, nonché quanto previsto dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali UE e dall’art. 51 della Direttiva, e/o tali ultime disposizioni, ostano ad una giurisprudenza nazionale che escluda che il giudice nazionale, anche d’ufficio, possa accertare direttamente ed in concreto il possesso, o meno, di un titolo idoneo al riconoscimento, in particolare qualora esso: (1) sia stato rilasciato da un organo all’uopo abilitato o designato da uno Stato UE e sia dunque legalmente riconosciuto; (2) sia stato prodotto in giudizio pur non essendo stato depositato tempestivamente in sede procedimentale presso l’Amministrazione; (3) sia stato oggetto di una richiesta di integrazione dell’Amministrazione oltre i termini alla stessa assegnati dalla Direttiva ovvero oltre un termine ragionevole.

19. In conseguenza delle motivazioni sopra esposte, il ricorso deve essere accolto, ne deriva l’annullamento degli atti impugnati e l’obbligo dell’Amministrazione di riprendere il procedimento con modalità e termini coerenti con l’art. 51 della Direttiva e l’art. 16 del D. Lgs. 9 novembre 2007, n. 206.

20. Le spese di lite possono essere compensate, attesa la multiformità del dialogo giurisprudenziale sulle questioni oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

SA TI, Presidente

VA CA, Referendario, Estensore

Francesca Dello Sbarba, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA CA	SA TI

IL SEGRETARIO